論黨內(nèi)法規(guī)對(duì)行政法法典化的啟示

張晟煒 陳 芹 （澳門 999078）

［內(nèi)容提要］

黨內(nèi)法規(guī)不僅是管黨治黨的利器，還對(duì)行政法典的編纂產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。黨內(nèi)法規(guī)為行政法法典化提供了明確的指引，明確了行政法法典化的根本方向和根本任務(wù)，這為行政法典的編纂提供了充分的法理依據(jù)。

黨內(nèi)法規(guī) 行政法 法典化

黨內(nèi)法規(guī)作為黨建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障，在當(dāng)代中國(guó)法治治理體系中具有無可替代的地位。黨內(nèi)法規(guī)體系的影響范圍得到進(jìn)一步擴(kuò)張，并逐步顯現(xiàn)“溢出效力”，已成為當(dāng)下法治建設(shè)中不可忽視的影響因素。

因此，在行政法法典化過程中需正視黨內(nèi)法規(guī)對(duì)當(dāng)代行政法治的作用，實(shí)現(xiàn)與黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)，這既是重大的理論問題，也是重大的實(shí)踐問題。鑒于此，探尋分析黨內(nèi)法規(guī)對(duì)當(dāng)代行政法的影響，梳理行政法法典化的歷史發(fā)展與當(dāng)代機(jī)遇，能夠讓行政法典在社會(huì)主義法治建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

一、黨內(nèi)法規(guī)對(duì)當(dāng)代行政法治的影響

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象不限于黨內(nèi)，而是涵蓋相當(dāng)數(shù)量的黨外組織和黨外個(gè)體。其擁有的強(qiáng)制力和約束力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了黨內(nèi)法規(guī)本身設(shè)定范圍。因此，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的擴(kuò)張對(duì)當(dāng)代行政法治的影響，將從行政個(gè)體、行政制度兩個(gè)方面展開分析。

（一）黨內(nèi)法規(guī)對(duì)行政個(gè)體的影響

行政個(gè)體是指在行政法治中能獨(dú)立從事行政管理活動(dòng)的人或集體，其基礎(chǔ)是行政人員。尤其是在行政機(jī)關(guān)擁有一定決策權(quán)力的公務(wù)行政人員，不僅需要履行行政職責(zé)，更需依據(jù)黨章要求標(biāo)準(zhǔn)要求自己。具體到基層行政工作落實(shí)環(huán)節(jié)，很多機(jī)關(guān)基層黨組織更是實(shí)行行政負(fù)責(zé)人與黨組織書記“一肩挑”?，F(xiàn)階段政府內(nèi)許多行政人員的行為不僅是單一的行政屬性，而具有高度的黨政混合性。

目前，以黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件為主干的黨內(nèi)法規(guī)體系，由于前期黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)與整體規(guī)劃，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)體系渙散，法規(guī)間相互重復(fù)和行政適用機(jī)制不健全等情況。黨內(nèi)法規(guī)政策中不可觸碰的原則性底線要求或近期亟需落實(shí)的黨內(nèi)大政方針，行政個(gè)體則會(huì)將上述“黨內(nèi)紅頭文件”轉(zhuǎn)化為法律行為，進(jìn)而表達(dá)政府行政職能，發(fā)布行政活動(dòng)。在面對(duì)與行政主體利益相沖突時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)該事務(wù)存在規(guī)定不夠精細(xì)條款內(nèi)容時(shí)，行政個(gè)體往往會(huì)將這些事務(wù)擱置或被敷衍處理。現(xiàn)階段在黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于法規(guī)運(yùn)用的程序條款普遍存在規(guī)定模糊化的情況。這也導(dǎo)致行政個(gè)體在行政治理中不能合理的將黨內(nèi)法規(guī)政策同行政法治銜接應(yīng)用，造成部分黨員干部利用現(xiàn)行行政法律體系不健全、黨內(nèi)法規(guī)與行政法銜接機(jī)制缺失在行政活動(dòng)中大搞“一言堂”、“一霸手”，對(duì)行政個(gè)體在履行行政職責(zé)時(shí)產(chǎn)生極大困擾。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)有關(guān)黨政部門關(guān)系銜接的基本研究十分缺失，這對(duì)于一個(gè)黨政關(guān)系在社會(huì)生活的方方面面都處于中心地位的國(guó)家而言，將會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。

（二）黨內(nèi)法規(guī)對(duì)行政制度的影響

在現(xiàn)行的法治體系中，黨內(nèi)法規(guī)和行政法呈現(xiàn)出“你中有我、我中有你”的復(fù)雜樣態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)重點(diǎn)在于恢復(fù)黨內(nèi)監(jiān)督制度，加強(qiáng)黨內(nèi)自身組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)工作制度化、高效化。然則，隨著黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍日益擴(kuò)大，已逐步觸及甚至覆蓋政府行政法治的領(lǐng)域，使得黨內(nèi)規(guī)范與國(guó)家法律的關(guān)系變得愈發(fā)重要與復(fù)雜。以行政機(jī)構(gòu)改革為例，現(xiàn)階段黨政合署辦公趨勢(shì)愈發(fā)明顯，其中廣受學(xué)界關(guān)注的莫過于監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，即通稱的紀(jì)委監(jiān)委“一套人馬，兩塊牌子”。誠(chéng)然，黨政合署辦公在反腐倡廉、正風(fēng)肅紀(jì)等領(lǐng)域發(fā)揮了十分顯著的作用，但對(duì)于當(dāng)下的行政行為理論、行政法治監(jiān)督理論以及行政救濟(jì)理論等行政法基本理論形成了巨大沖擊。在現(xiàn)行黨內(nèi)文件中有黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，其中黨內(nèi)法規(guī)多由專門的黨委機(jī)關(guān)制定，主體層級(jí)相對(duì)較高，而黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體相對(duì)廣泛，各級(jí)各類黨組織都有權(quán)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件。由于從中央到地方都有權(quán)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，導(dǎo)致黨內(nèi)規(guī)范性文件繁多雜亂。黨內(nèi)法規(guī)中“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致”的“四不”問題，仍有較大空間需要完善。這使得當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化程序仍然存在缺失，甚至部分黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間存在沖突。

二、行政法法典化的根本方向：堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

行政法典的發(fā)展相較于黨內(nèi)法規(guī)而言具有悠久的歷史和更豐富的法律淵源。現(xiàn)代行政法主要圍繞“國(guó)家政治——社會(huì)監(jiān)督——政府行政”三個(gè)核心概念構(gòu)建。到本世紀(jì)初期，有學(xué)者開始提出要將行政程序法典化。全面依法治國(guó)、依規(guī)治黨的推行，也為行政法法典化的編纂提供了更加充分必要的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇。

（一）確立行政法政治領(lǐng)導(dǎo)原則

黨章總綱中“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，行政法典的編纂應(yīng)作為根本原則予以明確。因此在行政法典編纂中，必須明確黨的最高政治領(lǐng)導(dǎo)地位，并以行政根本原則的形式貫徹到行政法典各章節(jié)中。公務(wù)員的聘用考核、選人用人，應(yīng)進(jìn)一步突出政治標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化政治教育，構(gòu)建完善“政治不過關(guān)”的“一票否決”篩選機(jī)制。將黨的意志通過行政法對(duì)各級(jí)行政組織的行政行為產(chǎn)生約束，改變地方行政中個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)利用組織權(quán)力形成對(duì)公務(wù)員個(gè)體的支配，致使某個(gè)公務(wù)員變成領(lǐng)導(dǎo)“家臣”的現(xiàn)象。只有通過在行政法典編纂過程中貫徹黨的最高政治領(lǐng)導(dǎo)，才能真正增強(qiáng)法治建設(shè)，進(jìn)而培養(yǎng)一批敬畏法律、獨(dú)立判斷和依法辦事的公務(wù)員。

（二）加強(qiáng)行政法與黨內(nèi)法規(guī)的銜接

保障黨的政策落實(shí)，需要在行政法典中予以體現(xiàn)。針對(duì)黨內(nèi)組織體系建設(shè)，行政法典編纂中應(yīng)在行政組織法領(lǐng)域內(nèi)予以回應(yīng)與銜接。行政組織法作為明晰治理主體的行政職能與權(quán)責(zé)劃分的規(guī)范依據(jù)，一方面要通過行政組織法確立黨內(nèi)法規(guī)在行政領(lǐng)域的適用范圍，將黨內(nèi)組織體系建設(shè)優(yōu)秀成果納入行政組織法中，解決當(dāng)前將黨組織等同于國(guó)家機(jī)關(guān)，把黨組織的行為等同于行政行為的行政亂象。另一方面，在行政法法典化過程中，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)在行政組織法中對(duì)政府行政職能作出相應(yīng)調(diào)適，實(shí)現(xiàn)行政法典與黨內(nèi)法規(guī)的銜接。隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的日益深化，“黨政機(jī)構(gòu)合署辦公”、“黨政一肩挑”都加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高了政府的執(zhí)行力。政府部門都能夠積極擔(dān)負(fù)起貫徹黨中央精神，落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”的重大政治責(zé)任。隨著行政治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，也需要行政法法典化過程中對(duì)行政法治、治理訴求、治理功能等黨政銜接處加以完善，彌補(bǔ)行政法立法的滯后性，鞏固改革成果。

（三）構(gòu)建黨政協(xié)同治理體系

行政法典化需要充分結(jié)合黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，這為處理黨政關(guān)系指明了方向。黨內(nèi)法規(guī)不是行政法等現(xiàn)行法律的附庸，應(yīng)在不與憲法沖突的前提下，構(gòu)建互為一體的黨法協(xié)同體系，這是中國(guó)行政法典化路徑優(yōu)化與黨內(nèi)法律銜接的重要著力點(diǎn)。因此在行政法法典化過程中，首先，應(yīng)為黨內(nèi)法規(guī)在行政領(lǐng)域設(shè)立具體的適用機(jī)制，為黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮與時(shí)俱進(jìn)、靈活立法的政治優(yōu)勢(shì)提供制度銜接，同時(shí)通過行政法典的確認(rèn)使黨的法規(guī)在一定時(shí)期內(nèi)保持其穩(wěn)定性，既增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的適用性與科學(xué)性，也防止出現(xiàn)行政個(gè)體以黨委名義行“一言堂”“一霸手”之實(shí)，干擾控制地方行政治理的亂象，更好的構(gòu)建與行政法典相互補(bǔ)充的有機(jī)整體；另一方面，在行政法法典化過程中要加強(qiáng)行政理論建設(shè)，針對(duì)行政法治中出現(xiàn)的矛盾爭(zhēng)議，要著重在立法層面予以解決。目前在黨政機(jī)構(gòu)合署辦公做出的行為，相對(duì)人或者利害關(guān)系人對(duì)是否能采取行政復(fù)議、行政訴訟的方式予以糾正的問題上存在理論爭(zhēng)議。首先在面對(duì)行政法尚未對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容做出明確規(guī)定時(shí)，可需求黨內(nèi)法規(guī)維護(hù)自身的合法權(quán)益，為民眾在采取行政復(fù)議和行政訴訟方式解決無果后提供新的制度救濟(jì)途徑。

值得強(qiáng)調(diào)的是，構(gòu)建黨法協(xié)同治理體系，不等同于要將黨內(nèi)法規(guī)和行政法典融為一體。黨內(nèi)法規(guī)與行政法在法理屬性、產(chǎn)生方式上存在明顯不同，如若將黨法協(xié)同演變?yōu)辄h法混同，既會(huì)損害黨的威信，擾亂了行政機(jī)關(guān)正常的行政行為，也不利于發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“及時(shí)迅速”的特有優(yōu)勢(shì)。針對(duì)行政法法典化過程中涉及需要黨內(nèi)法規(guī)銜接的事項(xiàng)時(shí)，可要求上級(jí)或同級(jí)黨委指明政府行政需依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)或制度，并對(duì)適用方式等實(shí)施細(xì)則進(jìn)行適當(dāng)說明。此種方式不僅為黨內(nèi)法規(guī)或制度的適用提供了借鑒途徑，也在一定程度上遏制了黨內(nèi)法規(guī)的濫用情況，為構(gòu)建相互補(bǔ)充、互為一體的黨法協(xié)同法治體系提供改革方向。

三、行政法法典化堅(jiān)持以人民為中心

（一）樹立人民至上的行政理念

在構(gòu)建行政法典時(shí)，應(yīng)樹立人民至上的行政理念。改善當(dāng)前行政法實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)之間平衡的傳統(tǒng)價(jià)值理念，主動(dòng)調(diào)整行政法治各主體間的關(guān)系。具體而言，在傳統(tǒng)的行政法觀念中，行政權(quán)力由行政機(jī)關(guān)獨(dú)自履行。隨著中央簡(jiǎn)政放權(quán)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，地方行政權(quán)限擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)在行政治理中將一些公共治理或應(yīng)急公共任務(wù)轉(zhuǎn)由社會(huì)主體承擔(dān)。這類行政法責(zé)任的最新形態(tài)既是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，也是未來行政法法典化過程中需要著重貫徹人民至上行政理念的重點(diǎn)領(lǐng)域。目前行政實(shí)踐中，政府的表現(xiàn)顯然不盡如人意，社會(huì)影響較大的惡性事件，暴露出地方單位干部自身存在應(yīng)急處置能力不強(qiáng)、工作僵化刻板等問題；究其本質(zhì)在于基層行政機(jī)關(guān)和工作人員“人民至上”的行政理念淡薄。綜上，在行政法典化過程中樹立人民至上的行政理念，對(duì)于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府具有重要的前瞻性意義，這為后期應(yīng)用行政法典開展行政執(zhí)法、行政追責(zé)時(shí)提供了原則性法律依據(jù)。

（二）加強(qiáng)行政法典民主協(xié)商制度

行政法法典化趨勢(shì)是適應(yīng)新形勢(shì)下我國(guó)國(guó)家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必由之路。在未來的行政法典中，也需進(jìn)一步推進(jìn)行政民主協(xié)商制度建設(shè)。首先在行政法典編纂中針對(duì)黨政治理難題做出及時(shí)有效回應(yīng)，因時(shí)制宜，制定符合實(shí)際、行之有效的法律，通過法典本身的穩(wěn)定性特征鞏固治理成果；其次，各級(jí)黨組織也應(yīng)依據(jù)黨章，積極推進(jìn)黨內(nèi)民主協(xié)商制度建設(shè)。具體而言，在黨內(nèi)法規(guī)立法過程中，需要設(shè)置更為科學(xué)合理的前置立法程序，讓更多黨員和黨外專業(yè)人士參與黨內(nèi)法規(guī)的制定工作中，進(jìn)一步讓黨內(nèi)立法工作更加科學(xué)化、透明化，確保執(zhí)政黨的法規(guī)和規(guī)范性文件具有足夠的適應(yīng)性以有效應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化；最后，在行政法法典化過程中務(wù)必要保持權(quán)責(zé)的一致性，針對(duì)地方某些決定或規(guī)范缺乏透明度的情況，應(yīng)當(dāng)在行政法典中設(shè)立相應(yīng)法律機(jī)制。針對(duì)民眾關(guān)切的行政法治問題，通過新聞電視等向社會(huì)公布行政法規(guī)制定依據(jù)，保障黨員群眾參與行政法治的治理，從而在黨內(nèi)外共同形成對(duì)行政治理法治化的有效監(jiān)督。

（三）推進(jìn)用權(quán)為民的黨政協(xié)同治理

一部法典的落腳點(diǎn)必須體現(xiàn)在具體的治理方式中。因此，在日后行政法典中，應(yīng)當(dāng)將黨政協(xié)同治理融入法典之中，從而推進(jìn)黨政協(xié)同治理方式。具體到實(shí)踐中，推進(jìn)黨政協(xié)同治理，關(guān)鍵要捋順黨和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。行政法典只有在堅(jiān)持黨全面領(lǐng)導(dǎo)的前提下，協(xié)調(diào)黨政治理關(guān)系，才能真正在行政治理中體現(xiàn)權(quán)為民所用、利為民所謀的治理方式。因此，在新型黨政協(xié)同治理方式中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以“人民性”為根本的“頂層設(shè)計(jì)”治理策略。首先，行政法典要進(jìn)一步賦予規(guī)范黨委監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化黨委對(duì)黨政合署辦公機(jī)構(gòu)執(zhí)規(guī)情況的監(jiān)督，從而對(duì)黨政合署機(jī)構(gòu)行政權(quán)力過度擴(kuò)張的問題予以遏制。其次，地方黨委在開展黨內(nèi)立法時(shí)，確保不與憲法和法律法規(guī)相違背的前提下，要敢于根據(jù)地方實(shí)際針對(duì)民眾所需出臺(tái)相應(yīng)文件，彌補(bǔ)行政立法不足。展現(xiàn)堅(jiān)持人民至上、憂民之所憂的行政擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮黨委在面對(duì)困難時(shí)敢于攻堅(jiān)克難，率先垂范的模范作用，體現(xiàn)了黨委行政法治中主動(dòng)性，為用權(quán)為民的黨政協(xié)同治理方式樹立良好典范。

（四）注入優(yōu)秀傳統(tǒng)行政法治文化元素

自改革開放以來，我國(guó)大量借鑒汲取西方行政法治文化，為中國(guó)行政法理論及制度發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，行政學(xué)界都過度注重于對(duì)國(guó)外行政文化的形式引進(jìn)，缺乏對(duì)自身傳統(tǒng)行政文化和黨內(nèi)文化的傳承。行政法法典化需要注入傳承中華傳統(tǒng)文化基因，否則看似完美的法典也可能成為無法實(shí)施的“花瓶”。因此在行政法典編纂中，必須將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化融入行政法典。自先秦至清末，無論是立法者對(duì)法律的解釋還是司法官吏對(duì)法律適用的裁判解釋，都追求將國(guó)法與天理、人情結(jié)合為一體；新中國(guó)成立以后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的出現(xiàn)再次創(chuàng)新了中國(guó)行政法治文化，為行政法治提供了實(shí)踐典范。上述優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化都應(yīng)在新時(shí)代背景下進(jìn)行創(chuàng)新轉(zhuǎn)化，融入行政法典之中，為行政法治文化注入中國(guó)元素、提供法治文化創(chuàng)新的原動(dòng)力，也為行政主體進(jìn)一步提高行政法治能力提供更為可靠的本土借鑒，打造新時(shí)代下高質(zhì)量行政法治。