農(nóng)村社會組織參與社會治理推進(jìn)策略研究

周曉改

(中共臨泉縣委黨校 教務(wù)室，安徽 阜陽 236400)

農(nóng)村社會組織孕育、活躍于農(nóng)村，是農(nóng)村社會群體基于一定需求自愿組織和成立的具有互助性、服務(wù)性、公益性和自治性的社會共同體，以保障農(nóng)民權(quán)益和滿足社會需求為目標(biāo)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮重要的協(xié)同和促進(jìn)作用。根據(jù)農(nóng)村社會組織的功能可以將其劃分為多個類型:以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代表的各類專業(yè)合作社、生產(chǎn)技術(shù)協(xié)會等經(jīng)濟(jì)類型組織；以促進(jìn)農(nóng)村文化繁榮的書法協(xié)會、紅白理事會、廣場舞協(xié)會等文化類型組織；以服務(wù)農(nóng)村日常生活的民間糾紛調(diào)解組織、愛老敬老協(xié)會等服務(wù)類型組織。

農(nóng)村社會組織作為專業(yè)服務(wù)隊伍，是參與基層社會治理的重要力量。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，國家和社會逐步認(rèn)識到農(nóng)村社會組織參與基層社會治理，對于鄉(xiāng)村全面振興產(chǎn)生的深層次影響，并多次出臺相關(guān)政策保障農(nóng)村社會組織作用的發(fā)揮。2017年，黨的十九大提出，要推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。[1]2018年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意見對于多元主體參與社會治理提出了要發(fā)揮農(nóng)村社會組織在服務(wù)農(nóng)民、樹立新風(fēng)等方面的積極作用。[2]農(nóng)村社會組織在國家政策的不斷支持和市場的逐步開放下發(fā)展空間增大。但是受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國農(nóng)村社會組織相比于城市社區(qū)社會組織起步晚、經(jīng)驗少、活躍性不強(qiáng)，在參與鄉(xiāng)村治理中存在著數(shù)量不多、質(zhì)量不高、定位不清、參與不足等問題。因此，根據(jù)城區(qū)社會組織實踐經(jīng)驗，結(jié)合鄉(xiāng)村振興背景，分析農(nóng)村社會組織參與社會治理面臨困境，探究參與路徑，對推進(jìn)基層社會治理以及鄉(xiāng)村振興意義重大。

1 農(nóng)村社會組織參與社會治理的功能分析

1.1 農(nóng)村公共服務(wù)的提供者

農(nóng)村社會組織成員內(nèi)部多是自然成長起來的“土專家”“田秀才”等鄉(xiāng)土能人、專業(yè)社工，具有一技之長，富有創(chuàng)造性思維和前瞻性眼光。他們能為農(nóng)村公共服務(wù)提供高水平的技術(shù)指導(dǎo)和方向指引。農(nóng)村社會組織一方面既是農(nóng)村公共服務(wù)的參與者，另一方面農(nóng)村社會組織也可以憑借自身力量號召同行團(tuán)體機(jī)構(gòu)向基層公共服務(wù)投資，完善農(nóng)村公共服務(wù)。同時農(nóng)村社會組織具有的公益性特征，也能保證其在提供公共服務(wù)過程中的公平性，因而能夠充分發(fā)揮作用。

1.2 農(nóng)村文明鄉(xiāng)風(fēng)的引領(lǐng)者

農(nóng)村發(fā)展的不平衡不充分矛盾越來越多地體現(xiàn)為農(nóng)村文化需求和生態(tài)環(huán)保方面的不充分。農(nóng)村社會組織作為自發(fā)的隊伍，一方面可通過廣場舞協(xié)會、書法協(xié)會、歌唱愛好者隊伍等，定期組織開展文藝活動，自發(fā)舉辦形式多樣的節(jié)日晚會、聯(lián)歡晚會，通過文藝活動和自編自拍的作品弘揚(yáng)文明新風(fēng)、傳遞社會主義核心價值觀?！霸谟梦幕瘏R聚民心的同時也留住了鄉(xiāng)愁，促進(jìn)了文明鄉(xiāng)風(fēng)的形成?！盵3]另一方面推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗和環(huán)境整治工作開展，可通過組建紅白理事會、民間調(diào)節(jié)會、環(huán)保協(xié)會等來助力村集體破除不良習(xí)俗，推動農(nóng)村矛盾解決，樹立文明新風(fēng)尚。

1.3 農(nóng)村法治建設(shè)的參與者

農(nóng)村社會組織不但具有許多鮮明特點，如自發(fā)性、公益性，而且在調(diào)解基層社會矛盾、推動農(nóng)村法治建設(shè)方面作用突出。首先，能助力調(diào)解糾紛，保障農(nóng)民合法權(quán)益。農(nóng)村社會組織能夠為農(nóng)民表達(dá)利益訴求，暢通矛盾化解渠道，提升話語權(quán)，有效解決鄰里矛盾、土地產(chǎn)權(quán)等問題。其次，農(nóng)村社會組織也能夠促進(jìn)基層民主立法，提升農(nóng)村法治素養(yǎng)，增強(qiáng)法治思維，養(yǎng)成法治意識。通過參與監(jiān)督村級組織、監(jiān)督黨務(wù)政務(wù)村務(wù)等各項事項，有效預(yù)防基層微腐敗的滋生，健全農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行體制。

1.4 農(nóng)村治理活動的承載者

打造共建共治共享的社會治理格局需要社會組織的全面參與，這是“善治”的要求，也是促進(jìn)治理水平提升的需要。農(nóng)村社會組織是為了滿足基層民眾的不同需求自發(fā)自愿組成的社會組織，因此能真正反映社情民意。農(nóng)村社會組織從基層民眾現(xiàn)實需求出發(fā)，可以打破村委會、村企業(yè)、村民以及村社會組織等農(nóng)村社會治理主體之間的隔閡，積極引導(dǎo)各治理主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，靶向精準(zhǔn)地參與基層社會治理活動，提高基層社會治理的質(zhì)量和效益。

2 臨泉縣農(nóng)村社會組織參與社會治理存在問題及原因分析

2.1 臨泉縣農(nóng)村社會組織發(fā)展概況

臨泉縣位于安徽省西北部，人口231萬，轄28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、1個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、1個省級現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園，406個村(社區(qū))。根據(jù)臨泉縣民政局2021年備案統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農(nóng)村社會組織數(shù)量348個，其中社會團(tuán)體86個、民辦非企業(yè)單位262個。其中以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為業(yè)務(wù)主管部門的農(nóng)村社會組織有9個。從近幾年的發(fā)展趨勢看，農(nóng)村社會組織數(shù)量逐年遞增、規(guī)模逐年擴(kuò)大。經(jīng)過走訪，臨泉農(nóng)村社會組織大致包含有:經(jīng)濟(jì)發(fā)展類如“兄弟果蔬協(xié)會”、公益服務(wù)類如“新時代文明實踐支援服務(wù)隊伍”和“軍嫂調(diào)解委員會”、娛樂文化類如“樂和家園”和“釣魚協(xié)會”等。從2018年以來，隨著新時代文明實踐工作的提出和倡導(dǎo)，新時代文明實踐志愿者隊伍逐漸擴(kuò)大。2020年，又因疫情防控的需要，農(nóng)村公益性組織慈善基金會逐漸成立和發(fā)展，農(nóng)村志愿者服務(wù)隊伍進(jìn)一步擴(kuò)大。

但是作為一個人口大縣和農(nóng)業(yè)大縣，臨泉是一個典型的縣域城鎮(zhèn)，具有城鄉(xiāng)發(fā)展有差距、居民構(gòu)成較復(fù)雜、群眾訴求多元等特點，農(nóng)村社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、作用發(fā)揮不充分問題依然存在，基層社會治理也面臨諸多挑戰(zhàn)。近年來，臨泉縣以“構(gòu)建基層社會治理新格局”為目標(biāo)，發(fā)揮新時代文明實踐站所、紅白理事會、民間關(guān)愛婦女兒童發(fā)展協(xié)會等農(nóng)村社會組織作用，擴(kuò)充基層社會治理主體，推進(jìn)基層社會治理有序開展。但整體上，臨泉農(nóng)村社會組織發(fā)展依然存在諸多問題并制約著基層社會治理有序推進(jìn)。

2.2 臨泉縣農(nóng)村社會組織參與社會治理存在問題

2.2.1 數(shù)量不多，承接基層公共服務(wù)不足

農(nóng)村社會組織在為農(nóng)民提供個性化、多樣化的公共服務(wù)上發(fā)揮著重要作用。但是整體上來看，農(nóng)村社會組織數(shù)量不多、規(guī)模不大，參與社會治理活動范圍有限，承接服務(wù)不足，政府作用不到的真空地帶依然存在。臨泉農(nóng)村社會治理亟需的一些領(lǐng)域社會組織數(shù)量也較少，如民間法律中介組織、金融協(xié)會、資金互助組織等類型的組織數(shù)量較少。除此之外，由于社會組織自身的專業(yè)性和區(qū)域性，所服務(wù)范圍也有限。

2.2.2 質(zhì)量不高，參與農(nóng)村社會治理不優(yōu)

我國農(nóng)村社會組織經(jīng)歷了多個階段的發(fā)展，其價值定位與治理機(jī)制得到了學(xué)界的普遍關(guān)注。但是我國社會組織發(fā)展起步較晚，改革開放前一些民間組織獨立性、主體性不強(qiáng)。改革開放后，社會組織活躍發(fā)展了起來。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的因素，農(nóng)村社會組織發(fā)展依然緩慢，存在發(fā)育不良以及運(yùn)作不規(guī)范等問題。如臨泉現(xiàn)有基層社會組織仍然未被地方認(rèn)可和接受，而且部分農(nóng)村社會組織規(guī)模非常小，人員多是長期留守在家的婦女、老人，整體素質(zhì)不高，影響其作用發(fā)揮。

2.2.3 定位不清，參與社會治理渠道不暢

基于傳統(tǒng)管理體制模式的影響，很多農(nóng)村社會組織參與基層治理往往依靠政府推動。一方面體現(xiàn)為農(nóng)村社會組織對自身定位不清，“依附式”思想嚴(yán)重。作為鄉(xiāng)村社會治理的重要主體之一，農(nóng)村社會組織的領(lǐng)導(dǎo)卻常由村干部擔(dān)任。所以為了獲得存在的合理性以及活動開展的有效性，多數(shù)農(nóng)村社會組織選擇依托政府來發(fā)展和推動。另一方面農(nóng)村社會組織對政府提供的社會資源依賴性強(qiáng)，自身獲得社會資源有限。資源的限制，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村社會組織對政府的依賴性，獨立性差。

2.2.4 參與不足，滿足基層服務(wù)需求有限

國家一直在支持和推動多元化主體參與社會治理，但是政府主導(dǎo)的意識依然存在。農(nóng)村社會組織參與基層治理有限，滿足基層服務(wù)需求也有限。在民間組織參與農(nóng)村供給服務(wù)以及社會治理的滿意度上，11.6%的受訪者選擇了非常滿意，35.3%的受訪者選擇了滿意，22.3%的受訪者選擇了一般滿意，30.8%的受訪者選擇了不滿意[4]。農(nóng)村社會組織提供的服務(wù)類型不多，主要集中在農(nóng)產(chǎn)品銷售和技術(shù)推廣、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)等方面，在基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老服務(wù)、生態(tài)環(huán)保方面參與不足。農(nóng)村社會組織參與社會治理經(jīng)驗不成熟，有可能會被別有用心的人或媒體利用，產(chǎn)生不良后果和影響。

2.3 農(nóng)村社會組織參與社會治理存在問題原因分析

2.3.1 體制原因:受到現(xiàn)有體制過多干預(yù)

首先，受現(xiàn)有體制的限制。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的多元主體治理格局中，各主體之間享有平等地位。但是基層政府長期處于社會治理的核心，政府包攬一切的思想依然存在。甚至對于社會組織參與社會治理存有質(zhì)疑，認(rèn)為會削弱自身權(quán)威性，或者認(rèn)為農(nóng)村社會組織能力不足承擔(dān)不起相應(yīng)的責(zé)任。其次，受管理體制的限制。農(nóng)村社會組織既要承接業(yè)務(wù)主管單位審查，又需要登記管理部門監(jiān)督。由于沿用社會團(tuán)體管理的相關(guān)要求，農(nóng)村社會組織成立的門檻被抬高。因此為了生存，部分農(nóng)村社會組織往往依賴于政府機(jī)構(gòu)。第三，缺乏相應(yīng)的競爭機(jī)制，在人才選拔上，尚未形成系統(tǒng)有效的選任制度，致使其參與社會治理積極性不高。

2.3.2 自身原因:組織體系發(fā)育不健全

首先是對自身定位不清晰。農(nóng)村社會組織沒有充分認(rèn)識到自身在基層社會治理中的作用，沒有厘清自身與政府之間平等合作、競爭互動的關(guān)系，而是只聽從政府意見，尋求政府幫助，這就導(dǎo)致了治理主動性與積極性的缺失。其次，農(nóng)村社會組織自身發(fā)育不全。配套資金不足、專業(yè)人員不夠、辦公場地限制等，都影響其良性發(fā)展。長此以往，很多組織可能無法正常開展工作，最終解散。第三，農(nóng)村社會組織成員學(xué)歷普遍不高，人才的短缺限制了農(nóng)村社會組織發(fā)展[5]，專職管理人員缺乏，與其他治理主體的溝通合作不暢，參與治理的廣度、深度、效度等不足。

2.3.3 社會原因:缺少社會信任和支持

受傳統(tǒng)觀念的影響，多數(shù)民眾對于政府參與基層社會治理具有很強(qiáng)的依賴性，而對于農(nóng)村社會組織參與存有疑慮?；鶎用癖姼敢庀嘈耪闹卫砟芰?，因此對于農(nóng)村社會組織社會認(rèn)同不夠。加之部分社會組織本身能力有限、運(yùn)行不規(guī)范可能會觸及到基層民眾利益，因此遭到民眾反對。同時也缺乏暢通的社會參與渠道，農(nóng)村社會組織在基層社會治理方面不能夠充分參與，甚至不能真正代表農(nóng)民訴求，從而也挫傷了其參與基層社會治理的積極性和主動性。此外，目前我國對社會組織采取的是分類管理、重點培育的政策——但這種扶持體系針對的只是特定的農(nóng)村社會組織，缺少一般性普適性的考量[6]。因此持續(xù)扶持體系尚未形成、幫扶渠道缺失，影響了農(nóng)村社會組織參與基層社會治理的作用的發(fā)揮。

2.3.4 政策原因:相關(guān)法律法規(guī)不健全

合法性是農(nóng)村社會組織參與基層社會治理的基礎(chǔ)和前提。但是當(dāng)前除了憲法規(guī)定的結(jié)社自由權(quán)和國務(wù)院有關(guān)團(tuán)體的3個條例外，我國的社會組織更多依據(jù)的是層級較低、適用面較窄的部門規(guī)章及地方性法規(guī)[7]。近年來修訂通過的涉及農(nóng)村社會組織的法律如《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國民法典》等中雖然也有相關(guān)規(guī)定，但是仍然沒有一部系統(tǒng)的關(guān)于社會組織的基本法，對農(nóng)村基層社會組織社會治理更沒有相應(yīng)的規(guī)定。雖然當(dāng)今部分地區(qū)和領(lǐng)域已對農(nóng)村社會組織松綁，但依然消除不了對農(nóng)村社會組織參與社會治理的剛性和慣性制約。農(nóng)村社會組織無法確認(rèn)系統(tǒng)性的分工，也無法明確自身的權(quán)利和義務(wù)，大多數(shù)還沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，因此合法性缺失是其參與基層社會治理身份他異化或不被認(rèn)可重視的原因。

3 農(nóng)村社會組織參與社會治理的推進(jìn)策略研究

3.1 培育社會組織發(fā)展，規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，我國農(nóng)村社會組織正處于蓬勃生長的階段，迫切需要政府和社會的共同認(rèn)可和支持。首先，要轉(zhuǎn)變觀念，明確政府管理責(zé)任。政府要將對農(nóng)村社會組織的培育和發(fā)展融入基層治理中，放寬農(nóng)村社會組織的準(zhǔn)入門檻，分類管理指導(dǎo)社會組織發(fā)展。其次，簡政放權(quán)，減少干預(yù)，改革社會組織管理制度，克服職能越位、錯位現(xiàn)象，擴(kuò)大農(nóng)村社會組織自治空間，落實好自身權(quán)責(zé)清單。大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，完善基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村人居環(huán)境，為農(nóng)村社會組織參與社會治理提供良好環(huán)境。第三，破除機(jī)制體制限制，加強(qiáng)政策扶持。出臺扶持政策，明文保障農(nóng)村社會組織的發(fā)展，在資金、稅收等發(fā)面給予支持。推進(jìn)政府購買農(nóng)村社會組織服務(wù)，支持其發(fā)展。設(shè)立農(nóng)村社會組織孵化基地，將基層黨校、職業(yè)學(xué)校及其他科技文化培訓(xùn)陣地列進(jìn)農(nóng)村社會組織培育平臺，建設(shè)長期系統(tǒng)的扶持和培訓(xùn)基地。

3.2 強(qiáng)化自身能力建設(shè)，提升自治能力水平

專業(yè)度和人才資源是農(nóng)村社會組織持續(xù)發(fā)展的保障。一要提升自身專業(yè)水平吸引人才，加大培育人才力度。首先，組織農(nóng)村社會組織相關(guān)人員定期參加培訓(xùn)，參與專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和知識技能培養(yǎng)。尤其農(nóng)村社會組織主要負(fù)責(zé)人要發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，積極參加相關(guān)培訓(xùn)，提高專業(yè)化水平。其次，在提升專業(yè)度、加強(qiáng)自身能力的同時，通過自身的服務(wù)理念、價值引領(lǐng)吸引專業(yè)人才參與農(nóng)村社會組織，壯大農(nóng)村社會組織隊伍。二要多渠道拓寬籌措資金。資金短缺是制約農(nóng)村社會組織發(fā)展壯大的重要原因之一，因此需要拓展資金渠道保障自身發(fā)展。加強(qiáng)與多元治理主體的合作，吸引投資或者購買服務(wù)；借用網(wǎng)絡(luò)媒介，加強(qiáng)曝光率，吸引社會投資、捐贈。三要加強(qiáng)農(nóng)村社會組織自治能力建設(shè)。通過規(guī)范的內(nèi)部自治章程和有關(guān)規(guī)定，對組織的理念宗旨、任務(wù)目標(biāo)、人員構(gòu)成、加入方式以及退出機(jī)制等進(jìn)行明確規(guī)定，提升自治水平的同時也樹立起了組織威信，獲得了口碑和榮譽(yù)，更易于吸引專業(yè)人士加入。

3.3 激發(fā)社會組織活力，增強(qiáng)外部服務(wù)功能

基層政府要積極引導(dǎo)農(nóng)村社會組織參與基層社會治理，同時農(nóng)村社會組織自身也要有所行動。首先，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，這是推進(jìn)農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的保障。以黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)為前提，農(nóng)村社會組織要在基層黨組織的引領(lǐng)之下進(jìn)行活動，規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)程序，才能發(fā)展運(yùn)轉(zhuǎn)得更好。其次，以村規(guī)民約的形式提升基層對農(nóng)村社會組織的認(rèn)可度。作為村級管理的方式和載體，村規(guī)民約對村民行為進(jìn)行規(guī)范和約束，有利于從源頭讓村民意識到農(nóng)村社會組織對于鄉(xiāng)村治理的積極作用。同時相較于上級部門制定的文件規(guī)定，村民自己制定的村規(guī)民約更具可執(zhí)行性，更能激發(fā)農(nóng)村社會組織活力；第三，采取多元化的途徑帶動農(nóng)村社會組織參與基層社會治理，為其提供參與平臺。一方面在進(jìn)行決策參與、監(jiān)督監(jiān)管方面給予一定空間和機(jī)會，激發(fā)參與社會治理的積極性和主動性。另一方面農(nóng)村社會組織自身也要積極主動參與農(nóng)村基層社會治理，不僅要緊密結(jié)合基層社會治理實際，也要與政府部門積極互動，共同推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化。

3.4 完善相關(guān)法律法規(guī)，保障組織發(fā)展權(quán)益

農(nóng)村社會組織充分參與社會治理的有效支撐是相關(guān)法律法規(guī)的保障。首先，積極推進(jìn)制定專門的農(nóng)村社會組織法。深入貫徹關(guān)于“創(chuàng)新社會治理”的最新方針政策，立足社會實際，對農(nóng)村社會組織的類型、性質(zhì)、權(quán)責(zé)等，統(tǒng)一規(guī)范和細(xì)化，明確農(nóng)村社會組織在基層社會治理中的合法身份，為其參與基層治理開拓渠道；其次，改變雙重管理體制的限制，適度降低農(nóng)村社會組織的成立登記門檻，規(guī)范農(nóng)村社會組織的正常運(yùn)行，將更多的農(nóng)村社會組織推入到規(guī)范統(tǒng)一管理中。對農(nóng)村社會組織的審批登記、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管辦法等做出具體規(guī)定。第三，推進(jìn)地方性的農(nóng)村社會組織法規(guī)建立。地方政府可以依據(jù)相關(guān)法律，針對當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r，從微觀層面制定促進(jìn)農(nóng)村社會組織發(fā)展的規(guī)章制度，加強(qiáng)對農(nóng)村社會組織的監(jiān)督管理和規(guī)范，使農(nóng)村社會組織與本地社會發(fā)展?fàn)顩r更加契合，進(jìn)而更有效地參與農(nóng)村社會治理。第四，積極宣傳和弘揚(yáng)法治精神，推進(jìn)普法教育。地方政府還可以成立專門的為農(nóng)村社會組織服務(wù)的法律援助室，指導(dǎo)農(nóng)村社會組織登記運(yùn)轉(zhuǎn)，將其納入法治軌道中，為其參與基層社會治理提供法律思維和法律支撐。