我國(guó)糧食安全的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

◎楊尚釗 張宏勝 李超芹 劉鑫儀

引 言

糧食安全自古以來(lái)都是“國(guó)之大者”，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及民族復(fù)興。習(xí)近平總書(shū)記高度重視糧食安全問(wèn)題，多次強(qiáng)調(diào)“保障糧食安全是一個(gè)永恒的課題，任何時(shí)候這根弦都不能松”。2022年中央一號(hào)要求全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要全方位夯實(shí)糧食安全根基，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。并且“十四五”規(guī)劃和黨的二十大報(bào)告中都將糧食安全納入國(guó)家安全體系，進(jìn)行了專題部署。正因?yàn)辄h中央將保障糧食安全擺在突出位置，我國(guó)糧食產(chǎn)量才連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬(wàn)億斤以上。我國(guó)糧食真正做到了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，實(shí)現(xiàn)庫(kù)存充實(shí)、儲(chǔ)備充足、供應(yīng)充裕，市場(chǎng)運(yùn)行總體平穩(wěn)的現(xiàn)狀。但從國(guó)際上來(lái)看，受疫情、氣候變化、國(guó)際緊張局勢(shì)等不利因素的影響，多個(gè)糧食出口國(guó)紛紛出臺(tái)保護(hù)性政策，國(guó)際糧食價(jià)格高位震蕩，導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)鏈不確定風(fēng)險(xiǎn)增加。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)布的《2022世界糧食安全與營(yíng)養(yǎng)狀況》，2021年全球有8.28億人受饑餓的影響，全球糧食風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇，在此時(shí)代背景下， “十四五”時(shí)期我國(guó)如何利用現(xiàn)有資源，進(jìn)一步鞏固我國(guó)糧食安全體系，是迫切需要回答的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。

一、我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀

糧食安全作為國(guó)家安全的根基。隨著全球氣候環(huán)境、糧食貿(mào)易形勢(shì)、供求格局的變化，糧食安全的外部風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，厘清我國(guó)糧食安全的現(xiàn)狀，有利于面對(duì)各種糧食安全的發(fā)展形勢(shì)和挑戰(zhàn)。

（一）國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)端現(xiàn)狀

我國(guó)糧食生產(chǎn)從糧食產(chǎn)量、糧食生產(chǎn)面積、糧食單產(chǎn)三個(gè)角度進(jìn)行論述。從糧食產(chǎn)量來(lái)看：2012年以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)糧食總產(chǎn)量從2012年的61222萬(wàn)噸增長(zhǎng)到2021年68285萬(wàn)噸，增幅超11%，糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高；從糧食種植面積來(lái)看：糧食播種面積呈現(xiàn)波動(dòng)中緩慢上升的趨勢(shì)，我國(guó)糧食作物播種面積從2012年的114368千公頃增長(zhǎng)到2021年117631千公頃，增幅為2.85%；從糧食單產(chǎn)來(lái)看，我國(guó)糧食單產(chǎn)從2012年的5353.12公斤/公頃增長(zhǎng)到2021年5805公斤/公頃，增幅達(dá)7.8%。其中小麥單產(chǎn)年均增速最快，增幅為14.15%。稻谷的單產(chǎn)較低，增幅為4.7%。玉米、豆類、薯類增幅分別為6.7%、8%、11%?？偟膩?lái)看，糧食生產(chǎn)呈單產(chǎn)有增長(zhǎng)、種植面積變化小、產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)的變化情況。

（二）國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)端現(xiàn)狀

我國(guó)的糧食消費(fèi)主要由口糧用糧、飼料用糧、工業(yè)用糧、種子用糧四個(gè)方面構(gòu)成?？诩Z上，2012—2020年我國(guó)農(nóng)村人均糧食消費(fèi)量由164.3公斤/人增加到168.4公斤/人，增加量為4.1公斤/人，城鎮(zhèn)居民人均糧食消費(fèi)量由78.8公斤/人增加到120.2公斤/人，增加量為41.4公斤/人，整體來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)人均糧食消費(fèi)量差距逐漸縮小。飼料用糧主要由玉米和大豆構(gòu)成，2021年，我國(guó)飼料用糧占糧食全部消費(fèi)比重達(dá)51.7%，飼料用糧缺口大，依賴進(jìn)口[1]。工業(yè)用糧主要多用于酒、糖漿等的制作，我國(guó)每年工業(yè)用糧約1600億公斤，工業(yè)用糧消費(fèi)量逐漸增大[2]。而種子用糧是糧食主要消費(fèi)中比重最低的一項(xiàng)，穩(wěn)定在115億公斤左右[3]?？偟膩?lái)看，飼料用糧和工業(yè)用糧消費(fèi)量明顯增加，口糧用糧和種子用糧消費(fèi)量相對(duì)穩(wěn)定。

二、我國(guó)糧食安全問(wèn)題

糧食安全關(guān)系到民生福祉。就個(gè)人而言，飲食是最基本的生存需求。對(duì)國(guó)家而言，糧食安全是農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的生命線，也是國(guó)家穩(wěn)定安全的重要保障。當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)糧食供求格局都發(fā)生巨變，維持糧食豐收、保障國(guó)家糧食安全，面臨更多亟待解決的問(wèn)題。

（一）耕地約束和勞動(dòng)力弱化

我國(guó)糧食生產(chǎn)受耕地、勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素制約。糧食安全長(zhǎng)期存在的老問(wèn)題是耕地約束和勞動(dòng)力弱化。耕地上的主要問(wèn)題是：耕地面積有限，人均面積少且不斷減少。根據(jù)2021年國(guó)務(wù)院公布的國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地為1.28億公頃，相對(duì)于國(guó)土“二調(diào)”的1.35億公頃，耕地面積下降0.07億公頃，人均耕地面積從0.101公頃到人均耕地面積為0.087公頃，下降0.014公頃。耕地面積的不斷減少主要源于以下原因：一是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，部分城市周邊的土地被占用。二是調(diào)減政策和各地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，如廣西、四川、貴州等省份進(jìn)行“糧改飼、糧改草、糧改經(jīng)”來(lái)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，種糧面積有一定程度的下降。三是存在部分地方政府對(duì)耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”問(wèn)題的重視程度不夠，缺乏耕地保護(hù)意識(shí)，監(jiān)管舉措亟待提高。勞動(dòng)力弱化主要表現(xiàn)為：老齡化、稀缺化[4]。根據(jù)2017年第三次農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，2016年我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員31422萬(wàn)人，55歲及以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員占比33.6%，大專及以上學(xué)歷的占比僅為1.2%。從已有的研究來(lái)看，勞動(dòng)力弱化原因主要三點(diǎn)：首先隨著我國(guó)人民生活水平的提高，2021年居民人均預(yù)期壽命增長(zhǎng)到78.2歲，推進(jìn)了我國(guó)老齡化發(fā)展趨勢(shì)。其次大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門工作，留下來(lái)從事農(nóng)業(yè)的多為老人、婦女和小孩。最后，農(nóng)民受教育程度偏低，對(duì)新事物的接受和學(xué)習(xí)能力有待進(jìn)一步提升，懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民數(shù)量不足。

（二）種糧成本上升，農(nóng)民收益變低

糧食生產(chǎn)成本上升[5]，種糧利潤(rùn)空間不斷壓縮是我國(guó)糧農(nóng)當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題，造成糧食生產(chǎn)成本上升的原因主要有三點(diǎn)：一是人工成本穩(wěn)步上漲；二是土地成本增長(zhǎng)；三是物質(zhì)和服務(wù)費(fèi)用增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司編制的《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)，2012年到2020年稻谷、小麥和玉米三種糧食的平均生產(chǎn)成本從770.23元/畝上漲到880.77元/畝，具體來(lái)看，稻谷、小麥和玉米三種糧食的人工成本從371.95元/畝增長(zhǎng)到412.76元/畝，土地成本從166.19元/畝增長(zhǎng)到238.82元/畝，物質(zhì)和服務(wù)費(fèi)用從398.28元/畝增長(zhǎng)到468.01元/畝，凈利潤(rùn)從168.40元/畝下降47.14元/畝?？梢钥吹椒N植糧食的畝均收益一直下降甚至出現(xiàn)虧損，嚴(yán)重挫傷糧農(nóng)積極性。

（三）疫情威脅、地區(qū)沖突、極端天氣增加糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)

隨著疫情威脅、地區(qū)沖突、極端天氣等事件的發(fā)生，嚴(yán)重影響全球的糧食生產(chǎn)端和供應(yīng)鏈。2021年我國(guó)人均糧食占有量達(dá)到483公斤，高于國(guó)際公認(rèn)的400公斤糧食安全線，口糧做到絕對(duì)安全，但為了推動(dòng)食品與糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，我國(guó)每年仍進(jìn)口大量的大豆、玉米、大麥等飼料糧。根據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)，2021年我國(guó)累計(jì)進(jìn)口糧食16453.9萬(wàn)噸，其中，2021年我國(guó)大豆消費(fèi)量為10872萬(wàn)噸，國(guó)產(chǎn)大豆生產(chǎn)量為1640萬(wàn)噸，進(jìn)口量為9652萬(wàn)噸，我國(guó)大豆對(duì)外依賴度較高。然而，時(shí)至今日糧食和化肥的主要生產(chǎn)國(guó)存在一些不利因素，如俄烏沖突爆發(fā)；美國(guó)、巴西新冠疫情仍在蔓延；阿根廷受嚴(yán)重的干旱等極端天氣影響，全球主要的糧食生產(chǎn)和出口國(guó)出現(xiàn)不同規(guī)模的減產(chǎn)。綜上所述，未來(lái)我國(guó)的糧食進(jìn)口，尤其是大豆進(jìn)口存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）國(guó)外糧食能源化利用對(duì)我國(guó)的影響

糧食具有多重屬性，既可以給人食用，也可以用來(lái)生產(chǎn)乙醇等生物燃料?；趯?duì)環(huán)境保護(hù)和化石能源價(jià)格上漲等因素的考量，歐美國(guó)家大規(guī)模發(fā)展生物能源，大量玉米用于生產(chǎn)生物燃料，造成了工業(yè)爭(zhēng)糧現(xiàn)象。2021年，美國(guó)、巴西、歐盟生產(chǎn)生物燃料所消耗的糧食約3億噸。按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均糧食占有量400公斤的安全線計(jì)算，3億噸糧食相當(dāng)于7.5億人一年的糧食占有量，形成“人汽爭(zhēng)糧”的矛盾[6]。而我國(guó)擁有14億人口，糧食關(guān)乎人民生存之本，對(duì)待糧食能源化的利用方式要慎之又慎，否則會(huì)影響國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)供需平衡，產(chǎn)生糧食危機(jī)。

三、我國(guó)糧食安全對(duì)策

保障國(guó)家糧食安全是一項(xiàng)復(fù)雜且龐大的系統(tǒng)工程，要貫徹落實(shí)“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。做好糧食安全為國(guó)家的繁榮富強(qiáng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)從三個(gè)方面著手。

（一）提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全

糧食安全的基礎(chǔ)是做好糧食生產(chǎn)，增加糧食生產(chǎn)可從以下兩點(diǎn)入手：一是增加種糧耕地面積和提升耕地質(zhì)量[7]。這一途徑的變化空間有限，需要堅(jiān)持并落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守住18億畝耕地保護(hù)紅線，同時(shí)加強(qiáng)耕地種植用途管理，確保糧田糧用。同時(shí)統(tǒng)籌利用好撂荒地、開(kāi)發(fā)利用鹽堿地、冬閑田；二是提高耕地的利用效率，增加糧食單產(chǎn)。一方面就耕地而言，要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，保護(hù)好肥沃的黑土地。同時(shí)借助中低產(chǎn)田改造、丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造等方式，提升土地生產(chǎn)力，真正實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。另一方面就種子和科技而言，要加快實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，增加資金和人才投入，加強(qiáng)良種技術(shù)攻關(guān)，提升關(guān)鍵育種技術(shù)水平，保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用地方種質(zhì)資源，健全種業(yè)市場(chǎng)體系。同時(shí)，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化和智能化發(fā)展水平，進(jìn)行精細(xì)化的耕作方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水節(jié)藥節(jié)肥的目的，充分提高耕地的利用水平，真正做到“藏糧于地”和“藏糧于技”，釋放糧食生產(chǎn)潛力。

（二）調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性和地方抓糧積極性

做好糧食生產(chǎn)，要調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。一是調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是要讓種糧農(nóng)戶有收益，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、市場(chǎng)變化能力強(qiáng)。具體的措施是統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，加大投入力度，完善糧食直補(bǔ)、糧種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策，同時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保單位要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳和引導(dǎo)，科學(xué)設(shè)置合理的險(xiǎn)種和費(fèi)率，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的體制機(jī)制，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)。最后還要提高糧食的最低收購(gòu)價(jià)格，播種前積極向社會(huì)公布，增強(qiáng)農(nóng)戶種糧信心。二是調(diào)動(dòng)地方抓糧積極性，國(guó)家要做好政策引導(dǎo)，構(gòu)建“輔之以利”和“輔之以義”的工作機(jī)制，其“利”就是讓糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)種糧不虧損；其“義”是指國(guó)家要強(qiáng)化地方政府糧食安全的政治責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化” “非糧化”，做好地方糧食生產(chǎn)的保障。

（三）完善糧食儲(chǔ)備與流通體系，控制糧食能源化利用

完善的糧食儲(chǔ)備和流通體系能更快、更好地將糧食從生產(chǎn)端轉(zhuǎn)移到消費(fèi)端，對(duì)于糧食儲(chǔ)備管理要健全儲(chǔ)備糧輪換機(jī)制，規(guī)范地方糧食承儲(chǔ)企業(yè)糧倉(cāng)建設(shè)、規(guī)范儲(chǔ)糧和出庫(kù)程序。對(duì)于糧食流通體系，全面開(kāi)放糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，構(gòu)建更加多元的市場(chǎng)主體，激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性。在此過(guò)程中，對(duì)于歐美國(guó)家熱衷的糧食能源化利用和消費(fèi)，我國(guó)一定要謹(jǐn)慎對(duì)待，控制糧食能源化發(fā)展，避免大量糧食用于生產(chǎn)生物燃料，造成了工業(yè)爭(zhēng)糧現(xiàn)象。

（四）營(yíng)造健康風(fēng)尚，制止餐飲浪費(fèi)

保障糧食安全，不僅要在生產(chǎn)端發(fā)力，也要注意消費(fèi)端的健康消費(fèi)。要在全社會(huì)養(yǎng)成“厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”的風(fēng)尚，開(kāi)展各種形式的宣傳活動(dòng)，讓“節(jié)約糧食”的主題進(jìn)校園、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)鄉(xiāng)村，加強(qiáng)教育宣傳，鼓勵(lì)民眾參與“光盤行動(dòng)”，讓消費(fèi)者知道“節(jié)約是個(gè)人美德、節(jié)約是優(yōu)秀品質(zhì)、節(jié)約更是社會(huì)責(zé)任”，讓節(jié)約糧食的觀念深入人心，有了糧食我國(guó)才能端牢、端穩(wěn)飯碗。

總 結(jié)

糧食安全事關(guān)國(guó)家穩(wěn)定和發(fā)展，保障糧食安全是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，既要嚴(yán)守耕地紅線，深化土壤改良和良種培育的科學(xué)研究，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，提升糧食生產(chǎn)效率，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。又要做好政策引導(dǎo)和支持，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等措施，助力農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。最后還要加強(qiáng)教育宣傳，營(yíng)造節(jié)約糧食的健康風(fēng)尚。