監(jiān)察工作信息公開(kāi)：價(jià)值、困境及制度構(gòu)建

衛(wèi)躍寧，熊馥琳

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

一、問(wèn)題的提出

具有鮮明中國(guó)特色的監(jiān)察體制改革一經(jīng)推行，就受到廣泛關(guān)注，可以說(shuō)監(jiān)察體制改革是時(shí)代的產(chǎn)物，彰顯出中國(guó)共產(chǎn)黨的偉大創(chuàng)新精神以及與反腐敗現(xiàn)象做斗爭(zhēng)的果斷決心。其一改以往反腐敗斗爭(zhēng)分散的局面，將權(quán)力集中于監(jiān)察委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)威高效反腐之目標(biāo)。但與此同時(shí)監(jiān)察委員會(huì)仍然屬于權(quán)力行使機(jī)關(guān)，正所謂沒(méi)有不受監(jiān)督的權(quán)力，其本身也面臨如何接受監(jiān)督的重要命題。而監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的建立正是對(duì)這一問(wèn)題的一種回應(yīng)。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)察法”）將監(jiān)察工作信息公開(kāi)作為監(jiān)察機(jī)關(guān)接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及輿論監(jiān)督這“三大監(jiān)督”的前提，這突顯了監(jiān)察工作信息公開(kāi)的重要性。2021 年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)施條例”）明確了監(jiān)察工作信息公開(kāi)的范圍，進(jìn)一步推動(dòng)了監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的發(fā)展。但是，縱觀學(xué)界現(xiàn)有研究，對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的關(guān)注很少，其原因可能是監(jiān)察機(jī)關(guān)工作本身具有封閉性，并富有“神秘化”色彩，對(duì)這一領(lǐng)域的研究往往使人望而卻步。但是，與其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)一樣，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力是人民賦予的，倘若不對(duì)這一制度進(jìn)行深入研究，難以對(duì)人民群眾關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”“如何監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題也難以得到解決，監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的發(fā)展也將止步于法律規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容，監(jiān)察機(jī)關(guān)“神秘化”的色彩也將愈加濃厚。因此，現(xiàn)階段仍有必要理解和把握監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的定位，進(jìn)一步分析現(xiàn)有制度的不足并找到合適的解決方案，推動(dòng)該制度進(jìn)一步完善。

二、監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度及其價(jià)值分析

（一）對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的理解

監(jiān)察法第五十四條對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)作了明文要求，將監(jiān)察工作信息公開(kāi)作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)予以提出。實(shí)施條例進(jìn)一步明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息公開(kāi)的范圍，搭建起監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的初步框架。而要理解監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度，就不能不提政府信息公開(kāi)制度、司法信息公開(kāi)制度和黨務(wù)公開(kāi)制度。監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度與以上這幾項(xiàng)制度同屬于公共信息的范疇，但是否意味著監(jiān)察工作信息與上述某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)制度有重合，因而對(duì)是否適用相關(guān)規(guī)范還需進(jìn)行厘清。換言之，只有通過(guò)制度與制度間的比較才能更加準(zhǔn)確地把握監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度。

信息是權(quán)力運(yùn)行的載體，信息公開(kāi)是現(xiàn)代民主國(guó)家公民監(jiān)督公權(quán)力行使的重要制度機(jī)制[1]。從根本上看，監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度與其他幾項(xiàng)制度的區(qū)別在于權(quán)力對(duì)象的不同。政府信息公開(kāi)針對(duì)的權(quán)力對(duì)象是行政權(quán)，旨在強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。司法信息關(guān)注的是司法權(quán)的運(yùn)行情況，通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方面來(lái)審視司法行為[2]。相應(yīng)地，黨務(wù)公開(kāi)針對(duì)的權(quán)力對(duì)象則是黨內(nèi)權(quán)力，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政等各項(xiàng)活動(dòng)保持制度化、規(guī)范化、程序化[3]。而監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度所針對(duì)的則是監(jiān)察權(quán)，約束的應(yīng)是監(jiān)察權(quán)這一項(xiàng)權(quán)力。因此，理解監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的關(guān)鍵是要理解監(jiān)察權(quán)。關(guān)于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界已逐漸形成共識(shí)，即監(jiān)察權(quán)雖整合了原先行政監(jiān)察職能、檢察職能中的反貪污等職能，但并不是簡(jiǎn)單的疊加，而是一種有機(jī)整合，從而形成的一項(xiàng)新興的、獨(dú)立運(yùn)行的權(quán)力[4]。這也就決定了監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的獨(dú)立性，這一制度最終強(qiáng)化的是對(duì)作為反腐敗專(zhuān)責(zé)機(jī)構(gòu)所能獨(dú)立行使的監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，這與其他信息公開(kāi)存在著本質(zhì)上的不同。同時(shí)需要說(shuō)明的是，國(guó)家監(jiān)察體制改革形成了中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中央紀(jì)委”）、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家監(jiān)委”）合署辦公的格局，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)集中辦理違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，但這是否意味著黨務(wù)公開(kāi)所針對(duì)的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)實(shí)際上能夠包含監(jiān)察工作信息公開(kāi)？筆者認(rèn)為這仍然屬于兩個(gè)概念。中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委合署辦公不等于合并辦公，也不是一體辦公，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委之間仍存在分工負(fù)責(zé)[5]。監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪問(wèn)題的監(jiān)督、調(diào)查和處置，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)違紀(jì)問(wèn)題的處理等并不重合。因此，不能將黨務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容等同于監(jiān)察工作信息公開(kāi)的內(nèi)容。

因此，監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度是國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下的一項(xiàng)新制度，有其獨(dú)特的立法特征，既不能等同于政府信息公開(kāi)制度，也不等同于司法信息公開(kāi)制度，更不能和黨務(wù)公開(kāi)制度畫(huà)上等號(hào)，這一制度是一項(xiàng)獨(dú)立的、符合監(jiān)察機(jī)關(guān)工作特點(diǎn)的制度。進(jìn)一步而言，這一制度應(yīng)當(dāng)是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)產(chǎn)生的相關(guān)信息以及其他與監(jiān)察權(quán)行使具有密切聯(lián)系的信息依法進(jìn)行公開(kāi)的一項(xiàng)監(jiān)察制度。

（二）監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的價(jià)值詮釋

監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度是監(jiān)察工作法治化的重要體現(xiàn)，其本身蘊(yùn)含著多重價(jià)值，不論是對(duì)于人民群眾還是監(jiān)察機(jī)關(guān)自身而言，抑或是監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的關(guān)系而言，還是對(duì)于監(jiān)察法學(xué)的研究而言，均具有重要意義。

1.監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度是落實(shí)全過(guò)程人民民主的現(xiàn)實(shí)需要

黨的二十大報(bào)告提到要發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主，并強(qiáng)調(diào)人民民主是社會(huì)主義的生命[6]。維護(hù)人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是發(fā)展全過(guò)程人民民主的價(jià)值基礎(chǔ)。而監(jiān)察工作信息公開(kāi)正是實(shí)現(xiàn)人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要途徑，是發(fā)展全過(guò)程人民民主的現(xiàn)實(shí)需要。

第一，監(jiān)察工作信息公開(kāi)能夠保障人民群眾的知情權(quán)。知情權(quán)是公民行使參與國(guó)家事務(wù)管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利的基礎(chǔ)與邏輯前提，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有公開(kāi)監(jiān)察工作信息的基本憲法義務(wù)，因監(jiān)察權(quán)運(yùn)作所產(chǎn)生的監(jiān)察工作信息也應(yīng)公之于眾[7]。對(duì)于人民群眾普遍關(guān)注的信息，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法予以公開(kāi)，以便人民群眾最大程度地了解相關(guān)信息，這無(wú)疑是對(duì)人民群眾知情權(quán)的一種保障。

第二，監(jiān)察工作信息公開(kāi)能夠保障人民群眾的參與權(quán)。一方面，人民群眾通過(guò)了解公開(kāi)的監(jiān)察工作信息，能夠密切與監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，將所知悉的問(wèn)題線(xiàn)索積極向監(jiān)察機(jī)關(guān)反映，發(fā)揮人民群眾參與反腐敗工作的重要作用。十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向黨的第二十次全國(guó)代表大會(huì)的工作報(bào)告中指出：“五年來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接收信訪(fǎng)舉報(bào)1695.6 萬(wàn)件次，其中檢舉控告類(lèi)734.4 萬(wàn)件次，處置問(wèn)題線(xiàn)索831.6 萬(wàn)件……全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用‘四種形態(tài)’批評(píng)教育幫助和處理933.6 萬(wàn)人次?！盵8]這組數(shù)據(jù)恰恰說(shuō)明，監(jiān)察機(jī)關(guān)處置的問(wèn)題線(xiàn)索很大程度上依賴(lài)于人民群眾的發(fā)現(xiàn)，而非自身發(fā)現(xiàn)。這就要求暢通監(jiān)察工作信息公開(kāi)的路徑，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要公開(kāi)舉報(bào)、控告的途徑，人民群眾才能與之“精準(zhǔn)對(duì)接”。另一方面，人民群眾也能夠通過(guò)監(jiān)察工作信息公開(kāi)提供相應(yīng)的建議。例如，特約監(jiān)察員制度效果的發(fā)揮就有賴(lài)于監(jiān)察工作信息公開(kāi)，通過(guò)了解監(jiān)察工作信息，特約監(jiān)察員可以為監(jiān)察工作提供有益建議，這同樣是保障人民群眾參與權(quán)的體現(xiàn)。

第三，監(jiān)察工作信息公開(kāi)能夠保障人民群眾的表達(dá)權(quán)。監(jiān)察工作信息公開(kāi)是人民群眾與監(jiān)察機(jī)關(guān)良性互動(dòng)的橋梁，能夠得知人民群眾對(duì)監(jiān)察工作的反饋。例如，通過(guò)微博、微信公眾號(hào)等途徑公開(kāi)監(jiān)察工作信息，人民群眾對(duì)此發(fā)表的看法、評(píng)論等監(jiān)察機(jī)關(guān)都能予以清晰地了解，更充分保障了人民群眾的表達(dá)權(quán)。

第四，監(jiān)察工作信息公開(kāi)能夠保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)。人民群眾通過(guò)公開(kāi)的信息了解監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作情況，查看監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作是否真正落實(shí)，加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。

2.監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度是監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自我約束的具體體現(xiàn)

監(jiān)察機(jī)關(guān)自成立以來(lái)，集中力量高效反腐，工作運(yùn)行具有高度的封閉性，因此“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”成為一個(gè)重要的命題。習(xí)近平總書(shū)記曾多次強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)自我約束。在二十屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記再次指出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要完善內(nèi)控機(jī)制，自覺(jué)接受各方面監(jiān)督，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部從嚴(yán)管理，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的腐敗分子從嚴(yán)懲治，堅(jiān)決防治“燈下黑”[9]。根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公布的信息，在2021 年、2022 年兩年中，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”批評(píng)教育幫助和處理紀(jì)檢監(jiān)察干部的人數(shù)分別為2.6 萬(wàn)余人次[10]、1.79 萬(wàn)人次[11]。這在一定程度上也表明對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員還需加強(qiáng)約束。同時(shí)，監(jiān)察法強(qiáng)調(diào)要建設(shè)忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍，倘若監(jiān)察人員不能避免自身腐敗，將會(huì)比一般公職人員的腐敗行為造成更為嚴(yán)重的社會(huì)后果，進(jìn)而導(dǎo)致反腐敗的權(quán)威難以樹(shù)立。正所謂“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，將監(jiān)察工作信息進(jìn)行公開(kāi)，將監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置結(jié)果等內(nèi)容公之于眾，接受人民群眾的監(jiān)督，能夠加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的約束，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案要求，使監(jiān)察人員不敢腐、不能腐、不想腐，做好預(yù)防腐敗的帶頭作用，將監(jiān)察權(quán)更好地關(guān)在制度的籠子里，亦樹(shù)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)胸懷坦蕩、自覺(jué)接受監(jiān)督、加強(qiáng)自我約束的良好形象。

3.監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間、監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間信息共享的重要紐帶

一方面，監(jiān)察工作信息的公開(kāi)能夠促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間互相吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，各取所長(zhǎng)。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)公布一些典型的案例，監(jiān)察機(jī)關(guān)之間能夠互相學(xué)習(xí)其中有益的辦案經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的交流互通，有利于不斷提高懲治腐敗的質(zhì)效。另一方面，監(jiān)察工作信息的公開(kāi)有利于更好地與其他機(jī)關(guān)形成配合?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》、監(jiān)察法均規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合。而監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度正是其他機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)積極配合的一個(gè)重要途徑。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)公布職務(wù)違法、職務(wù)犯罪辦案數(shù)量等信息，有利于有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)從中總結(jié)出相應(yīng)的規(guī)律，更有針對(duì)性地配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作，從而更好地形成反腐敗合力。

4.監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)察實(shí)踐與監(jiān)察理論研究的良性互動(dòng)

自國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，包括法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科在內(nèi)的眾多學(xué)者，對(duì)監(jiān)察制度展開(kāi)了具體的研究，產(chǎn)生了諸多的新興成果和有益理論。但是現(xiàn)階段的理論研究還不能充分供給監(jiān)察實(shí)踐，其中一個(gè)重要原因就在于監(jiān)察理論的研究和實(shí)踐研究未能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這就包括相關(guān)監(jiān)察工作信息不公開(kāi)，導(dǎo)致實(shí)踐數(shù)據(jù)難以獲取，尤其是一些理論研究完全缺乏實(shí)際數(shù)據(jù)的支撐，難免會(huì)有“紙上談兵”之嫌。

同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科的設(shè)立更加強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐形成互動(dòng)。2022 年9 月，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)在《博士、碩士學(xué)位授予和培養(yǎng)研究生的學(xué)科專(zhuān)業(yè)目錄》中新設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)一級(jí)學(xué)科，開(kāi)創(chuàng)了紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科建設(shè)的全新篇章[12]。這意味著紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科正式成為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科，未來(lái)監(jiān)察理論和監(jiān)察實(shí)踐的研究都屬于紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科建設(shè)中的重要一環(huán)，并應(yīng)形成理論與實(shí)踐緊密相連的研究。而監(jiān)察工作信息的公開(kāi)，對(duì)于監(jiān)察理論研究將大有裨益，從事相關(guān)子學(xué)科的研究者（如監(jiān)察法學(xué)）能通過(guò)監(jiān)察工作信息公開(kāi)獲取大量實(shí)踐素材，真正實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐相統(tǒng)一，從而促進(jìn)自身學(xué)科發(fā)展，最終提升紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)的研究水平。同樣，大量具有實(shí)踐價(jià)值的理論成果又能夠反哺實(shí)踐，為監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的支撐和明確的指引，進(jìn)而深化國(guó)家監(jiān)察體制改革。

三、監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的困境及成因分析

（一）監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的困境：不完整的信息公開(kāi)制度

監(jiān)察法從宏觀層面提出監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察工作信息公開(kāi)，勾勒出監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的雛形，實(shí)施條例則進(jìn)一步規(guī)定了監(jiān)察工作信息公開(kāi)的主體，即各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)；指出了監(jiān)察工作信息公開(kāi)的途徑，即互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、報(bào)刊、廣播、電視等途徑；提出了監(jiān)察工作信息公開(kāi)的要求，即及時(shí)準(zhǔn)確；指出監(jiān)察工作信息公開(kāi)的范圍，包括監(jiān)察法規(guī)、依法應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)的案件調(diào)查信息以及檢舉控告地址、電話(huà)、網(wǎng)站等信息。雖較之監(jiān)察法的規(guī)定有所完善，但本質(zhì)上仍是較為簡(jiǎn)單、范圍較廣的規(guī)定，仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度存在諸多不足。

1.現(xiàn)行法律規(guī)范中監(jiān)察工作信息的公開(kāi)范圍不明確

第一，監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度對(duì)公開(kāi)的對(duì)象范圍并未進(jìn)行明確區(qū)分。實(shí)施條例中規(guī)定的公開(kāi)的對(duì)象范圍是向社會(huì)公開(kāi)，而監(jiān)察法中如對(duì)留置措施的采取則針對(duì)的是家屬和單位①監(jiān)察法第四十四條第一款：“對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以?xún)?nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬……”，但是這些區(qū)分并未形成類(lèi)型化的規(guī)定。

第二，根據(jù)實(shí)施條例的列舉情況，監(jiān)察工作信息包括監(jiān)察法規(guī)。但是實(shí)踐中大量的除監(jiān)察法規(guī)以外的規(guī)范性文件同樣構(gòu)成了監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的依據(jù)，但這些規(guī)范并沒(méi)有公開(kāi)，例如《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》《人民檢察院提前介入監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪案件工作規(guī)定》均未公開(kāi)。這就會(huì)引發(fā)一個(gè)問(wèn)題，即倘若作為監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的規(guī)范性文件都不進(jìn)行公開(kāi)，又怎么能確保與監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)相關(guān)的其他信息準(zhǔn)確公開(kāi)？這會(huì)與監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度背道而馳。

第三，監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度尚未明確是否有不公開(kāi)的信息。一些監(jiān)察工作信息不可避免地具有一定的保密性，將其一律公開(kāi)顯然并不合適，然而法律規(guī)范中卻未規(guī)定不予公開(kāi)的工作信息范圍，這顯然也有所缺漏。此外，現(xiàn)有監(jiān)察工作信息只是粗線(xiàn)條地對(duì)公開(kāi)范圍進(jìn)行了規(guī)定，仍有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。

2.監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度只規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)工作信息，卻未明確相關(guān)人員是否能向監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)監(jiān)察工作信息

國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，原先的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政府管理部門(mén)，當(dāng)事人享有向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息的權(quán)利，而隨著行政監(jiān)察機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)，當(dāng)事人要求行政監(jiān)察機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的權(quán)利也就不復(fù)存在[13]108。反觀實(shí)踐，有的監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察網(wǎng)站上明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作涉密性強(qiáng)，暫時(shí)不依照申請(qǐng)公開(kāi)，直接否定了向監(jiān)察機(jī)關(guān)依照申請(qǐng)公開(kāi)的可能②例如，甘肅省蘭州市監(jiān)察機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)指南中提到不開(kāi)展依申請(qǐng)公開(kāi)的方式。據(jù)蘭州紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)：http://jiwjw.lanzhou.gov.cn/col/col15757/index.html，訪(fǎng)問(wèn)日期：2023 年5 月3 日。其他類(lèi)似的還有甘肅省合作市、貴州省息烽縣等。。更多的監(jiān)察機(jī)關(guān)則并未明確是否能依照申請(qǐng)公開(kāi)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作信息。因此，監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度是應(yīng)當(dāng)包括依照申請(qǐng)公開(kāi)監(jiān)察工作信息這一情形，還是需要排斥依申請(qǐng)公開(kāi)監(jiān)察工作信息的規(guī)定仍需進(jìn)一步厘清。

3.監(jiān)督保障機(jī)制空缺

目前法律規(guī)范中缺乏監(jiān)察工作信息公開(kāi)的監(jiān)督保障機(jī)制。例如，法律規(guī)范中并未規(guī)定如何確保監(jiān)察機(jī)關(guān)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)如果不公開(kāi)相應(yīng)的信息，是否需要承擔(dān)一定的責(zé)任，公民對(duì)此是否享有相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利等均未提及。

除以上幾點(diǎn)困境外，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息公開(kāi)還存在程序機(jī)制的欠缺問(wèn)題，即監(jiān)察工作信息公開(kāi)需要經(jīng)過(guò)什么樣的流程目前未置可否。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)多久應(yīng)當(dāng)公開(kāi)相應(yīng)的信息，監(jiān)察機(jī)關(guān)公開(kāi)工作信息是否要經(jīng)過(guò)審批等目前也未提及。監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息相較于政府工作信息等具有更強(qiáng)的涉密性，在公開(kāi)的程序上理應(yīng)更加嚴(yán)格。目前的監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度從整體上看并不完整，面臨著諸多困境，這些問(wèn)題都亟待解決。

（二）監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度困境的成因：缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察工作信息公開(kāi)規(guī)范

當(dāng)前有關(guān)監(jiān)察工作信息公開(kāi)的規(guī)定只零散地見(jiàn)于監(jiān)察法、實(shí)施條例中，這些規(guī)定還存在諸多疏漏，不足以支撐起監(jiān)察工作信息公開(kāi)的制度體系，在實(shí)踐中的規(guī)范性和可操作性不強(qiáng)，同時(shí)對(duì)監(jiān)察工作信息是否公開(kāi)在實(shí)踐中的靈活性和選擇性也較大。而反觀較之于監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度發(fā)展頗為成熟的政府信息公開(kāi)制度、司法信息公開(kāi)制度以及黨務(wù)公開(kāi)制度，均有相應(yīng)的公開(kāi)規(guī)范加以支撐，為這些信息的公開(kāi)提供了充分的依據(jù)和指引。政府信息公開(kāi)制度有《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政府信息公開(kāi)條例”）為其提供規(guī)范依據(jù)，司法信息公開(kāi)制度的規(guī)范依據(jù)主要有《人民檢察院案件信息公開(kāi)工作規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于司法公開(kāi)的六項(xiàng)規(guī)定》等規(guī)范性文件加以規(guī)范，而黨務(wù)公開(kāi)制度的依據(jù)也有專(zhuān)門(mén)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》進(jìn)行規(guī)制，這些富有針對(duì)性的制度規(guī)定幫助搭建起相關(guān)公開(kāi)制度的體系。由此可見(jiàn)，相對(duì)成熟和完整的信息公開(kāi)制度有賴(lài)于一套具體的規(guī)范作為公開(kāi)的依據(jù)，用以科學(xué)合理地構(gòu)建起相關(guān)公開(kāi)制度的規(guī)范體系。

綜上所述，囿于現(xiàn)階段還未形成專(zhuān)門(mén)針對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)的制度規(guī)范，為監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度提供科學(xué)的設(shè)計(jì)和具體的規(guī)范指引，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)察工作信息制度存在大量空白，欠缺完整的監(jiān)察工作信息公開(kāi)體系，最終也無(wú)法為實(shí)踐中監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和邊界。

四、監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的具體構(gòu)建

針對(duì)上文所述監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的困境及原因，筆者認(rèn)為未來(lái)應(yīng)由國(guó)家監(jiān)委通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察工作信息公開(kāi)的監(jiān)察法規(guī)來(lái)加以完善。一方面，國(guó)家監(jiān)委擁有制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力。《中華人民共和國(guó)立法法》已經(jīng)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠制定監(jiān)察法規(guī)①《中華人民共和國(guó)立法法》第一百一十八條：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定，制定監(jiān)察法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！?，表明在立法上正式賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠制定與自身職責(zé)密切相關(guān)的規(guī)范性文件的權(quán)力。監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的發(fā)展與完善本身就屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)的一部分，由監(jiān)察機(jī)關(guān)用監(jiān)察法規(guī)加以規(guī)范本身具有合理性。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)更加強(qiáng)調(diào)法律屬性，監(jiān)察權(quán)的行使離不開(kāi)監(jiān)察法這一法律的約束，加之監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息公開(kāi)的雛形是由監(jiān)察法、實(shí)施條例所搭建，其法律屬性更加明顯，由監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)加以規(guī)制具有適配性。通過(guò)這種方式，也將進(jìn)一步推動(dòng)監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的規(guī)范化、體系化及法治化，進(jìn)而助推反腐敗制度體系的完善[14]。因此，對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度予以規(guī)范，需要通過(guò)國(guó)家監(jiān)委制定專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察法規(guī)對(duì)監(jiān)察工作信息的公開(kāi)范圍、方式、程序等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。具體而言主要包括以下幾方面的內(nèi)容。

（一）科學(xué)界定監(jiān)察工作信息公開(kāi)的范圍

在監(jiān)察工作信息公開(kāi)的范圍上，應(yīng)當(dāng)科學(xué)界定監(jiān)察機(jī)關(guān)公開(kāi)工作信息的范圍并明確不公開(kāi)的范圍，區(qū)分向社會(huì)公眾公開(kāi)的信息以及向特定對(duì)象公開(kāi)的信息。

1.應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的監(jiān)察工作信息

（1）監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、工作程序等基本類(lèi)信息

監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、工作程序等工作信息是由《中華人民共和國(guó)憲法》、監(jiān)察法直接規(guī)定，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的最基本信息，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)。例如對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可以根據(jù)實(shí)踐中的做法，將機(jī)構(gòu)設(shè)置分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中需要公布監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任及委員的名單，組織機(jī)構(gòu)中公開(kāi)各部門(mén)的設(shè)置及其權(quán)限。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)公布監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦公地址、辦公時(shí)間、聯(lián)系方式等信息，以便社會(huì)公眾予以了解。

在職能方面，有學(xué)者提到可按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的三大職能即監(jiān)督、調(diào)查、處置職能進(jìn)行公開(kāi)[13]116。筆者對(duì)此也表示認(rèn)可，同時(shí)進(jìn)一步認(rèn)為這三大職能信息的公開(kāi)應(yīng)當(dāng)是一種結(jié)果性的公開(kāi)而非過(guò)程性信息的公開(kāi)。對(duì)于過(guò)程性信息公開(kāi)的問(wèn)題，在以往政府信息公開(kāi)中仍有爭(zhēng)議，如行政法學(xué)者對(duì)于政府信息中過(guò)程性信息界定為行政機(jī)關(guān)在行政程序中收集、制作的各種信息，諸如工作人員的工作討論意見(jiàn)、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)商信息、行政執(zhí)法記錄等信息[15]；行政法學(xué)界普遍認(rèn)為為了避免外界對(duì)行政機(jī)關(guān)工作的干擾，過(guò)程性信息不屬于公開(kāi)范圍。類(lèi)似地，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作中的過(guò)程性信息亦不宜公開(kāi)，這也是基于保證監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的獨(dú)立性及監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的完整性和自洽性的需要，例如下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)批準(zhǔn)采取留置措施，這種信息就不應(yīng)當(dāng)也沒(méi)有必要公開(kāi)，最終公開(kāi)的信息應(yīng)是采取留置措施這一結(jié)果。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)職能信息公開(kāi)時(shí)，可行的方案是對(duì)監(jiān)督、調(diào)查以及處置的結(jié)果予以公開(kāi)。

對(duì)于工作程序，應(yīng)當(dāng)公布監(jiān)察機(jī)關(guān)工作全過(guò)程的工作程序，分別包括前端的信訪(fǎng)舉報(bào)程序、中端的審查調(diào)查程序以及末端的復(fù)審、復(fù)核工作程序。信訪(fǎng)舉報(bào)程序包括監(jiān)察機(jī)關(guān)受理信訪(fǎng)舉報(bào)的范圍、信訪(fǎng)舉報(bào)的途徑以及具體工作流程。審查調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)從受理職務(wù)違法犯罪的線(xiàn)索—問(wèn)題線(xiàn)索處置—初步核實(shí)—立案審查調(diào)查—審理這五個(gè)步驟明確列舉并進(jìn)行簡(jiǎn)要闡釋。復(fù)審、復(fù)核工作程序則應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)察法、實(shí)施條例的規(guī)定予以公布。

（2）法律、監(jiān)察法規(guī)、與監(jiān)察工作有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件等規(guī)范類(lèi)信息

第一，與監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)的法律、監(jiān)察法規(guī)均作為監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的依據(jù)，必須進(jìn)行公開(kāi)。需要說(shuō)明的是，法律、監(jiān)察法規(guī)的公開(kāi)還包括立法過(guò)程的公開(kāi)，如向社會(huì)征求意見(jiàn)等。

第二，與監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。例如前文提到的一些紀(jì)委監(jiān)委一起制定的文件，雖然性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)，但是仍包含監(jiān)察工作信息的內(nèi)容，這些規(guī)范性文件同樣作為監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的規(guī)范依據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)察工作信息公開(kāi)的范圍。因此，這種情況下，既要進(jìn)行黨務(wù)公開(kāi)，也應(yīng)進(jìn)行監(jiān)察工作信息公開(kāi)。

第三，實(shí)踐中地方監(jiān)察機(jī)關(guān)本身能夠制定規(guī)范性文件，這些文件也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。如有的地方監(jiān)委專(zhuān)門(mén)公布了相關(guān)規(guī)范性文件的管理辦法，認(rèn)可地方監(jiān)察機(jī)關(guān)作為規(guī)范性文件的發(fā)布主體①《駐馬店市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》，http://xxgk.zmdsjw.gov.cn/sitesources/zmdjw/page_pc/xxgk/jgwj/article32b9f1b180ce4c3 1ae5890dcc3a224a6.html，訪(fǎng)問(wèn)日期：2023 年5 月9 日。。監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對(duì)這些文件進(jìn)行公開(kāi)，一來(lái)便于公眾了解相應(yīng)的規(guī)定，二來(lái)又能夠使其處于社會(huì)監(jiān)督之下，對(duì)于與法律、監(jiān)察法規(guī)等上位法沖突的規(guī)定及時(shí)加以糾正。此外，實(shí)踐中也存在監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)等聯(lián)合制定的文件，這些文件也應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。如上文提到的銜接辦法以及各地方監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同制定的相應(yīng)文件，深圳市監(jiān)察委員會(huì)與深圳市人民檢察院、深圳市中級(jí)人民法院共同制定的《深圳市職務(wù)犯罪案件證據(jù)指引》②深圳市監(jiān)察委員會(huì)、深圳市中級(jí)人民法院、深圳市人民檢察院關(guān)于印發(fā)《深圳市職務(wù)犯罪案件證據(jù)指引》的通知，http://www.shenzhen.jcy,gov,cn/Dynamic/guifansudi/2952.html，訪(fǎng)問(wèn)日期：2023 年5 月9 日。，一些地方監(jiān)委和人民檢察院共同制定的《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件提前介入工作規(guī)定（試行）》①綠園區(qū)監(jiān)察委與長(zhǎng)春市綠園區(qū)人民檢察院聯(lián)合簽訂《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件提前介入工作規(guī)定（試行）》，http://www.changchunly.jcy.gov.cn/bmld1/202302/t20230206_3984941.shtml，訪(fǎng)問(wèn)日期：2023 年5 月9 日。需要說(shuō)明的是該文件并未公開(kāi)，但按照監(jiān)察工作公開(kāi)制度的應(yīng)然要求，在未來(lái)應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)?！蛾P(guān)于檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件退回補(bǔ)充調(diào)查工作銜接辦法》②《威遠(yuǎn)縣檢察院“四注重”辦理職務(wù)犯罪及開(kāi)展監(jiān)檢銜接成效明顯》，https://www.wy.neijiangpeace.gov.cn/jczl/20220315/2553930.html，訪(fǎng)問(wèn)日期：2023 年5 月9 日。等文件。

（3）會(huì)議決策、工作報(bào)告、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等日常決策、總結(jié)類(lèi)信息

在監(jiān)察機(jī)關(guān)的日常工作中，會(huì)形成相應(yīng)的報(bào)告和會(huì)議決策，這些和監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作密切相關(guān)，了解這些信息，能夠動(dòng)態(tài)把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的日常工作以及知悉相關(guān)的重要決定，因此這些信息也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。同時(shí)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)一段時(shí)間的工作應(yīng)當(dāng)形成相應(yīng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，諸如某一期間辦理的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件的數(shù)量，職務(wù)違法犯罪的干部級(jí)別等均應(yīng)進(jìn)行公開(kāi)，這樣不僅便于社會(huì)公眾了解監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作成果，還有助于其他機(jī)關(guān)了解相關(guān)情況，總結(jié)出相應(yīng)的規(guī)律，與監(jiān)察機(jī)關(guān)一同積極應(yīng)對(duì)職務(wù)違法犯罪的治理，加強(qiáng)職務(wù)違法犯罪的預(yù)防。

（4）監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)人員管理、財(cái)務(wù)收支等管理類(lèi)信息

第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理類(lèi)信息公開(kāi)包括相關(guān)人員管理的公開(kāi)。監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)人員的管理是指與監(jiān)察機(jī)關(guān)工作職責(zé)相關(guān)的人員進(jìn)行管理的信息，例如，公務(wù)人員的招錄信息需要公開(kāi)，監(jiān)察人員的任免等應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，特約監(jiān)察員的名單、履歷等應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。而像后勤人員這類(lèi)與監(jiān)察機(jī)關(guān)工作職責(zé)沒(méi)有密切聯(lián)系的人員信息則不用公開(kāi)。這也是為了社會(huì)公眾對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行了解，對(duì)監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)督的需要。第二，還包括監(jiān)察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)收支信息。政府信息公開(kāi)條例中將財(cái)政預(yù)算、決算信息、行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目以及政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的目錄等財(cái)務(wù)信息作為政府信息公開(kāi)的范圍。與之類(lèi)似，監(jiān)察機(jī)關(guān)在平時(shí)工作中同樣會(huì)涉及財(cái)務(wù)信息，包括收到公共預(yù)算財(cái)政的撥款、項(xiàng)目支出、具體的人員經(jīng)費(fèi)、“三公”經(jīng)費(fèi)等均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督，以維持監(jiān)察機(jī)關(guān)的清正廉潔。

2.不予公開(kāi)的監(jiān)察工作信息

除了規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息的公開(kāi)范圍外，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案保密性等因素考慮，還應(yīng)規(guī)定不予公開(kāi)的監(jiān)察工作信息的范圍。對(duì)于不予公開(kāi)的信息范圍，可綜合考慮政府信息公開(kāi)、司法公開(kāi)、黨務(wù)公開(kāi)中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步得出結(jié)論。

政府信息公開(kāi)條例第十四條規(guī)定對(duì)國(guó)家秘密、法律以及行政法規(guī)禁止公開(kāi)的政府信息，以及公開(kāi)后可能會(huì)危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，做了禁止公開(kāi)的規(guī)定。但對(duì)于涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等信息，第三方同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，可以予以公開(kāi)?！度嗣駲z察院案件信息公開(kāi)工作規(guī)定》第四條規(guī)定涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和未成年人犯罪的案件，以及其他依照法律法規(guī)和最高人民檢察院有關(guān)規(guī)定不得公開(kāi)的信息，不得公開(kāi)。對(duì)于侵犯未成年人的案件一般不公開(kāi)，但有必要公開(kāi)的，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行處理后公開(kāi)。同時(shí)該規(guī)定第三十二條規(guī)定了公開(kāi)法律文書(shū)應(yīng)當(dāng)屏蔽的內(nèi)容，如與案情無(wú)關(guān)的自然人信息、涉及技術(shù)偵查措施的信息等內(nèi)容?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于實(shí)行職務(wù)犯罪偵查工作八項(xiàng)公開(kāi)的規(guī)定》中提到對(duì)于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和涉及危害國(guó)家安全、恐怖活動(dòng)的職務(wù)犯罪案件信息以及其他依法不公開(kāi)的信息，不在公開(kāi)范圍內(nèi)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于司法公開(kāi)的六規(guī)定》在執(zhí)行公開(kāi)和文書(shū)公開(kāi)規(guī)定中也提到，對(duì)于涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私等信息禁止公開(kāi)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》第七條規(guī)定，黨和國(guó)家秘密不得公開(kāi)或者依照有關(guān)規(guī)定不宜公開(kāi)的事項(xiàng)不能進(jìn)行公開(kāi)。同時(shí)規(guī)定，黨務(wù)公開(kāi)不得危及政治安全特別是政權(quán)安全、制度安全，以及經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、文化安全、社會(huì)安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全等。

綜合以上這些規(guī)定可發(fā)現(xiàn)，對(duì)于不公開(kāi)的設(shè)置實(shí)際上可以分為絕對(duì)不公開(kāi)和相對(duì)不公開(kāi)的規(guī)定。對(duì)此結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的實(shí)際，筆者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息不公開(kāi)的內(nèi)容也可以予以借鑒，即國(guó)家秘密絕對(duì)不公開(kāi)，這也是基于《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》的要求。對(duì)于可能危害國(guó)家安全、政治安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定等信息絕對(duì)不公開(kāi)。監(jiān)察調(diào)查中的秘密事項(xiàng)，如采取技術(shù)調(diào)查措施、舉報(bào)人的姓名、個(gè)人信息等絕對(duì)不公開(kāi)。對(duì)于商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等信息，如果第三方同意公開(kāi)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，則可予以公開(kāi)。

3.區(qū)分向社會(huì)公開(kāi)的監(jiān)察工作信息和向特定對(duì)象公開(kāi)的監(jiān)察工作信息

按照公開(kāi)的范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步區(qū)分向社會(huì)公開(kāi)的監(jiān)察工作信息以及向特定對(duì)象公開(kāi)的監(jiān)察工作信息。上述公開(kāi)范圍中規(guī)范類(lèi)信息，日常決定、總結(jié)類(lèi)信息和管理類(lèi)信息均應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。在基本信息中，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使調(diào)查職能中采取的如留置措施、查封、搜查、扣押等對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)有限制性的措施公開(kāi)的范圍應(yīng)當(dāng)是向特定對(duì)象公開(kāi)，這主要是為了保障與被調(diào)查人有密切聯(lián)系人員的知情權(quán)，便于了解被調(diào)查人的人身情況，以及與查封、扣押相關(guān)財(cái)產(chǎn)有關(guān)系的人員知悉相關(guān)情況。

（二）明確監(jiān)察工作信息公開(kāi)的方式及程序

監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息公開(kāi)的方式應(yīng)當(dāng)包括主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)。主動(dòng)公開(kāi)體現(xiàn)的是相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)與整個(gè)社會(huì)的關(guān)系，是點(diǎn)對(duì)面的，而依申請(qǐng)公開(kāi)是相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和某一特定社會(huì)主體的關(guān)系，是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的[16]。依申請(qǐng)公開(kāi)既能保障社會(huì)不特定群體的知情權(quán)，又能兼顧少數(shù)與監(jiān)察工作信息有密切聯(lián)系的人享有知情權(quán)，因此，監(jiān)察工作信息公開(kāi)的方式應(yīng)當(dāng)包括依申請(qǐng)公開(kāi)。同時(shí)，這兩種公開(kāi)方式的不同使得相應(yīng)的程序適用也有所不同。

1.主動(dòng)公開(kāi)的方式及程序

一方面，拓展主動(dòng)公開(kāi)的方式。實(shí)施條例已經(jīng)規(guī)定了主動(dòng)公開(kāi)的方式，即互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、報(bào)刊、廣播、電視等途徑。當(dāng)然不限于明確列舉的幾種，主動(dòng)公開(kāi)的方式還可以包括召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)的方式。實(shí)踐中，各級(jí)黨委、政府、人大和法院、檢察院早已建立起新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度[17]。這也為拓展監(jiān)察機(jī)關(guān)工作信息公開(kāi)的途徑提供了參考。當(dāng)然，實(shí)踐中也有一些監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)建立了新聞發(fā)布制度，主動(dòng)約見(jiàn)記者，接受采訪(fǎng)，樹(shù)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的良好形象①如海口市紀(jì)委監(jiān)委制定的《?？谑屑o(jì)委監(jiān)委新聞發(fā)布制度》，荊州市紀(jì)委監(jiān)委制定的《市紀(jì)委監(jiān)委新聞發(fā)布暫行辦法》。雖然不少監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有建立新聞發(fā)布制度，但在實(shí)踐中也通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)的形式將相關(guān)信息予以公布，這同樣值得肯定。。未來(lái)可以將新聞發(fā)布會(huì)的方式繼續(xù)推廣，監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)確立并完善新聞發(fā)言人、新聞發(fā)布制度。與此同時(shí)，還可以通過(guò)發(fā)行公報(bào)來(lái)公開(kāi)，在政府信息公開(kāi)、司法公開(kāi)中有國(guó)務(wù)院公報(bào)以及最高人民檢察院、最高人民法院公報(bào)加以公開(kāi)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也可借鑒這種方式，建立類(lèi)似公報(bào)的全國(guó)性刊物，將相關(guān)工作信息予以發(fā)布，促使依法公開(kāi)的監(jiān)察工作信息更加廣泛公開(kāi)。

另一方面，應(yīng)當(dāng)明確主動(dòng)公開(kāi)的程序?；诒O(jiān)察機(jī)關(guān)工作的特點(diǎn)、保障監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的權(quán)威性和獨(dú)立性等考慮，監(jiān)察工作信息的公開(kāi)必須有嚴(yán)格的審批程序。監(jiān)察工作信息的公開(kāi)必須有相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格把關(guān)之后才能進(jìn)行發(fā)布。對(duì)于這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為更適宜參考黨務(wù)公開(kāi)的程序，因?yàn)樵趶?qiáng)調(diào)政治性、保密性等方面二者是非常相似的。黨務(wù)公開(kāi)的程序分為四部分，即提出、審核、審批及實(shí)施。首先由黨的有關(guān)組織提出相應(yīng)的公開(kāi)方案；其次，由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行相應(yīng)的必要性、準(zhǔn)確性審核；再由黨的有關(guān)組織依照職權(quán)進(jìn)行審批，對(duì)于超出職權(quán)范圍的事項(xiàng)還應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批；最后，由有關(guān)部門(mén)按照經(jīng)批準(zhǔn)的方案進(jìn)行黨務(wù)公開(kāi)。因此，監(jiān)察工作信息公開(kāi)也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)提出公開(kāi)的范圍等內(nèi)容，由有關(guān)部門(mén)進(jìn)行保密審查，再按照規(guī)定的程序進(jìn)行報(bào)批，最后對(duì)通過(guò)的內(nèi)容進(jìn)行公布。關(guān)于公開(kāi)的時(shí)間，筆者認(rèn)為可參考政府信息公開(kāi)條例中20 個(gè)工作日期限的規(guī)定，即規(guī)定監(jiān)察工作信息公開(kāi)由提出之日起20 個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行公布，以確保監(jiān)察工作信息發(fā)布的及時(shí)性。

2.申請(qǐng)公開(kāi)的方式及程序

第一，依申請(qǐng)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)確定一定的范圍。筆者認(rèn)為這應(yīng)當(dāng)集中于個(gè)案信息的公開(kāi)，進(jìn)一步而言只有被調(diào)查人或者涉案人員本身及其近親屬或者單位等與監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)行使有利害關(guān)系的人，才可以依法向監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)相應(yīng)的工作信息。這既包括上述監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)向特定對(duì)象公開(kāi)但實(shí)際沒(méi)有公開(kāi)的信息，也包括權(quán)利受到侵害尋求救濟(jì)的過(guò)程中需要獲取的相關(guān)信息。對(duì)于目前是否能像政府部門(mén)一樣進(jìn)行規(guī)定，即一般的社會(huì)公眾也能申請(qǐng)公開(kāi)，筆者對(duì)此持否定態(tài)度。監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和保密性有別于其他機(jī)關(guān)，對(duì)于職務(wù)違法犯罪的監(jiān)督、調(diào)查、處置活動(dòng)需要在一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境下進(jìn)行[18]。如果將依申請(qǐng)公開(kāi)的范圍確定得過(guò)大，難免會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作造成過(guò)度干預(yù)，影響監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的順利運(yùn)行。

第二，對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)的形式可參考政府信息公開(kāi)條例的相關(guān)規(guī)定，主要是以書(shū)面方式向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，確有困難的，可以口頭方式提出，在申請(qǐng)時(shí)必須明確申請(qǐng)的范圍或其他便于監(jiān)察機(jī)關(guān)查詢(xún)的信息，如不明確則不予受理。

第三，在具體程序上，相較于主動(dòng)公開(kāi)的程序，依申請(qǐng)公開(kāi)程序的第一個(gè)環(huán)節(jié)和主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)節(jié)可以做替換，即最開(kāi)始的程序是提出申請(qǐng)環(huán)節(jié)，之后由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行受理審查，既需要審查申請(qǐng)的形式要件，也需要審查內(nèi)容等實(shí)質(zhì)要件，確保不涉及國(guó)家秘密等涉密內(nèi)容。只有形式要件和實(shí)質(zhì)要件均符合要求，才能予以通過(guò)，否則不予受理。這一環(huán)節(jié)通過(guò)后再交由相關(guān)部門(mén)審批，審批過(guò)后才最終向相關(guān)人員公布有關(guān)工作信息。對(duì)于期限規(guī)定，可以在參考政府信息公開(kāi)條例的基礎(chǔ)上，結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的實(shí)際特點(diǎn)做出以下規(guī)定：對(duì)于申請(qǐng)公開(kāi)的信息應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)之日起20 個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行回復(fù)，如果需要延長(zhǎng)的，經(jīng)監(jiān)察工作信息公開(kāi)部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)最長(zhǎng)不超過(guò)20 個(gè)工作日。如果不予受理或者最終不批準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人相關(guān)理由，并告知相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)途徑。

（三）構(gòu)建監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的保障與監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制

1.為確保監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的落實(shí)，應(yīng)有相應(yīng)的保障機(jī)制予以支持

在保障機(jī)制上，可通過(guò)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)人員的培訓(xùn)，使相關(guān)人員對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度有全面、具體的了解，進(jìn)而促使工作信息公開(kāi)更加準(zhǔn)確、規(guī)范。

2.應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)的監(jiān)督

監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將信息公開(kāi)的工作情況向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)定期開(kāi)展對(duì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)情況的考核、評(píng)議。監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)信息公開(kāi)情況進(jìn)行監(jiān)督時(shí)應(yīng)當(dāng)包含兩點(diǎn)內(nèi)容：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)是否對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行了公開(kāi)；二是監(jiān)察機(jī)關(guān)公開(kāi)的工作信息是否依法進(jìn)行公開(kāi)，有無(wú)不當(dāng)之處。例如，在監(jiān)督過(guò)程中應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注是否存在將不應(yīng)公開(kāi)的信息進(jìn)行公開(kāi)、信息公開(kāi)是否按照相關(guān)程序進(jìn)行公開(kāi)等情形。

3.應(yīng)當(dāng)保障公民的監(jiān)督救濟(jì)途徑

正所謂“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，即使法律規(guī)定了公民的眾多權(quán)利，但當(dāng)權(quán)利無(wú)法得到保障時(shí)，法律上規(guī)定的權(quán)利也將淪為一紙空文[19]。因此，即便監(jiān)察工作信息公開(kāi)規(guī)定設(shè)置了范圍、方式等來(lái)保障公民的知情權(quán)，但一旦缺乏救濟(jì)，為保障這一權(quán)利或者與之相關(guān)權(quán)利而進(jìn)行公開(kāi)的規(guī)定也將付諸東流。在政府信息公開(kāi)中，公民可以通過(guò)復(fù)議、復(fù)核及訴訟的方式尋求相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)?？紤]到監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的特殊性以及權(quán)力結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等特點(diǎn)，對(duì)其救濟(jì)途徑應(yīng)以?xún)?nèi)部救濟(jì)為宜。具體可設(shè)置如下救濟(jì)途徑：第一，公民發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)相關(guān)工作信息而未予公開(kāi)的，可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)反映情況，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)收到后應(yīng)及時(shí)進(jìn)行處理并做出回復(fù)。如果發(fā)現(xiàn)情況屬實(shí)，應(yīng)當(dāng)要求下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)予以改正。第二，對(duì)于公民依申請(qǐng)公開(kāi)而未受理或者批準(zhǔn)的情形，較為可行的方法是參考目前監(jiān)察法、實(shí)施條例中規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)途徑。相關(guān)人員可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出復(fù)審，復(fù)審應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)做出，如果仍然不服，可以在收到復(fù)審決定之日起一個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出復(fù)核，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)做出決定。第三，如果公民認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)公開(kāi)的信息侵犯了個(gè)人隱私等權(quán)利，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴。具體的時(shí)間等要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)可按照目前法律關(guān)于申訴的規(guī)定進(jìn)行處理。即監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)做出申訴決定，如果公民對(duì)處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)做出決定。

4.應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制

對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)監(jiān)察工作信息而不公開(kāi)或者公開(kāi)監(jiān)察工作信息不當(dāng)，對(duì)違反相應(yīng)程序等負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的處理，如果構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)追究其刑事責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

如今，國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)一步深入推進(jìn)，在強(qiáng)調(diào)高效反腐的同時(shí)，也需時(shí)刻確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運(yùn)行。監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度正是促進(jìn)監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化的重要途徑，必須進(jìn)一步建立健全這一制度體系，建立并完善相關(guān)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)這一制度“枝繁葉茂”般的發(fā)展，讓監(jiān)察工作在陽(yáng)光下運(yùn)行，也讓監(jiān)察權(quán)的行使經(jīng)得起時(shí)代和人民的檢驗(yàn)。