公共政策反饋如何影響政府機(jī)構(gòu)變遷？
——基于生育政策的歷史追蹤分析(1949-2021)

張友浪 王培杰

(1.中國(guó)人民大學(xué)，北京100872；2.清華大學(xué)，北京 100084)

一、引言

科學(xué)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革是促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。新中國(guó)成立以來(lái)，為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，我國(guó)共開(kāi)展了十一次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革已成為完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要手段。大量相關(guān)研究成果總結(jié)了過(guò)往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，或者分析了政府在機(jī)構(gòu)改革中“應(yīng)該”做什么[1]。然而，探討我國(guó)機(jī)構(gòu)變遷背后具體發(fā)生機(jī)制的研究仍然較少。什么因素決定了一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)、發(fā)展和消亡？我國(guó)機(jī)構(gòu)變遷背后存在哪些規(guī)律和發(fā)生機(jī)制？回答上述問(wèn)題不僅有助于學(xué)者們基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)提煉出有關(guān)機(jī)構(gòu)變遷的理論知識(shí)，也有助于為決策者在未來(lái)開(kāi)展機(jī)構(gòu)改革提供重要的科學(xué)指引。

本文以政策反饋理論為突破口，重新審視我國(guó)機(jī)構(gòu)變遷的發(fā)生機(jī)制。自1990年以來(lái)，政策反饋研究在國(guó)際上快速興起，但基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)研究仍然較少[2]。政策反饋理論強(qiáng)調(diào)，政策不僅是政治系統(tǒng)內(nèi)諸要素相互作用的結(jié)果，也是塑造政治系統(tǒng)運(yùn)行的重要原因[3]。這為解釋機(jī)構(gòu)變遷提供了新的理論思路。本文基于政策反饋理論構(gòu)建了一個(gè)嶄新的框架以解釋政策變遷導(dǎo)致機(jī)構(gòu)變遷的過(guò)程與機(jī)制。該框架以政策反饋效應(yīng)的兩個(gè)核心解釋機(jī)制“闡釋效應(yīng)”和“資源效應(yīng)”為基礎(chǔ)，引入決策者和民眾的“學(xué)習(xí)效應(yīng)”，分析了政策設(shè)計(jì)和資源分配對(duì)政府主管機(jī)構(gòu)合法性和組織能力的影響，揭示了政策變遷與其主管機(jī)構(gòu)變遷的相互作用過(guò)程。該框架進(jìn)一步指出，隨著決策者與民眾對(duì)政策負(fù)面效果的深入學(xué)習(xí)，其政治偏好的轉(zhuǎn)變會(huì)導(dǎo)致公共政策及其主管機(jī)構(gòu)變遷趨勢(shì)發(fā)生由“強(qiáng)化”向“弱化”的轉(zhuǎn)變。為探索上述框架的適用性，本文搜集大量歷史性政策文本與社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，基于新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)生育政策及其主管機(jī)構(gòu)的變遷過(guò)程開(kāi)展歷史追蹤分析。

二、文獻(xiàn)回顧

政府機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)全面深化體制機(jī)制改革的重要組成部分。廣義的政府機(jī)構(gòu)改革是指對(duì)行政管理體制、政府管理方式與管理機(jī)制的綜合改革，泛指新中國(guó)成立以來(lái)的十一次重大政府機(jī)構(gòu)改革；狹義的政府機(jī)構(gòu)改革是指對(duì)某一具體的政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、結(jié)構(gòu)和職能的調(diào)整。學(xué)界已對(duì)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革歷程做了大量回顧與反思，針對(duì)改革的問(wèn)題、內(nèi)容、特點(diǎn)、創(chuàng)新路徑、演變邏輯與發(fā)展趨勢(shì)等展開(kāi)討論[4]。從研究視角來(lái)看，學(xué)界從新公共管理[5]、變革管理[6]、央地關(guān)系[7]、條塊關(guān)系[8]等方面討論了政府如何通過(guò)機(jī)構(gòu)改革適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化；從研究階段來(lái)看，學(xué)界圍繞政府機(jī)構(gòu)在不同時(shí)期面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)進(jìn)行探討。例如，政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中如何重塑與市場(chǎng)的關(guān)系；如何通過(guò)大部制改革解決日益突出的政府機(jī)構(gòu)膨脹和行政效率低下的問(wèn)題[9]；如何通過(guò)“放管服”改革降低民眾行政負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場(chǎng)主體活力和創(chuàng)新力[10]；如何通過(guò)黨政軍民學(xué)一體化機(jī)構(gòu)重塑適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求[11]?？偨Y(jié)上述討論可以發(fā)現(xiàn)，影響政府機(jī)構(gòu)變遷的因素主要包括如下四個(gè)方面：第一，黨在機(jī)構(gòu)變遷中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。不同時(shí)期黨對(duì)政府機(jī)構(gòu)職能的認(rèn)識(shí)決定了中國(guó)政府機(jī)構(gòu)變遷的進(jìn)程與方向[12]。第二，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型是推動(dòng)機(jī)構(gòu)變遷的基礎(chǔ)性力量。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制變革和發(fā)展水平提升持續(xù)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)變遷[13]。第三，針對(duì)行政成本與公共服務(wù)績(jī)效的綜合考量是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革的直接原因。規(guī)模龐大的政府開(kāi)支構(gòu)成了巨大財(cái)政壓力，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置成為現(xiàn)實(shí)需要[14]。第四，新興技術(shù)是促進(jìn)機(jī)構(gòu)變遷的關(guān)鍵因素。以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為代表的新技術(shù)沖擊了原有機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式和價(jià)值理念[15]。

相對(duì)于現(xiàn)有文獻(xiàn)，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，在國(guó)際上快速興起的政策反饋理論為解釋我國(guó)機(jī)構(gòu)變遷提供了新思路，即政策本身作為一種政治力量會(huì)影響機(jī)構(gòu)變遷。政策反饋是指政策塑造政治環(huán)境中各參與者的態(tài)度、偏好和行為方式，進(jìn)而影響未來(lái)決策的過(guò)程[16][17]。目前，學(xué)者們主要從四個(gè)方面研究政策反饋效應(yīng)。一是政策如何塑造民眾的認(rèn)知、態(tài)度和行為方式[18]，如移民政策會(huì)影響民眾對(duì)身份資格的認(rèn)定[19]，福利政策會(huì)影響民眾對(duì)身份地位的理解[20]。此外，在政策實(shí)施過(guò)程中獲得知識(shí)、技能和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的民眾的政治參與能力也會(huì)顯著提升[21]。二是政策如何影響利益集團(tuán)的產(chǎn)生、類別、目標(biāo)和影響力。政策分配的成本和收益會(huì)影響團(tuán)體的形成和發(fā)展[22]。決策者經(jīng)常通過(guò)提倡某些政策來(lái)動(dòng)員盟友或抑制反對(duì)力量[23]。三是政策如何影響問(wèn)題認(rèn)定和議程建立。已有政策會(huì)影響決策者和民眾對(duì)問(wèn)題的認(rèn)知，即哪些問(wèn)題值得引起關(guān)注并采取行動(dòng)，從而影響政策議程的設(shè)置范圍[24]。四是政策如何影響政府治理形式。政策會(huì)塑造公共管理的關(guān)鍵要素，包括組織能力、結(jié)構(gòu)、慣例、運(yùn)行規(guī)則、文化和權(quán)威等[25]。

現(xiàn)有政策反饋研究仍然存在以下不足。一方面，國(guó)內(nèi)學(xué)界針對(duì)政策反饋效應(yīng)的研究仍然有限。截至2022年1月1日，根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)的檢索信息，應(yīng)用政策反饋理論的核心期刊論文僅有幾篇。盡管如此，郭磊等對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策影響企業(yè)員工年金參保率和繳費(fèi)率的研究[26][27]，以及郭躍提出的“工具-敘事-反饋”框架[28]，都表明了應(yīng)用政策反饋理論研究中國(guó)問(wèn)題和解釋中國(guó)現(xiàn)象的適用性和前景。另一方面，政策對(duì)政府機(jī)構(gòu)變遷的反饋效應(yīng)尚未得到揭示。政策影響機(jī)構(gòu)變遷的路徑是什么？反饋效應(yīng)的具體發(fā)生機(jī)制又是什么？這些理論問(wèn)題亟待進(jìn)一步研究。因此，本研究旨在通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生的政策反饋效應(yīng)進(jìn)行總結(jié)和抽象，構(gòu)建具有普遍適用性的分析框架，解析中國(guó)公共政策過(guò)程中政策變遷與機(jī)構(gòu)變遷之間的互動(dòng)關(guān)系。

三、分析框架：政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷的過(guò)程與機(jī)制

本文構(gòu)建了由三類主體(民眾、決策者、政府機(jī)構(gòu))和兩類效應(yīng)(政策反饋效應(yīng)和學(xué)習(xí)效應(yīng))組成的解釋政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷的分析框架。其中，闡釋效應(yīng)和資源效應(yīng)是政策反饋效應(yīng)的具體發(fā)生機(jī)制。該框架將政策過(guò)程中的制定、執(zhí)行、反饋、調(diào)整等環(huán)節(jié)與機(jī)構(gòu)變遷過(guò)程中的合法性與能力變化結(jié)合起來(lái)，并引入決策者和民眾的政策學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)，從而綜合地分析中國(guó)公共政策過(guò)程中的政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷過(guò)程。具體的發(fā)生機(jī)制如圖1所示：新政策自制定起，其政策設(shè)計(jì)和資源分配通過(guò)闡釋效應(yīng)和資源效應(yīng)增強(qiáng)政策主管機(jī)構(gòu)的合法性和能力，推動(dòng)機(jī)構(gòu)變遷。接著，基于“路徑依賴”[29]和“官僚機(jī)構(gòu)擴(kuò)張本性”[30]，合法性和能力增強(qiáng)的主管機(jī)構(gòu)會(huì)推動(dòng)政策的延續(xù)或擴(kuò)展。進(jìn)一步，調(diào)整后政策會(huì)再次通過(guò)闡釋效應(yīng)和資源效應(yīng)影響機(jī)構(gòu)變遷。與此同時(shí)，通過(guò)對(duì)不同階段政策執(zhí)行效果的政策學(xué)習(xí)，決策者和民眾的態(tài)度會(huì)強(qiáng)化或逆轉(zhuǎn)政策變遷與機(jī)構(gòu)變遷的互動(dòng)趨勢(shì)。接下來(lái)，根據(jù)政策過(guò)程的階段具體分析政策變遷與機(jī)構(gòu)變遷之間的互動(dòng)過(guò)程。

圖1 政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷的過(guò)程與機(jī)制

政策制定過(guò)程主要包含政策設(shè)計(jì)和政策資源的分配。政策設(shè)計(jì)是對(duì)政策目標(biāo)、規(guī)則和程序等方面的規(guī)劃[31]。具體來(lái)說(shuō)，政策目標(biāo)是決策者期望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，其內(nèi)涵體現(xiàn)政策的價(jià)值和重要程度；程序和規(guī)則規(guī)定了政策執(zhí)行方式。政策資源是指主管機(jī)構(gòu)實(shí)施新政策所必需的權(quán)威資源、人力資源、經(jīng)費(fèi)資源和信息資源等[32]。其中，權(quán)威資源是指政策主管機(jī)構(gòu)依靠強(qiáng)制手段對(duì)政策對(duì)象進(jìn)行管理的能力；人力資源包括公務(wù)員數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面，擁有足夠數(shù)量且合格的公務(wù)員是保證政策有效執(zhí)行的必要條件；經(jīng)費(fèi)資源是維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)；全面、準(zhǔn)確和迅捷的信息資源是機(jī)構(gòu)高效執(zhí)行政策的基本條件[33]。

新政策自制定起，其政策設(shè)計(jì)和資源分配通過(guò)闡釋效應(yīng)和資源效應(yīng)影響政策主管機(jī)構(gòu)的合法性和能力。闡釋效應(yīng)是指政策通過(guò)傳遞信息和意義來(lái)塑造政策子系統(tǒng)內(nèi)不同主體對(duì)主管機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)和態(tài)度的作用[34]。一方面，就政策設(shè)計(jì)而言，政策目標(biāo)的重要程度表明了決策者對(duì)政策主管機(jī)構(gòu)的支持程度。政策目標(biāo)的重要意義越突出，表明決策者對(duì)該項(xiàng)政策的重視程度也越高。政策規(guī)則和程序塑造了民眾對(duì)于機(jī)構(gòu)能力和管理權(quán)限的認(rèn)知。規(guī)則和流程決定著民眾參與政治過(guò)程的方式和所能發(fā)揮的作用，其合理性和合法性則影響了民眾對(duì)機(jī)構(gòu)行為的滿意度。另一方面，資源分配也會(huì)影響民眾對(duì)機(jī)構(gòu)的認(rèn)知和態(tài)度。例如，出于自利動(dòng)機(jī)，負(fù)擔(dān)更多而獲益較少的民眾會(huì)對(duì)政策持負(fù)面態(tài)度[35]，進(jìn)而降低對(duì)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的滿意度。因此，政策設(shè)計(jì)和資源分配通過(guò)闡釋效應(yīng)塑造了政策子系統(tǒng)內(nèi)不同主體對(duì)機(jī)構(gòu)的態(tài)度，而決策者與民眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的支持程度和滿意程度則是影響其合法性的關(guān)鍵要素。

資源效應(yīng)是指政策通過(guò)將真實(shí)的成本或收益分配給政策主管機(jī)構(gòu)來(lái)影響其政治參與能力的作用[36]。新政策實(shí)施會(huì)引起政策資源的分配變化，這會(huì)增強(qiáng)或削弱政策主管機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別、管轄范圍、人員編制和財(cái)政投入等。可見(jiàn)，政策資源分配通過(guò)資源效應(yīng)塑造了機(jī)構(gòu)能力的構(gòu)成要素。出于官僚機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的本性，如果主管機(jī)構(gòu)的合法性和能力得到增強(qiáng)，那么因?qū)嵤┬抡弋a(chǎn)生的“收益遞增”會(huì)促使機(jī)構(gòu)遵循“路徑依賴”，推動(dòng)政策不斷強(qiáng)化[37]。接著，政策的延續(xù)或擴(kuò)展會(huì)繼續(xù)增強(qiáng)機(jī)構(gòu)合法性和能力。最終，政策變遷與機(jī)構(gòu)變遷會(huì)經(jīng)歷互相強(qiáng)化的過(guò)程。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，決策者與民眾還會(huì)主動(dòng)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。赫克羅(Heclo)的社會(huì)學(xué)習(xí)理論[38]和霍爾(Hall)的政治學(xué)習(xí)理論[39]都指出，公共政策中的學(xué)習(xí)機(jī)制是指決策者根據(jù)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)或新的外部信息調(diào)整政策目標(biāo)或工具的有意識(shí)行動(dòng)。普通民眾也會(huì)基于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和新的外部信息調(diào)整自己對(duì)政策的態(tài)度和看法[40]。在學(xué)習(xí)效應(yīng)中，如果政策執(zhí)行效果是符合決策者期望的正面效果，那么，決策者會(huì)繼續(xù)保留好的政策設(shè)計(jì)和政策工具，推動(dòng)政策的延續(xù)或擴(kuò)展。民眾也會(huì)因提升的收益而對(duì)該政策擁有更高的滿意度并表現(xiàn)出更多的支持。與此相反，如果隨著時(shí)間推移，政策執(zhí)行的負(fù)面效果越發(fā)凸顯，或者政策執(zhí)行產(chǎn)生的失敗后果對(duì)現(xiàn)有政策設(shè)計(jì)和政策工具的合理性構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)，那么，決策者會(huì)推動(dòng)現(xiàn)有政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，促使政策縮減甚至終結(jié)。民眾及其組成的各類社會(huì)力量基于自身利益也會(huì)對(duì)決策者施加壓力[41]?？傊瑳Q策者與民眾經(jīng)學(xué)習(xí)機(jī)制發(fā)生態(tài)度和偏好的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了舊政策的消亡和修正后的新政策的產(chǎn)生。

隨著政策設(shè)計(jì)和政策資源分配發(fā)生根本性調(diào)整，新的政策會(huì)再次通過(guò)反饋機(jī)制推動(dòng)機(jī)構(gòu)向變遷方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，由于政策目標(biāo)、規(guī)則和程序的改變，新的政策設(shè)計(jì)通過(guò)闡釋效應(yīng)不斷沖擊原有政策設(shè)計(jì)塑造下的機(jī)構(gòu)。對(duì)于無(wú)法適應(yīng)新政策要求的原機(jī)構(gòu)，決策者與民眾對(duì)其支持度和滿意度會(huì)不斷降低。另一方面，被縮減甚至終結(jié)的原政策向原機(jī)構(gòu)分配的政策資源會(huì)逐步減少直至消失，這又會(huì)通過(guò)資源效應(yīng)導(dǎo)致原機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)、管轄范圍、人員編制和財(cái)政投入的降低。因此，被弱化的政策再次通過(guò)闡釋效應(yīng)與資源效應(yīng)弱化了機(jī)構(gòu)的合法性和能力。接著，被弱化的機(jī)構(gòu)也不再具備維持政策延續(xù)的影響力。于是，一個(gè)“政策弱化-機(jī)構(gòu)弱化-政策再弱化”的反饋回路便形成。

綜上，闡釋效應(yīng)、資源效應(yīng)和學(xué)習(xí)效應(yīng)是影響政策變遷與機(jī)構(gòu)變遷的核心作用機(jī)制。政策制定與政策調(diào)整中的政策設(shè)計(jì)和資源分配，通過(guò)闡釋效應(yīng)與資源效應(yīng)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)合法性和能力發(fā)生變化。決策者與民眾在政策執(zhí)行中經(jīng)學(xué)習(xí)形成的態(tài)度反饋導(dǎo)致了政策合法性變化，從而進(jìn)一步導(dǎo)致政策變遷與機(jī)構(gòu)變遷?？傊?，本文構(gòu)建的政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷的分析框架揭示了政策及其主管機(jī)構(gòu)之間的反饋效應(yīng)。

四、研究方法與資料來(lái)源

(一)研究方法與案例選擇

在實(shí)證部分，本研究主要運(yùn)用單案例研究法。應(yīng)用新的分析框架做單案例分析，有助于深入觀察和分析先前忽略的社會(huì)現(xiàn)象[42]，詳細(xì)展示框架機(jī)制的發(fā)生過(guò)程，以此論證新框架的合理性和適用性。

根據(jù)政策反饋機(jī)制的特征，依據(jù)如下標(biāo)準(zhǔn)選擇分析對(duì)象：第一，政策執(zhí)行時(shí)長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的政策執(zhí)行時(shí)間后，政策效果和反饋效應(yīng)才會(huì)充分顯露。第二，政策能見(jiàn)度和鄰近度。能見(jiàn)度是指政策帶來(lái)的成本和收益的可見(jiàn)程度；鄰近度是指政策對(duì)目標(biāo)群體的直接作用程度。具有高能見(jiàn)度和高鄰近度特征的政策產(chǎn)生的反饋效應(yīng)通常更強(qiáng)烈[43]。第三，政策主管機(jī)構(gòu)的變遷程度。服務(wù)于本研究的目的，選擇發(fā)生明顯政策變遷與機(jī)構(gòu)變遷的長(zhǎng)周期案例更容易觀察政策與機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)關(guān)系。

基于此，本研究選擇生育政策作為分析對(duì)象。首先，生育政策實(shí)施時(shí)間跨度長(zhǎng)。從新中國(guó)成立初期政策萌芽至今，生育政策已歷經(jīng)七十余年，其政策執(zhí)行效果與反饋效應(yīng)已得到較為充分的顯現(xiàn)。其次，生育政策是中國(guó)情境下一項(xiàng)具有高能見(jiàn)度和高鄰近度的政策。作為一項(xiàng)基本國(guó)策，生育政策具有覆蓋范圍廣、執(zhí)行力度強(qiáng)、成本收益明顯等特征。最后，生育政策的主管機(jī)構(gòu)歷經(jīng)“計(jì)生委-人口與計(jì)生委-衛(wèi)計(jì)委-衛(wèi)健委下屬司”數(shù)次劇烈變遷，政策與機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)關(guān)系在此過(guò)程中充分顯現(xiàn)。綜上，生育政策是探討中國(guó)情境下政策與機(jī)構(gòu)間互動(dòng)關(guān)系的合適個(gè)案。

(二)數(shù)據(jù)收集與處理

本研究使用的數(shù)據(jù)主要有兩類：一是對(duì)生育政策及其主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行歷史追蹤的政策文本數(shù)據(jù)，主要來(lái)源于北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)政府網(wǎng)和中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)等。依據(jù)相關(guān)性、權(quán)威性和公開(kāi)性原則，從1949年10月1日至2021年10月1日的3356條中央法規(guī)中篩選出反映生育政策及其主管機(jī)構(gòu)變遷的5部法律、32部行政法規(guī)和80部黨內(nèi)法規(guī)。二是反映生育政策執(zhí)行情況及其效果的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)，來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的1949—2020年人口年度數(shù)據(jù)、中國(guó)社會(huì)質(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、《中華人民共和國(guó)人口統(tǒng)計(jì)資料匯編》《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查。此外，還參考了相關(guān)中央領(lǐng)導(dǎo)人重要講話稿、新聞報(bào)道和歷史資料等。

五、案例描述：生育政策及其主管機(jī)構(gòu)的歷史追蹤

(一)生育政策及其主管機(jī)構(gòu)的變遷歷程

1.生育政策變遷歷程

生育政策是指“政府制定的影響人們生育行為的法令和措施的總和[44]，這旨在通過(guò)控制生育數(shù)量，影響人口增長(zhǎng)速度，提升人口發(fā)展質(zhì)量[45]”。如表1所示，我國(guó)生育政策的形成和發(fā)展大致經(jīng)歷了以下階段：

初步形成(1949-1961年)：新中國(guó)成立初期，“鼓勵(lì)生育”的思想是黨內(nèi)共識(shí)[46]。人口一普數(shù)據(jù)表明，人口總量已猛增至5.88億人，自然增長(zhǎng)率高達(dá)23‰。面對(duì)嚴(yán)峻的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，黨中央意識(shí)到有必要制定人口政策。節(jié)制生育的思想開(kāi)始受到重視[47]。之后，中央采納了“把人口列入計(jì)劃內(nèi)”的設(shè)想[48]，并在《全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中首次提出，“除少數(shù)民族地區(qū)外，均提倡有計(jì)劃地生育子女”。

逐步確立(1962-1979年)：三年自然災(zāi)害后，補(bǔ)償性生育行為引發(fā)新一輪生育高潮。1963年，人口出生率(43.6‰)和自然增長(zhǎng)率(33.5‰)均達(dá)到歷史最高點(diǎn)，這再次凸顯了控制人口的必要性。1962年，《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》的出臺(tái)標(biāo)志著計(jì)劃生育的初步確立。此后，中央不斷在相關(guān)政策文件中強(qiáng)化其重要意義，并要求以城市為重點(diǎn)發(fā)展計(jì)劃生育事業(yè)。1971年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》，標(biāo)志著計(jì)劃生育政策邁入以“晚、稀、少”為核心內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。至1978年底，中央進(jìn)一步明確了“晚、稀、少”的具體內(nèi)涵[49]。

嚴(yán)格實(shí)施(1980-2013年)：1980年的《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》(以下簡(jiǎn)稱《公開(kāi)信》)表明中央將計(jì)劃生育事業(yè)提升至戰(zhàn)略高度，計(jì)劃生育政策進(jìn)入以“獨(dú)生子女”為核心特征的嚴(yán)格執(zhí)行階段[50]。此后，從十二大被確定為基本國(guó)策，到1982年被寫(xiě)入憲法，計(jì)劃生育政策的重要性被不斷拔高。在1991年，中央要求地方政府將計(jì)劃生育擺到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置，并制定了一系列旨在推動(dòng)政策更加嚴(yán)格執(zhí)行的補(bǔ)充性政策要求。同期，自上而下的計(jì)劃生育立法工作也在如火如荼地推進(jìn)。相關(guān)法律法規(guī)囊括了生育調(diào)節(jié)要求、獎(jiǎng)懲措施、技術(shù)服務(wù)和法律責(zé)任等方面[51]。

政策調(diào)整(2013年至今)：鑒于人口形勢(shì)變化和人口問(wèn)題凸顯，放松生育限制、推動(dòng)政策轉(zhuǎn)向成為現(xiàn)實(shí)需要。2013年，中央宣布啟動(dòng)“單獨(dú)兩孩”政策。2015年，新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定，“國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女[52]”。盡管“全面兩孩”政策實(shí)施后出現(xiàn)了一輪補(bǔ)償性生育高峰，但是，這并不足以應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期人口形勢(shì)變化[53]。因此，更大范圍且深刻的政策調(diào)整迫在眉睫。2020年底，中央首倡“增強(qiáng)生育政策包容性”。2021年，《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》的出臺(tái)意味著“全面三孩”政策的落地。這標(biāo)志著我國(guó)生育政策導(dǎo)向發(fā)生了從限制生育向鼓勵(lì)生育的根本轉(zhuǎn)變。

綜上，生育政策發(fā)生了先逐步強(qiáng)化又逐步弱化的演變軌跡。這突出表現(xiàn)在生育調(diào)節(jié)要求和總體任務(wù)要求兩個(gè)方面。首先，生育調(diào)節(jié)要求的變化存在“強(qiáng)化—弱化”的演變趨勢(shì)：“節(jié)制生育—晚、稀、少—獨(dú)生子女—單獨(dú)二孩—全面二孩—全面三孩”。其次，計(jì)劃生育的總體任務(wù)內(nèi)容也存在“增加—削減”的演變趨勢(shì)：“控制人口規(guī)?！刂迫丝谝?guī)模+綜合人口服務(wù)管理—控制人口規(guī)模+綜合人口服務(wù)管理+統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題—綜合人口服務(wù)管理”。

表1 國(guó)家層面的計(jì)劃生育政策演變軌跡

2.生育政策主管機(jī)構(gòu)的變遷歷程

在政策的不同階段，政府內(nèi)部都設(shè)置了相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施政策。如表2所示，政策主管機(jī)構(gòu)的變遷過(guò)程大致可分為以下兩個(gè)階段：

強(qiáng)化階段(1964-2013年)：在獨(dú)生子女政策實(shí)施之前，國(guó)務(wù)院僅相繼設(shè)立過(guò)兩個(gè)臨時(shí)性的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育委員會(huì)(1964-1970)和國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組(1973-1981)?！耙惶セ闭哒綄?shí)施后，國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)(1981-2013)(以下簡(jiǎn)稱計(jì)生委)正式成立，并作為國(guó)務(wù)院常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)計(jì)生工作。經(jīng)過(guò)6輪政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家計(jì)生委的職能范圍逐步擴(kuò)張，從最初的“執(zhí)行計(jì)劃生育政策”到“參與計(jì)劃生育相關(guān)政策、法律制定”，接著增加了“人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)”的職能。以1993年和2008年機(jī)構(gòu)改革為例，計(jì)生委分別新增了“規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)人口與計(jì)劃生育工作”[54]和“綜合性人口管理和服務(wù)”兩項(xiàng)重要職能[55]。同期，計(jì)生委的部門(mén)數(shù)量從7個(gè)司局增加到9個(gè)。人員編制也從最初的60人逐步增加至150人左右[56]。另外，計(jì)劃生育事業(yè)經(jīng)費(fèi)被列入各級(jí)政府預(yù)算管理，財(cái)政投入逐年增加。

弱化階段(2013年至今)：2013年新一輪機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)后，原國(guó)家人口計(jì)生委被撤并。它的兩個(gè)核心職能——“計(jì)劃生育管理和服務(wù)”和“研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策”——被分別劃入新組建的國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和國(guó)家發(fā)改委[57]。而且，新組建的國(guó)家衛(wèi)計(jì)委21個(gè)司中僅有計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司和計(jì)劃生育家庭發(fā)展司與計(jì)劃生育職能直接相關(guān)。撤并專門(mén)的人口計(jì)生部門(mén)扭轉(zhuǎn)了其之前的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，加速了該政策主管機(jī)構(gòu)影響力的衰減。2018年，國(guó)務(wù)院再次整合衛(wèi)計(jì)委等部門(mén)的職責(zé)，組建國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)。原計(jì)劃生育的相關(guān)職責(zé)由衛(wèi)健委下屬的人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司承擔(dān)[58]。自此，國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的名稱中不再保留“計(jì)劃生育”字樣，這標(biāo)志著以控制生育為主要職能的政府機(jī)構(gòu)退出歷史舞臺(tái)。時(shí)隔四年后(2022年8月)，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于同意建立國(guó)務(wù)院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》，宣布撤銷“計(jì)劃生育兼職委員制度”，這意味著履行計(jì)劃生育職能的非正式組織也走向消亡。

表2 國(guó)家層面主管計(jì)劃生育政策的政府機(jī)構(gòu)演變歷程

(二)生育政策的效果

1.歷史性成就

自新中國(guó)成立以來(lái)初步形成計(jì)劃生育的思想，到相繼實(shí)施以“晚、稀、少”和“一胎化”為核心內(nèi)涵的計(jì)劃生育政策，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后的情況下，用較短時(shí)間實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變，有效遏制了人口增長(zhǎng)過(guò)快的勢(shì)頭[59]?？?cè)丝谡际澜缛丝诒戎刂鹉晗陆?，人口自然增長(zhǎng)率從最高位的33.5‰下降至3.34‰(見(jiàn)附錄圖1①)，總和生育率降至1.18，與發(fā)達(dá)國(guó)家水平一致?？傮w而言，計(jì)劃生育政策實(shí)施有效緩解了當(dāng)時(shí)的資源和環(huán)境壓力，不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)和民族振興發(fā)揮著關(guān)鍵作用，而且對(duì)維護(hù)世界人口穩(wěn)定和促進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展具有重要意義[60]。

2.逐漸顯現(xiàn)的負(fù)面效果

進(jìn)入21世紀(jì)后，長(zhǎng)期強(qiáng)制性生育約束誘發(fā)的人口結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題日漸凸顯[61]，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，人口年齡結(jié)構(gòu)失衡。如附錄表1②所示，持續(xù)走低的自然增長(zhǎng)率和早已跌破人口正常代際更替要求的總和生育率反映出少子化情況嚴(yán)重。同時(shí)，不斷升高的老齡化率則表明老齡化進(jìn)程日益加深。根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，65歲以上人口占比7.1%。這意味著我國(guó)在2000年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)?？梢?jiàn)，計(jì)劃生育實(shí)施加速改變了人口趨勢(shì)，使我國(guó)提前進(jìn)入老齡化社會(huì)，即未富先老[62]。伴隨著少子老齡化程度加深，我國(guó)的人口紅利逐漸消失?？?cè)丝趽狃B(yǎng)比在2010年左右降至最低點(diǎn)后持續(xù)上升(見(jiàn)附錄圖2③)。未來(lái)，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重和勞動(dòng)人口縮減可能削弱經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?jié)摿63]。

其二，人口性別結(jié)構(gòu)失衡。部分地區(qū)農(nóng)村曾推行的“一孩半”政策是誘發(fā)人口性別結(jié)構(gòu)失衡的重要因素[64]。根據(jù)兩次人口普查數(shù)據(jù)，曾施行過(guò)該政策的省份的出生人口性別比明顯高于全國(guó)平均水平，例如河南、安徽、湖南等。截至2010年，我國(guó)的出生人口性別比已上升至121.21。這意味著我國(guó)目前是世界上出生人口性別比失調(diào)程度最嚴(yán)重、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的國(guó)家之一[65]。人口性別比的長(zhǎng)期高位失衡已誘發(fā)了光棍危機(jī)、婚姻擠壓、家庭不穩(wěn)定、犯罪率上升等諸多社會(huì)問(wèn)題，增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度[66]。

其三，失獨(dú)家庭增多。計(jì)劃生育要求嚴(yán)格控制家庭人口數(shù)量，強(qiáng)制實(shí)行“一胎化”。由此形成的子女的唯一性導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)單一、功能脆弱。一旦內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)疊加，失獨(dú)家庭就會(huì)產(chǎn)生。據(jù)學(xué)者測(cè)算，我國(guó)目前至少存在數(shù)十萬(wàn)失獨(dú)家庭[67]。這些群體不僅要承受失獨(dú)的心理創(chuàng)傷，還要面對(duì)“老無(wú)所養(yǎng)”下養(yǎng)老、醫(yī)療和生活照料等多方面困境。這種非民眾自愿選擇的“政策性失獨(dú)”給我國(guó)人口安全與社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了隱患。

六、生育政策及其主管機(jī)構(gòu)變遷的反饋過(guò)程分析

生育政策歷經(jīng)“初步形成-逐步確立-嚴(yán)格實(shí)施-政策調(diào)整”等階段，呈現(xiàn)“強(qiáng)化-弱化”的變遷趨勢(shì)，主管機(jī)構(gòu)也發(fā)生了“強(qiáng)化-弱化”的變遷過(guò)程。從時(shí)間順序觀察，兩者的變遷呈現(xiàn)出：政策強(qiáng)化(或弱化)后，主管機(jī)構(gòu)被強(qiáng)化(或弱化)，繼而政策又被強(qiáng)化(或弱化)(見(jiàn)圖2)。那么，政策是否以及如何影響了機(jī)構(gòu)變遷，進(jìn)而影響下一時(shí)期的政策走向呢？政策變遷與機(jī)構(gòu)變遷方向發(fā)生由“強(qiáng)化”向“弱化”轉(zhuǎn)變的原因又是什么呢？下面將回到上文構(gòu)建的政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷的過(guò)程機(jī)制，解釋生育政策與其主管機(jī)構(gòu)之間存在的“趨勢(shì)一致性”變遷過(guò)程。

圖2 計(jì)劃生育政策及其主管機(jī)構(gòu)變遷歷程

(一)生育政策與其主管機(jī)構(gòu)變遷的“強(qiáng)化”過(guò)程(新中國(guó)成立初期至2013年前后)

其一，政策設(shè)計(jì)通過(guò)闡釋效應(yīng)促進(jìn)了機(jī)構(gòu)合法性的增強(qiáng)。以《公開(kāi)信》發(fā)表為標(biāo)志，黨中央對(duì)計(jì)劃生育重視程度顯著提升。1982年，計(jì)劃生育被確立為基本國(guó)策，并被寫(xiě)入憲法。計(jì)劃生育政策政治意義的提升顯著增強(qiáng)了新成立的計(jì)生委合法性。此后，國(guó)家出臺(tái)了6部專門(mén)的計(jì)劃生育法律法規(guī)。其中，《人口與計(jì)劃生育法》標(biāo)志著計(jì)劃生育事業(yè)被上升為統(tǒng)一的國(guó)家意志，這賦予了計(jì)生委更強(qiáng)的合法性。進(jìn)入21世紀(jì)后，控制人口總量的目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。一方面，決策者要求擴(kuò)展現(xiàn)有政策，將綜合性的人口工作與計(jì)劃生育統(tǒng)籌起來(lái)。而政策內(nèi)容的擴(kuò)充進(jìn)一步強(qiáng)化了計(jì)生委職能擴(kuò)展的合法性。另一方面，基于對(duì)政策正面效果的學(xué)習(xí)，決策者對(duì)計(jì)生委保持了較高的滿意度。

其二，政策的強(qiáng)化通過(guò)資源效應(yīng)推動(dòng)了機(jī)構(gòu)能力提升。相比此前的非正式領(lǐng)導(dǎo)小組，新成立的計(jì)生委是國(guó)務(wù)院正式組成機(jī)構(gòu)，具有清晰明確的行政層級(jí)、職責(zé)范圍、人員編制和預(yù)算管理。之后，每一輪計(jì)生政策強(qiáng)化都會(huì)引起計(jì)生委在各方面能力的強(qiáng)化。例如，三輪機(jī)構(gòu)改革后計(jì)生委人員編制從50人增至150人左右；計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)從1980年至2010年持續(xù)增長(zhǎng)。而且，2000年前后生育政策的強(qiáng)化直接推動(dòng)了計(jì)生委在2003年的職能擴(kuò)張。計(jì)生委依據(jù)新的政策目標(biāo)拓展了綜合性人口管理職能，并正式更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。2008年，人口計(jì)生委又新增“擬訂國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃”的職能，并且新設(shè)立發(fā)展規(guī)劃與信息司。可見(jiàn)，其組織規(guī)模和職權(quán)范圍進(jìn)一步擴(kuò)張。

其三，能力和合法性不斷增強(qiáng)的計(jì)生委不斷利用自身影響力推動(dòng)生育政策的延續(xù)和擴(kuò)展。到20世紀(jì)末，人口形勢(shì)已發(fā)生重大變化，控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的目標(biāo)已接近實(shí)現(xiàn)：自然增長(zhǎng)率降至6.95‰，總和生育率為1.22。在此背景下，計(jì)生委提出：在繼續(xù)保持原有政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上增加新的目標(biāo)“提供人口服務(wù)”。中央采納了這一建議，決定將人口問(wèn)題和計(jì)劃生育統(tǒng)籌考慮[68]。2001年通過(guò)的《人口與計(jì)劃生育法》和2006年發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》分別從法律和法規(guī)上進(jìn)一步鞏固了計(jì)劃生育政策的基本國(guó)策地位。

(二)生育政策與其主管機(jī)構(gòu)的“弱化”過(guò)程(2013年前后至今)

其一，隨著對(duì)政策負(fù)面效果的深入學(xué)習(xí)，決策者和民眾的負(fù)向反饋導(dǎo)致政策合法性被降低，直至發(fā)生“弱化”變遷。從整體層面看生育政策對(duì)國(guó)家和社會(huì)的影響：長(zhǎng)期低生育率造成的“人口虧損”和“未富先老”會(huì)削弱國(guó)家發(fā)展?jié)摿?；而“性別結(jié)構(gòu)失衡”和“失獨(dú)家庭問(wèn)題”則會(huì)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。諸多日益凸顯的問(wèn)題提醒決策者，應(yīng)盡快調(diào)整生育政策，放松生育限制。民眾則從個(gè)體層面表達(dá)政策態(tài)度。全國(guó)微觀調(diào)查數(shù)據(jù)表明，各年齡段人群對(duì)“政府干預(yù)生育行為”持負(fù)面態(tài)度的占比逐漸上升。2008年后獨(dú)生子女領(lǐng)證率不斷下降的事實(shí)也間接表明民眾的響應(yīng)程度逐步降低(見(jiàn)圖3)。就生育政策而言，其控制人口總量的目標(biāo)早已實(shí)現(xiàn)。當(dāng)政策執(zhí)行形成的負(fù)效應(yīng)不斷累積時(shí)，繼續(xù)維持原有政策的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本也會(huì)相應(yīng)地持續(xù)增加，決策者和民眾經(jīng)學(xué)習(xí)機(jī)制產(chǎn)生的負(fù)向反饋會(huì)不斷削弱生育政策合法性，最終推動(dòng)政策被弱化。

圖3 獨(dú)生子女領(lǐng)證率變化(1992-2015) 圖4 計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)用變化(1980-2019)

其二，被弱化的政策接著通過(guò)闡釋效應(yīng)和資源效應(yīng)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)合法性和能力被削弱。一方面是主管機(jī)構(gòu)的合法性下降，政策被弱化意味著主管機(jī)構(gòu)作為政策主要負(fù)責(zé)單位的身份危機(jī)。盡管曾被寄予厚望，但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題使決策者逐步意識(shí)到僅靠人口計(jì)生委無(wú)法解決復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)和發(fā)展問(wèn)題。而原有政策約束的放開(kāi)也會(huì)使民眾對(duì)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的存續(xù)價(jià)值產(chǎn)生懷疑。另一方面是機(jī)構(gòu)能力被削弱，政策被弱化后，機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能和人員編制被削減。相應(yīng)地，國(guó)家在該領(lǐng)域的財(cái)政投入也逐步縮減(見(jiàn)圖4)。2013年，人口計(jì)生委被衛(wèi)生部合并組建衛(wèi)計(jì)委表明，專門(mén)負(fù)責(zé)“計(jì)劃生育”工作的機(jī)構(gòu)的能力被大幅削弱。這一趨勢(shì)在2018年機(jī)構(gòu)改革中再次延續(xù)。

其三，由于被弱化的機(jī)構(gòu)不再具有維持政策延續(xù)的影響力，一個(gè)“政策弱化-機(jī)構(gòu)弱化-政策再弱化”的反饋回路形成。在決策者的學(xué)習(xí)效應(yīng)發(fā)揮作用之前，作為重要利益主體的人口計(jì)生部門(mén)已成為阻礙人口政策適時(shí)調(diào)整的“絆腳石”[69]。因此，裁撤相關(guān)機(jī)構(gòu)、推動(dòng)機(jī)構(gòu)弱化有利于減少政策變遷阻力。原人口計(jì)生委被并入衛(wèi)計(jì)委以及之后被裁撤，放開(kāi)生育限制的機(jī)構(gòu)阻力大幅減弱。“單獨(dú)二胎”“全面兩孩”和“全面三孩”的政策相繼推出實(shí)施，原有的限制生育政策也加速衰減?？傊鐖D2所示，生育政策的“強(qiáng)化”與“弱化”，通過(guò)闡釋效應(yīng)和資源效應(yīng)，推動(dòng)了政策主管機(jī)構(gòu)的“強(qiáng)化”與“弱化”，接著反作用于政策的進(jìn)一步“強(qiáng)化”與“弱化”。

綜上，本文提出的分析框架——“政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷的過(guò)程與機(jī)制”——揭示了生育政策及其主管機(jī)構(gòu)的互動(dòng)變遷過(guò)程：生育政策變遷影響主管機(jī)構(gòu)變遷，進(jìn)而影響下一時(shí)期的生育政策變遷。從新中國(guó)成立初期至今，生育政策及其主管機(jī)構(gòu)共發(fā)生6輪“互相強(qiáng)化變遷”和2輪“互相弱化變遷”。在此期間，決策者和民眾對(duì)計(jì)劃生育政策執(zhí)行效果的學(xué)習(xí)效應(yīng)導(dǎo)致了“強(qiáng)化變遷”階段向“弱化變遷”階段的徹底轉(zhuǎn)變。在“強(qiáng)化”變遷階段，基于對(duì)“有效控制人口規(guī)?！钡膶W(xué)習(xí)，決策者和民眾支持了政策與主管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化變遷。但是，隨著決策者和民眾發(fā)現(xiàn)計(jì)劃生育實(shí)施的負(fù)面效果越發(fā)凸顯，其態(tài)度和偏好的根本轉(zhuǎn)變改變了生育政策及其主管機(jī)構(gòu)的變遷趨勢(shì)。因此，政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷的過(guò)程機(jī)制解釋了生育政策與其主管機(jī)構(gòu)之間的“趨勢(shì)一致性”演變邏輯。

七、結(jié)論與討論

本文從政策反饋效應(yīng)的兩個(gè)核心解釋機(jī)制——闡釋效應(yīng)和資源效應(yīng)——著手，引入決策者與民眾的學(xué)習(xí)效應(yīng)，構(gòu)建了一個(gè)理解中國(guó)公共政策過(guò)程中政策與機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)過(guò)程的分析框架。通過(guò)對(duì)生育政策及其主管機(jī)構(gòu)的歷史追蹤分析，初步論證了該框架的合理性和適用性，并得出以下結(jié)論：第一，通過(guò)闡釋效應(yīng)和資源效應(yīng)，政策設(shè)計(jì)和資源分配會(huì)影響機(jī)構(gòu)的合法性和能力。合法性或能力增強(qiáng)(削弱)的政府機(jī)構(gòu)又會(huì)反作用于政策本身。最終，政策變遷與其主管機(jī)構(gòu)變遷表現(xiàn)出互相強(qiáng)化或互相弱化的演變狀態(tài)。第二，隨著決策者與民眾對(duì)原有政策負(fù)面效果的深入學(xué)習(xí)，其政治偏好的轉(zhuǎn)變會(huì)導(dǎo)致政策變遷方向與其主管機(jī)構(gòu)變遷趨勢(shì)發(fā)生由“強(qiáng)化”向“弱化”的轉(zhuǎn)變。在這一過(guò)程中，決策者的政策學(xué)習(xí)效應(yīng)尤為關(guān)鍵，特別是在中國(guó)情境下，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政策的認(rèn)識(shí)與理解是推動(dòng)政策變遷的關(guān)鍵因素。

區(qū)別于現(xiàn)有文獻(xiàn)中如堡壘式政策倡議聯(lián)盟[70]、間斷均衡模型[71]、公共政策效用論[72]、政策周期理論[73]、政策網(wǎng)絡(luò)理論[74]對(duì)生育政策變遷機(jī)制進(jìn)行提煉和歸納的研究，本文構(gòu)建的政策反饋與機(jī)構(gòu)變遷的過(guò)程機(jī)制，不僅解讀了政策本身的變遷邏輯，同時(shí)也將機(jī)構(gòu)變遷納入分析，在政策過(guò)程中透視了政策與機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)演化規(guī)律。這為理解政策變遷和政府機(jī)構(gòu)變革都提供了全新的視角：作為一種重要的政治力量，政策本身是推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)變革的關(guān)鍵因素，而機(jī)構(gòu)變遷又會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)政策變遷。本文基于生育政策識(shí)別出的框架機(jī)制對(duì)認(rèn)識(shí)其他領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)變革同樣具有啟發(fā)意義。

就生育研究而言，本文為下一步生育相關(guān)研究提供了較為充分的知識(shí)基礎(chǔ)。最近，“全面三孩”政策的推出，意味著我國(guó)生育政策導(dǎo)向由“限制生育”向“鼓勵(lì)生育”的根本轉(zhuǎn)變，在生育政策重塑的影響下，新的機(jī)構(gòu)變遷可能接踵而至。總之，作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要組成部分，生育領(lǐng)域的體制機(jī)制建設(shè)關(guān)乎國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展?jié)摿?，需要持續(xù)完善。

注釋：

①②③因版面限制，附錄圖表不在正文展示。讀者如有需求，可向作者索取。