民意政治：理解全過程人民民主的關(guān)鍵詞

桑玉成 夏 蒙

(復(fù)旦大學(xué)，上海 200234)

2019年11月2日，習(xí)近平在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時指出，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”[1]。后來，習(xí)近平又在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會上、在黨的十九屆六中全會上以及在中央人大工作會議上，都強調(diào)指出了發(fā)展全過程人民民主的重要意義，強調(diào)全過程人民民主是我們黨關(guān)于中國特色社會主義民主理論的重要概念和重要命題。黨的二十大報告將發(fā)展全過程人民民主確定為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項重要內(nèi)容，強調(diào)全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性。

在習(xí)近平提出全過程人民民主的重大理念之后，理論界掀起了一個研究全過程人民民主的熱潮。隨著對全過程人民民主問題研究的深入，很多相關(guān)的問題需要從理論上作出回應(yīng)。本文僅從關(guān)于全過程人民民主的一個核心概念入手，試圖揭示關(guān)于全過程人民民主的真諦和要義。

一、從盧梭的“公意”到馬克思的“人民意志”

民主的思想實際上起源于樸素的平等思想。如果從這樣的視角來理解民主的問題，民主在人類早期時代就已經(jīng)有過實踐。但就現(xiàn)代民主政治而言，民主的思想和理論產(chǎn)生于資產(chǎn)階級革命早期的啟蒙運動。盧梭(Jean-Jacques Rousseau)及其思想就是其中的典型代表。

法國啟蒙運動的先驅(qū)盧梭作為一位積極倡導(dǎo)民主主義的思想家，用他給出的“the general will”這個概念，最早也是最為系統(tǒng)地提出了他的民主主義思想?！皌he general will”通常翻譯成“公意”，也有譯成“普遍意志”，在這里我們無意去研判到底應(yīng)該如何翻譯才能符合盧梭的原意，而是想說明在盧梭的民主主義思想中，“the general will”本質(zhì)上也就相當(dāng)于我們所要言說的“民意”。盧梭是社會契約論者，他從社會契約的角度出發(fā)，認(rèn)為國家起源于社會契約，因此，國家的權(quán)力屬于全體人民，也就是說是人民的共同體構(gòu)成了國家的主權(quán)，這就是“公意”之所在，也是民意政治的經(jīng)典表達(dá)。

盧梭正是通過“公意”的概念，構(gòu)建了他的“主權(quán)在民”思想。在他看來，人民通過“社會契約”的方式形成了主權(quán)的載體，也即國家。一方面，盧梭破除了歐洲中世紀(jì)以來以神權(quán)和王權(quán)為基礎(chǔ)的主權(quán)構(gòu)建體系，認(rèn)為主權(quán)的真正來源在于處于社會中的無差別的每一個人。另一方面，盧梭雖然崇尚“自然狀態(tài)”，但他認(rèn)為為了使人在“社會狀態(tài)”中擁有自由和幸福，人們不得不以犧牲“自然狀態(tài)”下的某些自由，讓渡出自己的權(quán)利以達(dá)成共同的約定?！懊總€結(jié)合者及其自身的一切權(quán)利全部都轉(zhuǎn)讓給整個集體?！盵2]在盧梭看來，因為主權(quán)來源于每一個人的權(quán)利讓渡，來源于人民普遍的共同的意志，因此人們對于主權(quán)權(quán)威的服從，其實質(zhì)還是服從于自身的意志。真正的權(quán)威源于認(rèn)同，而非強權(quán)。只有“約定才可以成為人間一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)”[3]，權(quán)威因契約而成，權(quán)力歸于人民。于是，人們通過訂立社會契約的方式將普遍的人民的意志凝結(jié)成整合的人民的意志，而這一方式便是法律。與此同時，人們將自己的權(quán)利讓渡得越徹底越毫無保留，人們就會越緊密地融合于整體，人的公共性就越能夠得到激發(fā)。而對人的公共美德的提倡則十分貼近古典精神。為此，盧梭主張法律的創(chuàng)制權(quán)不應(yīng)該屬于貴族或精英群體，而直接歸屬于人民，人民應(yīng)該直接參與制定法律，直接行使主權(quán)。他基于主權(quán)不可讓渡、不可分割等特性，反對當(dāng)時的一些思想家提出的代議制構(gòu)想。同樣，在社會契約論的語境下，盧梭將政府置于人民普遍的共同的意志之下，將政府視為主權(quán)與人民之間的橋梁。“政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個中間體，以便兩者得以互相適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維護(hù)社會的以及政治的自由?！盵4]如此，對政府的質(zhì)詢權(quán)和革命權(quán)仍應(yīng)掌握在人民手中。由于他反對那種代議的制度，所以他認(rèn)為，“英國人民自以為是自由的，他們大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的，議員一旦選出之后，他們就是奴隸，就等于零了”[5]。

顯然，盧梭所推崇的斯巴達(dá)式的古代城邦的政治形式不大可能成為現(xiàn)實，而當(dāng)時英國的代議制又不值得推崇，那么問題的關(guān)鍵便是，什么樣的政治制度可以保證國家權(quán)力的行使體現(xiàn)人民主權(quán)，也就是說，如何保證盧梭所說的“公意”成為現(xiàn)實。盧梭沒有對這一問題作明確的解答。馬克思(Karl Marx)在《克羅茨納赫筆記》中摘錄了早期資產(chǎn)階級作家和法國啟蒙主義者的政治理論著作，其中就摘錄了盧梭《社會契約論》中關(guān)于“公意”的論述。在《克羅茨納赫筆記》中，馬克思對西歐各國作了比較歷史研究，從中意識到對于人類歷史不能從黑格爾(G.W.F.Hegel)意義上的絕對精神來理解，發(fā)現(xiàn)人類歷史迄今為止存在過的每一個統(tǒng)治階級，都不可避免地“擁抱”了其自身的特殊階級利益。那么，是否存在一個可以代表“公意”的階級呢？馬克思找到了無產(chǎn)階級。在馬克思看來，無產(chǎn)階級“由于自己遭受普遍苦難而具有普遍性質(zhì)”[6]。在《〈黑格爾法哲學(xué)批判〉導(dǎo)言》中,馬克思指出，無產(chǎn)階級是“一個若不從其他一切社會領(lǐng)域解放出來從而解放其他一切社會領(lǐng)域就不能解放自己的領(lǐng)域”[7]。因此，“無產(chǎn)階級要求否定私有財產(chǎn)，只不過是把社會已經(jīng)提升為無產(chǎn)階級的原則的東西，把未經(jīng)無產(chǎn)階級的協(xié)助就已作為社會的否定結(jié)果而體現(xiàn)在它身上的東西提升為社會的原則”[8]。

馬克思受到了盧梭的多大影響，學(xué)術(shù)界有過不少關(guān)注，實際上卻難以考證。但就其思想取向來看，馬克思確實秉承了盧梭“主權(quán)在民”的思想，并做了進(jìn)一步的闡述——主張人民直接掌握國家政權(quán)。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，馬克思分析了巴黎公社的組織結(jié)構(gòu)、發(fā)展過程和歷史意義，也論述了他關(guān)于公社和公仆的思考。馬克思認(rèn)為，公社“實質(zhì)上是工人階級的政府，是生產(chǎn)者階級同占有者階級斗爭的產(chǎn)物，是終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動在經(jīng)濟上獲得解放的政治形式”[9]。公社代表并維護(hù)勞動人民的利益，由人民直接行使和監(jiān)督權(quán)力，是嶄新的無產(chǎn)階級的民主政權(quán)。公社中的公職人員按普選制選舉產(chǎn)生，在公社中維持民主政權(quán)、維護(hù)人民利益，是人民的公仆。

可以看到，無論是盧梭的“公意”，還是馬克思的“人民意志”，都反映了民主政治的核心要義：民意?；蛘哒f，我們也無意在“公意”與“人民意志”之間找到連接點，但是無論是“公意”還是“人民意志”，都直擊了民主政治中的“民意”內(nèi)核。一個真正屬于人民的政權(quán)，一個把人民意志作為根本遵循的政權(quán)，一個一切為了人民的政權(quán)，就是民主政治的本質(zhì)要義。

可見，民主政治本質(zhì)上就是民意政治。曾經(jīng)有學(xué)者把現(xiàn)代民主政治概況為三大特征，即民意政治、法治政治、責(zé)任政治，其中，民意政治毫無疑問是最為基本的特征。

二、用人民的政權(quán)來實現(xiàn)真正的民意政治

民主的本意是人民的政權(quán)。但是，在現(xiàn)實中的任何國度或者任何地區(qū)，讓人民都來實質(zhì)性地執(zhí)掌政權(quán)、處理公共事務(wù)，這是既不可能又不可行的事情。因此，解決問題的最符合邏輯的做法就是，國家的主權(quán)屬于人民，人民通過他們的代表，代表根據(jù)人民的意志，代為人民議政。就是說，作為一個集合性概念，人民不可能直接執(zhí)掌國家權(quán)力，而執(zhí)掌國家權(quán)力的主體，當(dāng)具有民意的基礎(chǔ)。這也是我們認(rèn)為通過民意政治來理解民主政治的一個重要緣由。

(一)馬克思主義經(jīng)典著作家的民主主義主張

中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義理論為指導(dǎo)的無產(chǎn)階級政黨。馬克思主義的根本政治訴求就是推翻資產(chǎn)階級統(tǒng)治，建立由無產(chǎn)階級執(zhí)政的人民政權(quán)，從而讓民意政治得到真正的體現(xiàn)。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出，共產(chǎn)黨人的“最近目的”[10]就是“使無產(chǎn)階級形成為階級，推翻資產(chǎn)階級的統(tǒng)治，由無產(chǎn)階級奪取政權(quán)”[11]。

如上文所指出的，盧梭是近代民主思想的集大成者，他把人類這種最為樸素也是最為遠(yuǎn)大的政治理想作了理論化的透視，提出了“公意”的思想主張。資產(chǎn)階級在其發(fā)展的早期，在其生產(chǎn)關(guān)系逐步完備之后，也逐步形成了資本主義的民主政治形態(tài)。所以在《共產(chǎn)黨宣言》里，馬克思、恩格斯說，“現(xiàn)代資產(chǎn)階級本身是一個長期發(fā)展過程的產(chǎn)物，是生產(chǎn)方式和交換方式的一系列變革的產(chǎn)物”[12]。在充分肯定了資本主義生產(chǎn)關(guān)系帶來了巨大生產(chǎn)力的同時，馬克思、恩格斯也明確指出，“資產(chǎn)階級的這種發(fā)展的每一個階段，都伴隨著相應(yīng)的政治上的進(jìn)展”[13]，“資產(chǎn)階級在歷史上曾經(jīng)起過非常革命的作用”[14]。

馬克思、恩格斯在充分肯定資本主義民主相對于封建貴族政治的歷史進(jìn)步性的同時，也深刻批判了資本主義民主的局限性和虛偽性。這種局限性和虛偽性的根源正在于資本主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)，其核心是生產(chǎn)資料的私有制。根據(jù)馬克思主義的基本原理，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，因而在私有制條件下，資本家對生產(chǎn)資料的壟斷權(quán)必然導(dǎo)致其在政治上的統(tǒng)治權(quán)。因此，盡管當(dāng)時已經(jīng)建立起了議會制度，并有選舉制度作為基礎(chǔ)，但是在資本主義私有制條件下，要實行真正符合民意的選舉往往是不可能的。正因為如此，恩格斯(Friedrich Engels)一方面積極號召歐洲工人階級要充分利用資產(chǎn)階級議會制度，支持各國工人階級政黨通過普選權(quán)開展議會斗爭，這樣便有可能使無產(chǎn)階級爭得統(tǒng)治；另一方面，恩格斯也估計到，資產(chǎn)階級為了壟斷政權(quán)是不會根據(jù)選票而把權(quán)力輕易交出的。于是，在給友人的信件中，恩格斯寫道：“現(xiàn)在可以看到，四十年來，只要善于使用，普選權(quán)在法國是多么好的武器！……甚至可以十拿九穩(wěn)地肯定，只要工人們合理地使用普選權(quán)，就能夠迫使當(dāng)權(quán)者破壞法制，就是說，使我們處于進(jìn)行革命的最有利的地位?！盵15]

可以看到，馬克思恩格斯始終把建立一個真正屬于人民的政權(quán)作為他們的理論出發(fā)點和歸宿點。巴黎公社被認(rèn)為是無產(chǎn)階級政權(quán)的第一次嘗試。馬克思在總結(jié)巴黎公社革命經(jīng)驗時，提出新型無產(chǎn)階級國家政權(quán)建設(shè)的主張：“公社必須由各區(qū)全民投票選出的市政委員組成，這些市政委員對選民負(fù)責(zé)，隨時可以罷免。其中大多數(shù)自然會是工人，或者是公認(rèn)的工人階級代表。它不應(yīng)當(dāng)是議會式的，而應(yīng)當(dāng)是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)?！盵16]

在馬克思新型無產(chǎn)階級國家政權(quán)建設(shè)理論中，人民代表機構(gòu)擁有行政權(quán)和立法權(quán)，實行“議行合一”的體制；人民代表機構(gòu)由選民直接選舉產(chǎn)生、接受選民監(jiān)督；政府官員由人民代表機構(gòu)任命并受其監(jiān)督；人民代表機構(gòu)是國家最高權(quán)力機關(guān)。在馬克思看來，巴黎公社正是采用了這樣的一種政治設(shè)計，才使得其真正地能夠體現(xiàn)人民的意志。

1891年，德國社會民主黨執(zhí)行委員會向恩格斯征求關(guān)于德國社會民主黨綱領(lǐng)草案的意見。恩格斯說，“有一點在我看來應(yīng)該而且能夠?qū)懙骄V領(lǐng)里去，這就是把一切政治權(quán)力集中于人民代議機關(guān)之手的要求”[17]，“可以設(shè)想，在人民代議機關(guān)把一切權(quán)力集中在自己手里、只要取得大多數(shù)人民的支持就能夠按照憲法隨意辦事的國家里，舊社會可能和平地長入新社會”[18]。恩格斯在馬克思“一切有關(guān)社會生活事務(wù)的創(chuàng)議權(quán)都由公社掌握”[19]的基礎(chǔ)上，提出人民代議機關(guān)集權(quán)思想；列寧(Lenin)在此基礎(chǔ)上提出“一切權(quán)力歸蘇維?！钡娜嗣翊h思想；這些共同構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨人創(chuàng)設(shè)人民代表大會制度作為國家權(quán)力機關(guān)及國家根本政治制度的理論淵源。

與馬克思恩格斯對資本主義民主的批判一脈相承，列寧后來也指出資產(chǎn)階級議會是虛假的“清談館”。即是說，盡管那種資產(chǎn)階級議會也是通過選舉的方式產(chǎn)生的，但是建立在資產(chǎn)階級私有制基礎(chǔ)上的政治結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)還是少數(shù)有產(chǎn)者的統(tǒng)治工具。之所以說是“清談館”，正是因為在資產(chǎn)階級議會里，沒有辦法匯集到政治的“民意”。在關(guān)于新型無產(chǎn)階級國家的構(gòu)想中，列寧提出要實行公有制，實行由占人口多數(shù)的無產(chǎn)階級統(tǒng)治的人民專政?！对诘诙脟叶篷R中關(guān)于土地問題的發(fā)言稿》中，列寧尖銳地指出，“我們這里……是一個政治機關(guān)。我們應(yīng)該幫助人民解決經(jīng)濟任務(wù)和政治任務(wù)，幫助農(nóng)民同地主這個依靠農(nóng)奴制剝削為生的階級進(jìn)行斗爭”[20]，號召國家杜馬要擯棄“空談”而真正成為為人民爭取利益的國家機關(guān)。這是列寧人民代議制思想的基本觀點?！盀榱私⒐埠椭疲徒^對要有人民代表的會議，并且必須是全民的(按普遍、平等、直接和無記名投票的選舉制選出的)和立憲的會議?！瓰榱私ⅰ嬲砻褚獾摹轮贫?，單是把代表會議叫做立憲會議是不夠的。必須使這個會議擁有‘立’的權(quán)力和力量。”[21]列寧十分強調(diào)人民代議機構(gòu)要按普遍、平等、直接、無記名投票的方式產(chǎn)生，這是人民代表選舉的前提條件?！皬娜嗣駥Ｖ普摰挠^點看……真正全民的立憲會議……應(yīng)當(dāng)通過普遍、直接、平等和無記名投票的選舉產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)掌握全部權(quán)力，即完整的、統(tǒng)一的和不可分割的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)真正體現(xiàn)人民專制?！盵22]列寧在《革命無產(chǎn)階級的民主主義任務(wù)》一文中就指出，要在黨的綱領(lǐng)中“用民主立憲制保證人民專制，也就是把整個國家的最高權(quán)力集中在由人民代表組成的一院制的立法會議手中”[23]。俄國社會民主工黨綱領(lǐng)對此予以了保證：“建立人民專制，即國家的最高權(quán)力全部集中在立法會議手里，立法會議由人民代表組成，它是單一的議院?！盵24]列寧強調(diào)代議機關(guān)掌握在人民手中——“全部國家政權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定的綱領(lǐng)并且在政府完全對蘇維埃負(fù)責(zé)的條件下整個轉(zhuǎn)歸工兵農(nóng)代表蘇維埃的代表”[25]。因此，“為了真正滿足人民群眾的迫切需要，必須建立完備的民權(quán)制度。如果人民群眾不能掌握全部國家政權(quán)，如果在國家中保留某種不是由人民選出的、人民不能更換的、人民完全不能做主的政權(quán)，那就不可能真正滿足大家都感到的迫切需要”[26]。于是，在十月革命期間便有了那句著名的口號：“一切權(quán)力歸蘇維埃！”在權(quán)力歸屬人民，最高權(quán)力歸屬人民代表機關(guān)的基礎(chǔ)上，列寧還重視人民對代表享有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，指出“任何由選舉產(chǎn)生的機關(guān)或代表會議，只有承認(rèn)和實行選舉人對代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的和確實代表人民意志的機關(guān)”[27]。“正是蘇維埃與勞動‘人民’接近，才造成一種特別形式的罷免制和另一種自下而上的監(jiān)督制。”[28]人民代表機關(guān)由人民產(chǎn)生，行使國家一切和最高權(quán)力，“真正代表民意”，接受人民監(jiān)督和罷免，這是列寧人民代議思想的主要內(nèi)涵。中國共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)方面繼承了列寧思想，以建立人民民主專政的政權(quán)組織形式為目標(biāo)。

(二)中國共產(chǎn)黨人的實踐和探索

中國共產(chǎn)黨從其誕生的那一刻起，就致力于建立一個真正屬于人民的政權(quán)。這是由黨所遵循的馬克思主義的指導(dǎo)思想和以人民為中心的階級基礎(chǔ)所決定的。

早在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨就在江西瑞金進(jìn)行了人民政權(quán)建設(shè)的實踐探索。那一時期，中國共產(chǎn)黨在實際控制區(qū)域內(nèi)創(chuàng)建了人民政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，召開了中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會，成立了中華蘇維埃共和國臨時中央政府，并經(jīng)由蘇維埃代表大會通過了憲法大綱、土地法、勞動法、婚姻法等法律文件。當(dāng)時中國共產(chǎn)黨就確定，中華蘇維埃共和國臨時中央政府是以工農(nóng)為主體的人民民主政權(quán)，最高權(quán)力屬于中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會。這一時期，中華蘇維埃的政權(quán)性質(zhì)、政權(quán)組織形式及層級、蘇維埃代表的產(chǎn)生方式、制度實踐和制度名稱等，基本都是按照蘇聯(lián)1924年憲法來制定的。周恩來曾指出，“關(guān)于蘇維埃，不管名詞是否妥當(dāng)，但蘇維埃是工農(nóng)代表會議，它與資產(chǎn)階級的議會制度是有原則區(qū)別的”[29]。

抗日戰(zhàn)爭時期，民族矛盾上升為當(dāng)時社會的主要矛盾。在這種情況下，1937年第二次國共合作建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。與此同時，中國共產(chǎn)黨建立的蘇維埃政權(quán)改編為陜甘寧邊區(qū)政府，并在邊區(qū)政府建立與民國地方政權(quán)名稱形式相一致的縣、區(qū)、鄉(xiāng)各層級的基層政權(quán)。1940年3月，為更好地團結(jié)社會各階級抗戰(zhàn)，建立愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，中共中央在邊區(qū)政府建立“三三制”的參議院制度。“三三制”作為政權(quán)組織原則主要是指，在機關(guān)人員構(gòu)成上，共產(chǎn)黨員、非黨進(jìn)步分子和中間分子各占參議席位的三分之一?？梢哉f，“三三制”大大擴展了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主基礎(chǔ)。毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中指出：“抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的選舉政策，應(yīng)是凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的產(chǎn)生，應(yīng)經(jīng)過人民選舉。其組織形式，應(yīng)是民主集中制?！盵30]在《論聯(lián)合政府》中，毛澤東說，“在日本侵略者被打倒之后，在全部國土上進(jìn)行自由的無拘束的選舉，產(chǎn)生民主的國民大會，成立統(tǒng)一的正式的聯(lián)合政府。沒有人民的自由，就沒有真正民選的國民大會，就沒有真正民選的政府”[31]。不同于第一次國內(nèi)革命時期，這一時期，中國共產(chǎn)黨人主張國民大會為最高權(quán)力機關(guān)?！皣翊髸钦嬲砣嗣竦?，要是最高權(quán)力機關(guān)，要掌握國家的大政方針，決定抗日救亡的政策和計劃。”[32]雖然名稱發(fā)生變化，但全國人民代表大會作為最高權(quán)力機關(guān)的政權(quán)建設(shè)理論，繼承了巴黎公社“議行合一”與列寧“一切權(quán)力歸蘇維?！钡慕M織原則。這一系列組織原則在民意政治的框架下得以形成。

1940年2月，毛澤東在《新民主主義論》中明確提出，“沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機關(guān)，就不能代表國家。中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現(xiàn)民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反對革命的敵人”[33]。這是毛澤東第一次正式提出人民代表大會制度，并將國家權(quán)力歸于人民代表大會的制度原則概括為民主集中制。1945年國民黨撕毀《雙十協(xié)定》、悍然發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)，第二次國共合作破裂，邊區(qū)政府的參議會制度也隨之結(jié)束。中國共產(chǎn)黨人在陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)以及內(nèi)蒙古、東北、華北等地帶領(lǐng)人民，相繼召開各級人民代表會議，產(chǎn)生各級人民政府。1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上發(fā)表講話，“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議，現(xiàn)在已有可能在一切解放區(qū)出現(xiàn)。這樣的人民代表會議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)厝嗣竦臋?quán)力機關(guān)，一切應(yīng)有的權(quán)力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會”[34]。

1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議召開，頒布了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定：“人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之?！盵35]中國人民政治協(xié)商會議是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，但在“普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)”[36]。1952年12月24日，全國政協(xié)常委會舉行擴大會議，周恩來代表中共中央提議定期召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。會議認(rèn)為，新中國成立之初由全國政協(xié)代行全國人民代表大會的過渡時期已經(jīng)過去，我國即將進(jìn)入大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)的新時期，為適應(yīng)這一新時期的國家任務(wù)，必須召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。1953年1月，在中央人民政府委員會第二十次會議上，毛澤東說，“三年來，大陸上的軍事行動已經(jīng)結(jié)束了，土地改革已經(jīng)基本完成了，各界人民已經(jīng)組織起來了，辦全國選舉工作的條件已經(jīng)成熟”[37]。1953年，全國范圍內(nèi)舉行由人民普選產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省(市)各級人民代表大會；1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開。

人民代表大會制度依據(jù)1954年憲法建立，形制上以蘇聯(lián)1936年憲法規(guī)定的蘇維埃制度為樣板，但也并不完全相同——“人民代表大會制屬于蘇維埃工農(nóng)兵代表大會制的體系，完全不同于資產(chǎn)階級的議會制……人民代表大會和蘇維埃也是有不同的。蘇聯(lián)是兩院平行制，除聯(lián)盟院外，還有民族院……此外，蘇聯(lián)只是工人和農(nóng)民兩個階級的聯(lián)盟，而中國是四個階級的聯(lián)盟”[38]。

從組織結(jié)構(gòu)上來說，人民代表大會是中華人民共和國的立法機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)，同時也是民意表達(dá)機關(guān)，而所有這些角色的核心定位，即是要保障人民代表大會成為“真實代表民意”的有效制度安排。習(xí)近平在2021年10月召開的中央人大工作會議上指出：“人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的重要制度載體，也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式”[39]，“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷擴大人民有序政治參與”[40]。

三、吸納、整合、尊重民意：全過程人民民主的必然要求

關(guān)于全過程人民民主的理念和主張，客觀上與西方國家“唯選舉主義”的民主形成了對照。全過程人民民主的根本目的，正是為了在整個的政治過程中，使“民意”得到最大程度的實現(xiàn)。正如習(xí)近平在中央人大工作會議上所指出的：“一個國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主……如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發(fā)言權(quán)，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主?！盵41]正是在這樣的意義上，我們實行的是一種全過程的民主，即國家法律、公共政策等，都是通過廣泛聽取了人民的意見、充分吸納了民意的基礎(chǔ)上才得以制定的。

注重政治過程的民意基礎(chǔ)，是詮釋全過程人民民主的基本要義。正因如此，習(xí)近平還指出：“要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。要完善人大的民主民意表達(dá)平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中?！盵42]政治過程是一個復(fù)雜的過程，即使用通常所說的五大民主鏈條即“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[43]來說，每一鏈條都涉及如何吸納、整合和尊重民意的問題。

如前所述，在經(jīng)典民主理論中，國家權(quán)力屬于人民。但誠如盧梭所言：“如果按照民主制的嚴(yán)格意義來說，民主制過去沒有、現(xiàn)在沒有、將來也不會有。因為我們不能想象那么多的人民無休無止地來討論國家的事情?！盵44]可以說，盡管盧梭提出了“公意”的命題，但是他所設(shè)想的那種真正的完全的民主制構(gòu)想并沒有現(xiàn)實意義，這也正是他悲觀地認(rèn)為民主制度“不會有”的原因。在現(xiàn)實政治中，倒是不被盧梭認(rèn)可的“代議民主”成為了人們廣泛接受的普遍觀念。在這樣的代議民主制下，由人民推舉或選舉出一定數(shù)量的代表來代為人民議政，而這是建立在首先承認(rèn)人民具有對于國家的平等權(quán)力的基礎(chǔ)之上的。正是在這個意義上，選舉制度——即享有權(quán)力的人民通過平等自由的選舉，產(chǎn)生出他們的代表，并通過這樣的代表，來吸納、整合、尊重人民的意志，將經(jīng)過整合的民意帶到政治過程之中，就成了關(guān)鍵之關(guān)鍵。

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄案鶕?jù)這樣的憲法原則，我們的人民代表就成了人民的代言人，他們參加人大會議，在人代會上反映人民的利益、愿望和要求，并以此影響法律和政策的制定?！盵45]同時，根據(jù)全過程人民民主的要求，中國政府、各政黨以及所有能夠?qū)彩聞?wù)做出權(quán)威性決定的結(jié)構(gòu)，都存在一個在其政治過程中，充分反映人民利益、愿望和要求的宗旨。

一直以來，政治結(jié)構(gòu)吸納民意的基本路徑，就是深入人民群眾之中，廣泛聽取并整合各方面的意見，再將意見帶到政治過程之中。因此，深入人民群眾的頻度和深度，有效吸納人民群眾意見的程度，直接能夠說明政治結(jié)構(gòu)尊重民意的意識、能力和水平[46]。數(shù)字時代的來臨，從根本上改變了政治過程吸納、整合和尊重民意的方式。在數(shù)字時代，人民可以通過互聯(lián)網(wǎng)渠道便捷地反映和表達(dá)意見；于政府而言，可以更加及時、全面地掌握人民的意見。把握時代發(fā)展的特點，有三個方面的變化：第一，互聯(lián)網(wǎng)民意的吸取范圍人數(shù)更大、階層更廣泛，更加有利于政治過程吸納、整合和把握民意；第二，互聯(lián)網(wǎng)民意有真有假，但民意本身不存在真?zhèn)?，也即，“真實的民意是一種民意，虛假的民意也是一種民意”[47],需要在政治過程中加以甄別；第三，互聯(lián)網(wǎng)征集和吸納民意逐漸成為政治過程中的一種正式的工作機制，亟須在法律、制度層面上確定互聯(lián)網(wǎng)民意吸納的正當(dāng)性和重要性。