對土地資源緊約束背景下工業(yè)項目“標準地”改革的思考
——以柳州市為例

◎ 張 裕

為高質(zhì)量做好工業(yè)項目用地自然資源要素保障，廣西創(chuàng)新工業(yè)項目供地模式，扎實推進工業(yè)項目用地“標準地”改革。2019 年，廣西以柳州市為試點，開展工業(yè)項目“標準地”改革，集成“標準地+區(qū)域評估”“標準地+代辦制”“標準地+承諾制”等多項改革，實現(xiàn)了工業(yè)項目“帶標準出讓”“交地即發(fā)證”“拿地即開工”的目標，走出了一條對標準、優(yōu)服務(wù)、促發(fā)展的新發(fā)展道路。目前，柳州市本級完成工業(yè)項目“標準地”供應(yīng)191 宗，面積共計約930 公頃，涉及土地價款約225 741 萬元，實現(xiàn)新增工業(yè)項目均按照“標準地”模式出讓，即帶地均稅收、產(chǎn)出強度等多項標準出讓。工業(yè)項目“標準地”的推行，提高了工業(yè)項目用地的節(jié)約集約利用水平，助推了行政審批制度改革工作，對于優(yōu)化營商環(huán)境、減少企業(yè)投資項目審批環(huán)節(jié)和審批時間等具有積極的作用，極大地助力了工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

筆者以柳州市為例，通過對該市工業(yè)項目“標準地”試點的開展情況、實施效果等進行總結(jié)，梳理工業(yè)項目“標準地”改革試點的做法與經(jīng)驗，提出完善工業(yè)項目“標準地”改革制度體系的建議，為進一步規(guī)范項目建設(shè)用地管理，促進土地資源節(jié)約集約高效利用，全面實行工業(yè)項目“標準地”改革提供實踐經(jīng)驗。

一、柳州市工業(yè)項目“標準地”改革實踐

（一）出臺政策文件，提供操作指引

自工業(yè)項目“標準地”出讓試點工作實施以來，柳州市根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)工業(yè)項目“標準地”試點方案》，指導(dǎo)各級針對工業(yè)項目“標準地”出讓試點工作出臺了一系列相關(guān)政策并逐級落實。2020 年1 月，柳州市人民政府印發(fā)了《柳州市推進工業(yè)項目“標準地”改革試點的實施意見》，在市區(qū)的6 個園區(qū)開展試點工作。

通過出臺系列文件，為試點工作的具體實施提供了操作指引。各城區(qū)（新區(qū)）隨后出臺了該轄區(qū)的實施細則或方案，2020 年市本級已全面推行新增工業(yè)用地均以工業(yè)項目“標準地”方式出讓。同時出臺《柳州市工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目“拿地即開工”工作方案》《柳州市工程建設(shè)項目施工許可階段并聯(lián)辦理工作機制的實施方案》《柳州市貫徹落實廣西政務(wù)服務(wù)容缺受理制度工作方案》等一系列配套制度方案。

（二）優(yōu)化控制指標，提升土地利用效益

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合地區(qū)實際、行業(yè)特點和調(diào)研成果，通過多部門聯(lián)合論證，柳州市明確了12 類產(chǎn)業(yè)的容積率、固定資產(chǎn)投資強度、能耗標準、環(huán)境標準、地均稅收、產(chǎn)出強度等控制指標標準。根據(jù)原《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)用地控制指標（修訂稿）》（2015 年版）中的規(guī)定，綜合類產(chǎn)業(yè)園區(qū)入園工業(yè)項目自治區(qū)級的地均稅收不低于75 萬元/公頃，產(chǎn)出強度原則上不低于2 800 萬元/公頃。為促進工業(yè)用地的節(jié)約集約，柳州市所擬定的標準均高于現(xiàn)行國家及原廣西標準，其中地均稅收、產(chǎn)出強度、固定資產(chǎn)投資強度分別比《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)用地控制指標（修訂稿）》（2015 年版）提高了30%、45%、40%。同時建立了指標動態(tài)調(diào)整機制，柳州市園區(qū)辦負責適時修訂指標體系。柳州市各城區(qū)政府（新區(qū)管理委員會）參照該市新增工業(yè)項目“標準地”控制性指標，根據(jù)產(chǎn)業(yè)準入、功能區(qū)劃和相關(guān)區(qū)域等的評估要求，適當提高標準，建立符合當?shù)貙嶋H、切實可行的新增工業(yè)項目“標準地”的投資、產(chǎn)出、地均稅收等控制性指標體系，并實行動態(tài)調(diào)整。2019年11月，柳州市第一宗工業(yè)項目“標準地”掛牌成交，其中項目用地地均稅收、產(chǎn)出強度比當時的自治區(qū)標準高出約50%和60%。

（三）多措精準減負，力促企業(yè)增效

1.區(qū)域評估，政府“買單”

在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等重點區(qū)域，統(tǒng)一由各城區(qū)政府、新區(qū)管理委員會牽頭組織對區(qū)域內(nèi)壓覆重要礦產(chǎn)資源、環(huán)境影響評價、水土保持方案、節(jié)能評價、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、地震安全性評價、氣候可行性論證、水資源論證、考古調(diào)查勘探和文物影響評估等事項進行深入調(diào)研，實行區(qū)域評估。通過政府統(tǒng)一“買單”，降低了企業(yè)的時間、經(jīng)濟成本。目前各試點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）已完成大部分區(qū)域評估工作。

2.改革審批制度，主動靠前服務(wù)

一是推行“項目申報、前置預(yù)審、容缺受理、告知承諾、并聯(lián)審批、全程監(jiān)管”等審批新模式。工業(yè)項目在簽訂土地使用權(quán)有償合同后，一次性取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證，有效破解項目建設(shè)時間長、流程多、辦證難的問題，項目備案到施工許可審批的時長從120天壓縮到28.5天。

二是推行“一窗受理、集成服務(wù)”。實行統(tǒng)一窗口受理、統(tǒng)一編碼分發(fā)、統(tǒng)一辦理出件、統(tǒng)一監(jiān)督管理的“一號通”運行管理模式。各審批階段均采取“一份辦事指南、一張申請表單、一套申請材料、完成多項審批”的方式。

三是精簡審批材料。以出讓方式取得的國有建設(shè)用地在辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證時，原需提供的建設(shè)用地規(guī)劃許可證申請表、成效確認書、土地出讓合同、總平面圖和項目批準、核準或者備案文件等5 項申請材料，改為只需提供建設(shè)用地規(guī)劃許可證申請表和項目批準、核準或者備案文件2 項，材料精簡了60%。土地受讓人在簽訂完土地出讓合同后，持建設(shè)用地規(guī)劃許可證申請表和項目備案文件即可領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

同時，通過下放工礦倉儲用地供地方案擬定和規(guī)劃用地許可證核發(fā)工作，實現(xiàn)了企業(yè)不出城區(qū)即可完成用地規(guī)劃許可手續(xù)辦理，極大地提高了工業(yè)項目用地的審批效率。目前市本級已有35 個工業(yè)項目實行“拿地即開工”審批模式，為進一步助力企業(yè)發(fā)展“加速度”打下了堅實的基礎(chǔ)。

3.減免多項費用，為企業(yè)減負

實現(xiàn)“多審合一”“多測合一”“多圖合一”，降低施工圖審查、地質(zhì)勘察、土壤檢測的中介機構(gòu)費用，清理各類土地收益中的計提資金，取消自治區(qū)以下各級政府自定附加于工業(yè)項目用地上的各項計提資金。

4.豁免入園企業(yè)園區(qū)公共設(shè)施建設(shè)審批

入園企業(yè)項目在取得土地出讓合同前，按照《園區(qū)建設(shè)項目“九通一平”管理辦法》，由政府完成道路、雨水、污水、供水、電力、燃氣、熱力、通訊、廣電的建設(shè)及場內(nèi)土地平整工作。豁免入園企業(yè)場內(nèi)土地平整和周邊公共設(shè)施建設(shè)以及與“九通一平”相關(guān)的行政審批事項。

（四）準入聯(lián)合論證，動態(tài)監(jiān)管提效

實行“出讓合同+投資監(jiān)管”雙向驅(qū)動。柳州市人民政府印發(fā)了《柳州市新增工業(yè)用地項目聯(lián)合論證管理暫行辦法》，由市工業(yè)和信息化局、市自然資源和規(guī)劃局、市發(fā)展改革委、市科技局、市生態(tài)環(huán)境局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門及城區(qū)政府組成論證組，從產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展規(guī)劃、投資規(guī)模、產(chǎn)出強度、集約利用、節(jié)能環(huán)保、控制指標等方面提出綜合論證意見。聯(lián)合論證工作自項目提出申請7 個工作日內(nèi)完成，聯(lián)合論證意見將作為項目入園、區(qū)域評估、規(guī)劃環(huán)評、土地招拍掛等方面的重要參考依據(jù)。

在與企業(yè)正式簽訂出讓合同的同時，園區(qū)管理委員會與企業(yè)還需簽訂后期投資監(jiān)管協(xié)議，除將各項標準、開竣工時間等事項列入監(jiān)管協(xié)議外，還明確了競得人在不能按期、按標準投產(chǎn)、達產(chǎn)時的違約責任和退出機制，進一步豐富和細化了有償使用合同中的違約責任條款內(nèi)容，強化了地方政府和園區(qū)管理部門的監(jiān)管職責，形成適用性較強的工業(yè)項目“標準地”監(jiān)管體系。此外，園區(qū)還對已出讓地塊進行動態(tài)追蹤，核實實際情況，督促企業(yè)開工投產(chǎn)。

二、典型案例

（一）柳北區(qū)白露工業(yè)園

1.基本情況

2019 年11 月，柳州市第一宗工業(yè)項目“標準地”掛牌成交。該宗地位于柳北區(qū)白露片區(qū)A-1-4 地塊，總面積為11.13 公頃。競得人為廣西十一冶朝暉裝配式建筑有限公司，產(chǎn)業(yè)類型為裝配式建筑產(chǎn)業(yè)，土地用途為工業(yè)（二類工業(yè)，裝配式建筑產(chǎn)業(yè)）用地，土地使用年限為50 年。

2.出讓條件

競得人年上繳稅金不低于150 萬元/公頃，項目投產(chǎn)半年內(nèi)達到規(guī)模以上企業(yè)標準（當年增值稅發(fā)票營業(yè)額達到2 000 萬元以上），單位產(chǎn)出強度年工業(yè)總產(chǎn)值不低于4 500萬元/公頃，土地掛牌成交之日起1 年內(nèi)建成項目并投產(chǎn)，競得人須在成交現(xiàn)場與柳北區(qū)工業(yè)園區(qū)管理委員會簽訂投資監(jiān)管協(xié)議作為國有建設(shè)用地出讓合同附件，并由柳北區(qū)工業(yè)園區(qū)管理委員會監(jiān)督落實。

3.成效亮點

作為廣西第一宗工業(yè)項目“標準地”項目，廣西十一冶朝暉裝配式建筑有限公司裝配式PC預(yù)制構(gòu)件生產(chǎn)項目于2019 年11 月1 日摘牌。成交地塊出讓時明確了具體標準，包括投資強度、產(chǎn)出強度、地均稅收及環(huán)保要求等。和以往的工業(yè)項目相比，該宗工業(yè)項目“標準地”地均稅收較自治區(qū)標準提高了約50%，產(chǎn)出強度較自治區(qū)標準提高了60%。

該項目是柳州市重點引進的裝配式建筑產(chǎn)業(yè)示范項目，項目總投資6.7 億元，全部建成后，PC 預(yù)制構(gòu)件設(shè)計年產(chǎn)能達25 萬立方米，全部達產(chǎn)后年銷售收入80 536 萬元，年平均凈利潤14 136 萬元。目前該項目一期主廠房的建設(shè)已經(jīng)全部完成，自動生產(chǎn)線、鋼筋生產(chǎn)線設(shè)備、固定生產(chǎn)線固定模臺已進場安裝完畢，現(xiàn)已投產(chǎn)運營。

4.經(jīng)驗做法

柳州市各部門按各自職責指導(dǎo)城區(qū)政府和新區(qū)管理委員會做好區(qū)域評估工作，企業(yè)評價評估事項能免則免；有條件的園區(qū)從項目入園起提供審批服務(wù)，推行“拿地即開工”模式；及時制定配套政策，加快構(gòu)建工業(yè)項目“標準地”制度體系。

（二）柳江區(qū)新興工業(yè)園

1.基本情況

柳江區(qū)新興工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的工業(yè)項目用地嚴格按照《柳州市新增工業(yè)項目“標準地”控制性指標（試行）》執(zhí)行，以智能家電產(chǎn)業(yè)項目為例，該項目位于柳石路東片區(qū)E 地塊，規(guī)劃用地面積8.13 公頃，競得人為廣西高而美節(jié)能科技有限公司（廣東高而美制冷設(shè)備有限公司），土地用途為工業(yè)（二類工業(yè)，電器機械及器材制造業(yè)）用地，土地使用年限為50 年。

2.出讓條件

項目自土地掛牌成交之日起18 個月內(nèi)建成并投產(chǎn)；項目固定資產(chǎn)投資強度不低于4 050 萬元/公頃；項目投產(chǎn)后，年工業(yè)總產(chǎn)值不低于6 150 萬元/公頃；項目投產(chǎn)后，年上繳稅金（含減免稅金）不低于180 萬元/公頃；容積率不大于2.0 且不小于1.2，建筑系數(shù)不低于42%；競得人須在成交后與柳州市柳江區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會簽訂投資建設(shè)監(jiān)管協(xié)議作為國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同附件，由柳州市柳江區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會監(jiān)督落實。

3.成效亮點

項目建成投產(chǎn)后，預(yù)計3 年后可實現(xiàn)年產(chǎn)值約3 億元，上繳稅收約1 200 萬元；5 年后可實現(xiàn)年產(chǎn)值約5 億元。項目自2021 年9 月投產(chǎn)以來，截至2022 年5 月，生產(chǎn)智能空氣源熱泵熱水器、采暖機、烘干機、模塊冷水機等智能家電產(chǎn)品142 萬臺，產(chǎn)值約4 500 萬元，繳納稅收約120 萬元。

4.經(jīng)驗做法

城區(qū)政府和新區(qū)管理委員會作為工業(yè)項目“標準地”試點工作具體實施的主體，按照市級標準執(zhí)行，強化地均稅收、投入產(chǎn)出強度等指標的引導(dǎo)作用，實現(xiàn)每宗工業(yè)項目用地“帶標準出讓”。

三、存在的問題

（一）政策支撐體系不健全

工業(yè)項目“標準地”政策與各地實際結(jié)合不夠充分，差異化政策引導(dǎo)不足，未體現(xiàn)出分區(qū)引導(dǎo)管控和主體功能分區(qū)的節(jié)約集約差別化管理；土地復(fù)合利用支持政策不明確，土地綜合利用效益不高；激勵約束政策不健全，政府、企業(yè)節(jié)地積極性不高，缺乏與獎懲掛鉤的考評機制。

（二）控制性指標難設(shè)定

控制性指標設(shè)定相對固化，市場聯(lián)動性不強，建筑容積率和投資強度普遍偏低，部分企業(yè)廠房配套面積過大，土地資源浪費現(xiàn)象較為突出；企業(yè)稅收、產(chǎn)能標準、達產(chǎn)年限和建筑密度等指標存在“一刀切”現(xiàn)象，未根據(jù)行業(yè)建設(shè)需求和市場環(huán)境做動態(tài)調(diào)整。

（三）項目用地審批耗時長

工業(yè)項目從立項、選址、用地報批到落地開工建設(shè)，審批部門涉及發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、自然資源和規(guī)劃等主管部門，申報材料復(fù)雜。從企業(yè)全生命周期來看，用地審批時間較長，在一定程度上阻礙了園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在區(qū)域評估方面，區(qū)域統(tǒng)一評估涉及10 多項評估評價事項，涉及的部門多、標準多，工作進度參差不齊，難以同步。

（四）后期監(jiān)管處置難度大

在后期管理過程中，由于缺少監(jiān)管實施細則，工業(yè)項目用地供后監(jiān)管缺乏有效的法律效力，且園區(qū)管理委員會沒有執(zhí)法權(quán)，因此對合同約定的投入產(chǎn)出、開工時限、建設(shè)進度、規(guī)劃指標等約束力不強。聯(lián)合監(jiān)管合力尚未形成，缺乏執(zhí)法部門牽頭，部門聯(lián)動監(jiān)管機制缺失。對出讓后未達標的企業(yè)，監(jiān)管處罰措施相對單一，主要以退地為主，操作性不強，執(zhí)行難度大，違規(guī)后難以實行處罰，導(dǎo)致低效利用土地現(xiàn)象發(fā)生。

四、建 議

（一）把握政策方向，適度增加靈活性

園區(qū)可根據(jù)實際情況自行增加個別條款，前期投資框架協(xié)議和后期監(jiān)管協(xié)議關(guān)鍵內(nèi)容盡量一致；監(jiān)管協(xié)議以獎勵為主，加大對達產(chǎn)企業(yè)的獎勵力度，調(diào)動企業(yè)積極性；加強對企業(yè)項目總平面圖和單體設(shè)計的指導(dǎo)，對于一次性或規(guī)定時限內(nèi)通過的可給予適當獎勵，幫助企業(yè)快速推進各項工作，做到“拿地即開工”。

（二）動態(tài)調(diào)整控制指標，增強企業(yè)投資信心

建立動態(tài)控制指標評估機制，分行業(yè)分周期制訂控制指標，指標設(shè)置結(jié)合市場變化適度靈活，可采用區(qū)間值。根據(jù)每年的市場環(huán)境和行業(yè)動態(tài)，可由工業(yè)和信息化主管部門牽頭做好年度行業(yè)經(jīng)濟指標動態(tài)評估，以便確定合理考核標準。建立重點培育產(chǎn)業(yè)特殊申請機制，給予園區(qū)一定靈活處理空間，以便于引進中間環(huán)節(jié)企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈。重點培育產(chǎn)業(yè)可放寬產(chǎn)出年限限制，特殊市場環(huán)境下允許企業(yè)提出延期申請。不同園區(qū)新興行業(yè)可設(shè)立培育期，由園區(qū)管理委員會根據(jù)行業(yè)特點和企業(yè)信用等級靈活確定達產(chǎn)年限。

（三）創(chuàng)新改革思路，全面開發(fā)新模式

在落實區(qū)域評估、審批報建、全程監(jiān)管改革機制的同時，探索“帶產(chǎn)業(yè)”供應(yīng)、控制指標分層次分規(guī)模、達產(chǎn)復(fù)核動態(tài)評估、全生命周期信息化管理、優(yōu)化退出機制、增加激勵措施等創(chuàng)新思路，引領(lǐng)“出讓合同+監(jiān)管協(xié)議+標準地”改革新模式。

（四）強化監(jiān)管責任，建立供后動態(tài)巡查機制

針對后期監(jiān)管，可成立監(jiān)管聯(lián)動小組，確定聯(lián)動處罰機制。土地供應(yīng)鏈關(guān)聯(lián)部門應(yīng)積極配合監(jiān)管工作。針對未達標企業(yè)，可組織進行動態(tài)綜合評估后再確定處理結(jié)果。針對低效閑置土地試點收回，尤其是“僵尸企業(yè)”閑置土地，可將閑置土地處置辦法和工業(yè)項目“標準地”后期監(jiān)管辦法結(jié)合使用。同時要督促園區(qū)大力盤活存量，增加有效供應(yīng)。