鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的意義、可行性及路徑選擇

崔紅志 張 林

治理有效是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要保障。但是，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效面臨著很多挑戰(zhàn)。本文試圖以鄉(xiāng)村治理理論為基礎，結合在山東省淄博市和浙江省湖州市等地實地調研所獲取的相關信息，(1)本文中關于淄博和湖州的案例和數(shù)據(jù)，均為作者在實地調研中獲取。探討能否以數(shù)字化鄉(xiāng)村治理來應對這些挑戰(zhàn)。

一、數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的功能與作用

提升鄉(xiāng)村治理效能是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的要求。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式相比，數(shù)字化技術與鄉(xiāng)村治理深度融合而形成的數(shù)字化鄉(xiāng)村治理，具有提升鄉(xiāng)村治理效能的功能與作用，主要表現(xiàn)為有助于加快形成自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系；能夠在一定程度上解決農(nóng)村基本公共服務供給中效率和公平之間的矛盾，從而促進城鄉(xiāng)居民基本公共服務均等化；能夠促進形成多元主體參與的鄉(xiāng)村治理格局。

(一)有助于完善村民自治制度

村民自治制度是中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分。民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這“五個民主”和黨務、村務、財務“三公開”是村民自治制度的主要實現(xiàn)形式。數(shù)字化鄉(xiāng)村治理對于完善村民自治制度具有促進作用。

1.提高鄉(xiāng)村“三公開”的時效性和精準性

信息公開是村民自治制度有效運行的基礎。按照國家的相關法律和政策要求，凡是涉及村內重大事務的信息，都應該公開，接受群眾監(jiān)督。在實踐中，各村大多按照這些上位要求，在村部設立信息公開欄，實行黨務、村務和財務“三公開”。應該說，這種信息公開的形式在總體上是有效的，也適應農(nóng)村的具體情況。

但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的信息公開方式面臨著很多挑戰(zhàn)。一是村莊規(guī)模大，農(nóng)民居住分散，一些家庭與村部之間的距離比較遠，相應地，那些距離村部較遠的農(nóng)民了解村務信息要花較長時間；二是因為刮風下雨和人為撕毀等原因，那些張貼村務、財務等信息的紙張很容易遭受毀壞；三是鄉(xiāng)村的黨務、村務、財務的信息越來越多，但信息欄的空間有限，于是，當有了新的需要公開的信息，就不得不覆蓋一些先前的信息；四是外出打工者難以及時以了解村務公開欄的相關信息。因為存在上述問題，一些地方的村務公開未能發(fā)揮應有的作用，甚至形同虛設。

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，很多地方已經(jīng)采用“互聯(lián)網(wǎng)+村務”、微信公眾號等數(shù)字化工具，向村民推送鄉(xiāng)村黨務、村務、財務信息。顯而易見，這種以數(shù)字技術為依托的信息公開方式，能夠在一定程度上解決先前“三公開”所面臨的一些難題，從而有助于提升“三公開”的時效性和精準性。

2.提升外出打工者在鄉(xiāng)村治理中的參與度

目前，我國農(nóng)村的基本情況是，大量的勞動力進城務工經(jīng)商。與在村內生活的農(nóng)民相比，常年在外的打工者在農(nóng)村公共事務中的參與程度較低。如何提升外出打工者在鄉(xiāng)村治理中的參與度，一直是完善村民自治制度所面臨的難題。

近年來，很多地方在村內公共事務討論、表決、村干部選舉等事項中，已經(jīng)不再要求普通農(nóng)民參與的比例，而是采取村民代表、網(wǎng)格長在征集農(nóng)民意見的基礎上，代普通農(nóng)民發(fā)聲。這種由少數(shù)人代替廣大村民行使權力的實踐探索是無可奈何的被動選擇，當然也是有價值的，在一些地方也產(chǎn)生了很好的效果。但應該看到，由于不同家庭意見的差異，村干部、村民代表、網(wǎng)格長很難充分反映普通農(nóng)民尤其是外出打工者的意見。信息技術能夠為個體提供不在場行動的可能，這就拓寬了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的途徑。那些外出打工者可以通過線上的形式，參與農(nóng)村公共事務的討論、投票，行使其權利。

3.更好地落實農(nóng)民的監(jiān)督權

隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，村干部擁有的“小微權力”越來越多。由于鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設滯后，如何約束村干部的“小微權力”從而減少“小微權力”腐敗，一直是社會各界關注的重要問題。目前，我國絕大多數(shù)地方的村支書、村主任和集體經(jīng)濟組織董事長“三職一肩挑”，而且按照國家的相關政策要求，村支書和村主任的任職期限也比過去延長了，這些新變化為村干部濫用“小微權力”、以權謀私提供了便利。

民主監(jiān)督是解決農(nóng)村“小微權力”腐敗的重要手段。與傳統(tǒng)的農(nóng)民監(jiān)督方式相比，數(shù)字技術為更好地實現(xiàn)農(nóng)民的民主監(jiān)督提供了一種新的可能。例如，通過互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)就比較容易知道享受低保者的收入和消費信息，相應地也就有了更加全面和準確判斷低保評定中是否存在優(yōu)親厚友的依據(jù)。又如，對于村干部是否存在多吃多占、貪污腐敗的問題，信息技術也是一種很好的識別手段，農(nóng)民通過微信小程序、觸摸屏查詢機、LED大屏設備，隨時隨地就可以了解相關信息，發(fā)現(xiàn)問題，并通過微信等途徑公開發(fā)布或向上反映。再如，近年來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟快速發(fā)展，在實地調研中有農(nóng)民反映，集體經(jīng)濟收益成了由村干部控制的“干部經(jīng)濟”。針對這一問題，一些地方探索開展數(shù)字化賦能集體資產(chǎn)和收益監(jiān)管，通過設置和拓展鄉(xiāng)村治理平臺的內容，采取全程在線審批、實時公開、在線舉報等方式，推進“小微權力”運行和監(jiān)督全程“在線”，取得了很好的效果。

(二)促進鄉(xiāng)村法治和德治建設

黨的十九大報告明確提出，要加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。村民自治是鄉(xiāng)村治理體系中最基本、最核心的內容，是中國特色社會主義民主政治制度的重要表現(xiàn)形式之一。法治是以法律手段規(guī)范村民行為，具有強制約束力，村民自治的方式和內容不能違背法律底線。德治是以道德和村規(guī)民約等方式規(guī)范村民行為。自治、法治和德治這三種治理方式互為補充，相互銜接。

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型不僅有助于完善村民自治制度，也有助于促進鄉(xiāng)村法治建設和德治建設。近年來，我國各地主要通過法律援助進村、法律顧問進村等法律服務的形式，向農(nóng)村干部和群眾普及法律知識，尤其是涉及農(nóng)民切身利益的相關法律知識。這些線下的普法教育是重要的、必要的。但應當看到，如果線下的法律教育和法律服務能夠與線上的法律教育和法律服務相結合，就會產(chǎn)生更好的效果。浙江省近年來推進的“共享法庭”建設，就是一個很好的例證。所謂“共享法庭”是利用數(shù)字技術而形成的虛擬法庭，以“一塊顯示屏、一條數(shù)據(jù)連接線、一臺電腦終端”為標準配置，集成浙江解紛碼、移動微法院、庭審直播系統(tǒng)、裁判文書公開平臺等軟件模塊，具備調解指導、網(wǎng)上立案、在線訴訟、普法宣傳、基層治理等功能。(2)浙江“共享法庭”創(chuàng)新司法服務“供給”[N].人民法院報，2022-01-11(5).長興縣呂山鄉(xiāng)龍溪村“共享法庭”是浙江省第二批示范“共享法庭”。作者在該村的調研中了解到，龍溪村的“共享法庭”在提升農(nóng)民法律知識、化解矛盾糾紛、方便農(nóng)民訴訟服務等方面，產(chǎn)生了很好的效果，農(nóng)民肯定并歡迎這種形式的法律服務。

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型在形成鄉(xiāng)村德治方面的作用更加明顯。德治的核心是以道德、風俗習慣、村規(guī)民約等手段來約束和規(guī)范農(nóng)民的行為。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，基于共同應對各種生產(chǎn)和社會風險的需要，人們有合作的需求，也具有懲罰敗德行為的內在約束機制，相應地，維護鄉(xiāng)村公共秩序的德治也就能產(chǎn)生較好的效果。但是，目前我國的城鄉(xiāng)結構已經(jīng)和正在發(fā)生快速變化，鄉(xiāng)村熟人社會在轉向半熟人社會甚至陌生人社會。與這種變化相對應，人們之間的合作和信任的基礎弱化了，這會導致一些人不再遵守社區(qū)和社會公德。同時，農(nóng)民和村集體對于那些缺德者沒有有效的懲戒手段。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型對鄉(xiāng)村德治建設具有積極影響。這是因為互聯(lián)網(wǎng)等信息技術能夠更快、更全面并在更大范圍內傳播信息，一個人好的或壞的德行都會在較短的時間內廣為人知，這有助于農(nóng)民自我約束，也有助于基層政府和村級組織更準確地掌握村民的道德狀況并進而采取具有針對性的懲戒措施。

(三)促進形成多元參與的鄉(xiāng)村治理格局

自治組織、社會組織、經(jīng)濟組織、群團組織以及平臺企業(yè)等社會力量在形成鄉(xiāng)村善治的過程中具有獨特優(yōu)勢。構建多元主體參與的鄉(xiāng)村治理體系，能夠提高鄉(xiāng)村治理的效能。目前，不同鄉(xiāng)村治理主體之間存在著信息不對稱、信息共享性不足等方面的問題。如何解決這一問題，是建立健全鄉(xiāng)村治理體系所面對的重要挑戰(zhàn)。

數(shù)字化技術可以整合各類社會力量的信息，促進信息資源在不同鄉(xiāng)村治理參與主體之間的互聯(lián)互通，進而提升各種鄉(xiāng)村治理參與主體的治理效能。例如，有很多社會慈善組織具有幫扶農(nóng)村弱勢群體的意愿，但它們不知道哪些地方、哪些家庭、哪些人需要幫扶。通常，村級組織和村干部了解村內各個家庭生存狀況的基礎信息。如果社會組織與村級組織都把其掌握的信息放到網(wǎng)上，就有助于雙方的溝通，更好地促成社會組織的幫扶行為。

(四)促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

鄉(xiāng)村治理所要解決的是鄉(xiāng)村公共事務處理方式以及公共產(chǎn)品和服務的供給問題。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，由農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)承擔的公共事務以及公共產(chǎn)品和服務的種類呈現(xiàn)減少的趨勢。目前，義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、救災救濟、老年保障等已經(jīng)被明確為基本公共服務，不再要求由農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)承擔籌資責任。同時，國家還明確提出了要持續(xù)推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。但是，實現(xiàn)這一目標面臨著財政能力不足等多方面的約束。而且，在快速城鎮(zhèn)化的背景下，村莊常住人口規(guī)模普遍偏小，這就導致農(nóng)村公共服務的供給成本更高。如何協(xié)調農(nóng)民享受基本公共服務的權利與公共服務供給效率之間的矛盾，是一個現(xiàn)實難題。

信息技術的進步以及其應用，可以突破公共服務供給的時空限制。這在一定程度上解決了農(nóng)村公共服務供給效率與公平之間的矛盾，從而有助于緩解教育、衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間的配置不平衡問題，促進城鄉(xiāng)之間教育、醫(yī)療衛(wèi)生均等化程度。例如，浙江省湖州市呂山鄉(xiāng)龍溪村共808戶，是浙江省“未來鄉(xiāng)村”試點村。為了解決農(nóng)民就醫(yī)困難，該村建設健康小屋(云診室)，通過智能終端機實現(xiàn)與縣級醫(yī)院醫(yī)生24小時連線問診，開具處方，并可在云藥柜通過醫(yī)保結算自助取藥。又如，浙江省湖州市安吉縣梅溪鎮(zhèn)紅廟村共有930戶、3472人。與全國其他地區(qū)相同，該村的老年人習慣居家養(yǎng)老。由于老年人的子女大多在外打工，老年人在身體不適或突發(fā)疾病的情況下，得不到及時救治。針對這種情況，該村建設了智慧養(yǎng)老系統(tǒng)。其功能和運作方式是，通過醫(yī)養(yǎng)多功能緊急救助一體機、老人特護監(jiān)測設備等采集紅廟村內的居家老人的健康數(shù)據(jù)，再把這些健康數(shù)據(jù)反饋至紅廟村養(yǎng)老數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)，如果數(shù)據(jù)異常，就會自動報警，從而能夠在一定程度上解決居家老人緊急救助服務問題。

二、推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的可行性

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型能夠促進鄉(xiāng)村善治。同時，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型也具有可行性。從總體情況看，我國基本具備了推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的政策支撐、經(jīng)濟支持和實踐基礎。

(一)明確的政策導向

目前，國家層面的相關政策已經(jīng)明確提出了推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的要求。2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出，著力發(fā)揮信息化在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎支撐作用，繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村網(wǎng)絡文化，構建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》指出，推廣村級事務“陽光公開”監(jiān)管平臺，支持建立“村民微信群”“鄉(xiāng)村公眾號”等，推進村級事務即時公開，加強群眾對村級權力有效監(jiān)督。數(shù)字化是鄉(xiāng)村治理轉型的重要方向，數(shù)字鄉(xiāng)村治理有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2022年1月，中共中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等十部門印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃(2022—2025年)》，該計劃提出，著力提高鄉(xiāng)村數(shù)字化治理效能。與國家層面的政策相對應，各地也都制定了推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的政策。

政策具有導向、引領和分配資源等多種功能。國家和地方層面的政策，為各地推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型提供了很好的支撐。

(二)較強的需求基礎

中央關于鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的要求，需要基層來落實。我國村基層政府和村級組織具有高度響應上級要求的特點。同時，村治理數(shù)字化轉型也基本符合村干部、普通農(nóng)民等相關利益主體的訴求。

對于村干部來說，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型可以給他們帶來兩個方面的好處。一是能夠減輕工作負擔?！吧厦媲l線，下面一根針”，上面的各項工作都要在村級落實，村干部承擔的工作繁重。但是，目前村級組織的干部職數(shù)因村人口規(guī)模而有差異，通常為5～7人，與承擔的工作任務不匹配。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型能夠大幅度減輕干部的工作負擔。二是能夠增進群眾對他們的信任。目前，很多地方存在著農(nóng)民對干部不信任的現(xiàn)象，這既可能是因為村干部違背了為農(nóng)民服務的宗旨甚至濫用職權、以權謀私，也可能是因為農(nóng)民與干部之間的信息不對稱等因素導致農(nóng)民誤解了村干部。如果鄉(xiāng)村黨務、村務、財務等公共事務在網(wǎng)絡信息平臺上公開，就可以在一定程度上緩解農(nóng)民與村干部之間信息不對稱的問題，從而有利于增進群眾對基層干部的信任，構建和諧干群關系。基于以上兩個方面的功能，從總體上看，鄉(xiāng)村干部具有鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的內在動力。

普通農(nóng)民也有較強的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型需求。改革開放以后，農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的參與性不足。村內公共事務中涉及農(nóng)民個體利益的事務較少，是影響農(nóng)民參與的重要原因。但是，隨著時間的推移，這種狀況發(fā)生了變化。像集體收益和征地補償費的使用去向和分配方式、低保戶的確定辦法、土地承包方案等涉及農(nóng)民直接利益的事項越來越多，而且這些事項對農(nóng)民家庭利益的影響程度較大。同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的民主意識和權利意識也提高了。在這種情況下，農(nóng)民參與村莊公共事務的意愿顯著增強了，越來越多的農(nóng)民要求村干部及時準確地公開那些直接涉及他們利益的事項。數(shù)字化鄉(xiāng)村治理有助于農(nóng)民更好地實現(xiàn)這種訴求，相應地，農(nóng)民也就有了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的動力。

(三)廣泛的區(qū)域適應性

推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型必然要面對資金可支撐性問題。目前，我國縣鄉(xiāng)財政能力弱、村集體經(jīng)濟薄弱。由此，一些人認為，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型超出了多數(shù)地區(qū)的經(jīng)濟承受能力，在那些經(jīng)濟條件不好的地區(qū)，沒有推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的必要。筆者不認同這種認識，而是認為我國具備全面推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的經(jīng)濟可支撐性，其主要的理由如下。

第一，鄉(xiāng)村治理的成本具有可變性和可控性。其一，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型是一個漸進的過程，那些缺乏政府和村集體財力支撐的地區(qū)，可以選擇花費較少的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型方式。例如，一些行政村通過建立“村民微信群”“鄉(xiāng)村公眾號”等數(shù)字化途徑，讓基層黨務、政務、村務信息公開透明，農(nóng)民的知情權、參與權得到維護。顯而易見，這種數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的成本很低，甚至并不需要花費額外的資金投入。(3)的確，一些地方的數(shù)字鄉(xiāng)村建設投入較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面甚至行政村層面的平臺建設都花費上百萬元，還要花費維護費用，從而形成了較大的財務壓力。這是因為這些地方選擇了過高的建設模式，但并非意味著數(shù)字化轉型就一定得高投入。其二，數(shù)字化鄉(xiāng)村治理轉型可以充分利用已有的數(shù)字化平臺。隨著鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的深入推進，往往需要花費一定的資金來建立數(shù)字化鄉(xiāng)村治理平臺。但是，應該看到，目前我國的電子政務平臺越來越普及，而且涉農(nóng)平臺也越來越多。如果在這些平臺上添加一些鄉(xiāng)村治理應用場景，就會以較低的成本推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型。其三，數(shù)字化鄉(xiāng)村治理具有規(guī)模效應。如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個村都建平臺，的確需要很多開支，而且覆蓋區(qū)域小、服務人口少的平臺，效果往往不好。擴大數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的覆蓋范圍和人口，不僅效果好，而且會降低成本。

第二，數(shù)字化鄉(xiāng)村治理轉型的成本可以由多元主體共同承擔。鄉(xiāng)村治理主體多元化是方向。在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型中，除了基層政府和村集體，其他主體也可能愿意承擔一定的成本。例如，一些縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構為了吸收更多的患者，愿意開展線上問診或者向農(nóng)民尤其是老年農(nóng)民提供數(shù)字化的健康檢測服務。又如，一些企業(yè)為了回報社會和承擔社會責任，愿意建立數(shù)字化服務平臺，新東方的在線教學就是典型案例。自2019年起，新東方在線與情系遠山公益基金會達成長期合作，面向云貴地區(qū)的中小學捐贈優(yōu)質的線上課程，并為學校班級配備“班班通”教學系統(tǒng)，有效解決了山區(qū)優(yōu)質教育資源不足的痛點。(4)助學|新東方在線——讓教育沒有偏遠的角落[N].中國青年報，2021-01-15。

第三，一些經(jīng)濟條件并非特別好的地區(qū)，有很好的鄉(xiāng)村治理全域數(shù)字化轉型實踐探索。以山東省淄博市為例，該市的經(jīng)濟發(fā)展水平處于山東省的中游地位，近年來受經(jīng)濟下行和新冠肺炎疫情影響，財政收支矛盾突出。但在這種情況下，該市前瞻性地確立了建設數(shù)字農(nóng)業(yè)中心城市的目標，全面推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售和鄉(xiāng)村治理等農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的數(shù)字化轉型。在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型方面，已經(jīng)形成的數(shù)字化應用場景主要包括：一是以數(shù)字化技術為依托，推行“黨建引領、一網(wǎng)三聯(lián)、全員共治”的鄉(xiāng)村治理新模式；二是聚焦農(nóng)村產(chǎn)權交易、資產(chǎn)管理、美麗鄉(xiāng)村、人居環(huán)境等鄉(xiāng)村治理任務，把鄉(xiāng)村人、事、地、物、組織等要素納入數(shù)字化管控“一張網(wǎng)”，推廣鄉(xiāng)村數(shù)字新服務；三是將電子政務外網(wǎng)延伸至村居便民服務站，實現(xiàn)村居民政、社保、計生等65項業(yè)務“一窗受理”，養(yǎng)老保險參保、求職登記等15項業(yè)務“現(xiàn)場辦結”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)多跑路、農(nóng)民少跑腿；四是建設“淄博互聯(lián)網(wǎng)+大健康”全流程平臺，85家鎮(zhèn)衛(wèi)生院實現(xiàn)“線上問診+醫(yī)保結算+送藥到家”暖心服務，445所農(nóng)村學校實行交互式在線教學，“名師”課堂進鄉(xiāng)村，優(yōu)質教育資源共建共享；五是開發(fā)淄博市“齊富碼”防返貧動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，以大數(shù)據(jù)支撐“動態(tài)監(jiān)測、即時預警”。淄博市的實踐探索表明，數(shù)字化鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟發(fā)展水平之間并不存在必然的因果關系。只要領導重視并采用適宜的數(shù)字化技術，那些經(jīng)濟發(fā)展水平并不是很高的地區(qū)也能夠推進和實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型。

三、推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型需要注意的幾個問題與建議

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型能夠提升鄉(xiāng)村治理效能，也具有現(xiàn)實可行性。但實現(xiàn)這種可能性則需要加強頂層設計和統(tǒng)籌謀劃，以目標導向和問題導向相結合的原則，制定針對性的政策。

(一)加強中西部地區(qū)新型基礎設施的建設力度

近年來，我國農(nóng)村信息基礎設施建設取得了很好的成效。中央網(wǎng)信辦等五部門印發(fā)的《2022年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》指出，到2022年底，鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施建設持續(xù)推進，5G網(wǎng)絡實現(xiàn)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部分重點行政村覆蓋，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率超過60%。第50次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2022年上半年，我國農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達2.93億人，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為58.8%；農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設全面覆蓋，在2021年我國現(xiàn)有行政村在實現(xiàn)“村村通寬帶”的基礎上，又實現(xiàn)了“縣縣通5G”。(5)第50次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》——專家解讀[EB/OL].中國青年網(wǎng)，2022-08-31.

但是，我國幅員遼闊，數(shù)字基礎設施發(fā)展水平參差不齊。相較于東部地區(qū)，中西部地區(qū)數(shù)字基礎設施建設水平較低，數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的應用能力相對較弱。在網(wǎng)絡設施方面，4G網(wǎng)絡尚未實現(xiàn)所有村落100%全覆蓋，并且網(wǎng)絡基站建設也存在分布不均衡的問題，一些農(nóng)村地區(qū)寬帶信號不穩(wěn)定、帶寬受限等問題一直未得到妥善解決，這在某種程度上也制約了鄉(xiāng)村網(wǎng)絡教育、遠程醫(yī)療、養(yǎng)老服務等應用質量。

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的目的是提高鄉(xiāng)村治理的效能，以更低的成本、更快的速度實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的基層治理目標。從這個意義上說，數(shù)字化建設的硬件和軟件具有公共產(chǎn)品屬性，公共財政應承擔投入責任。相應地，各級政府不能以財力不足為理由延遲或放棄鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型。當前，我國處于經(jīng)濟下行和新冠疫情后經(jīng)濟復蘇的重要歷史時期，為了應對這一特殊時期所面臨的挑戰(zhàn)，國家正在實施一批新基建項目。在此背景下，應加大中西部鄉(xiāng)村地區(qū)新型基礎設施的建設力度，并進一步完善鄉(xiāng)村學校、衛(wèi)生室的數(shù)字信息設備建設以及人員的信息技術能力培訓。

(二)實質性解決數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象

由于我國條塊分割的行政管理體制，不同部門、不同區(qū)域的平臺數(shù)據(jù)信息難以共享，從而形成“數(shù)據(jù)孤島”，這會提高鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的成本。2020年7月，中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門印發(fā)的《關于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》提出：“加大統(tǒng)籌協(xié)調和資源整合力度，打通已有分散建設的涉農(nóng)信息系統(tǒng)，大力推進縣級部門業(yè)務資源、空間地理信息、遙感影像數(shù)據(jù)等涉農(nóng)政務信息資源共享開放、有效整合。研究制定鄉(xiāng)村信息服務資源整合共享規(guī)范，充分運用農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技、商務、交通運輸、通信、郵政等部門在農(nóng)村的已有站點資源，整合利用系統(tǒng)、人員、資金、站址、服務等要素，統(tǒng)籌建設鄉(xiāng)村信息服務站點，推廣一站多用、一機多用?！?/p>

由于國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點地區(qū)少，而且因為一些政策和制度性障礙，試點地區(qū)在數(shù)字信息共享方面的探索并不順利。為了有效推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型，應擴大數(shù)字鄉(xiāng)村試點的范圍，并制定有針對性的政策，促進跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨層級間數(shù)據(jù)的互通共享。

(三)加強和改進鄉(xiāng)村治理

數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的效果，主要取決于現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理狀況，而不是所采用的數(shù)字技術和建立的數(shù)字化平臺。應以加強和改進鄉(xiāng)村治理為目的，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型。

數(shù)字化技術更方便農(nóng)民對村莊公共事務表達意見、反映訴求。但是，鄉(xiāng)村干部或者管理者如果不尊重農(nóng)民的表達權，數(shù)字化技術就會無效，甚至會產(chǎn)生相反的效果。例如，村民微信群有助于農(nóng)民及時發(fā)表意見建議，也有助于外出打工者參與村莊事務的討論，但如果微信群的管理者不允許大家發(fā)表意見，微信群也就失去了促進農(nóng)民參與的功能。實地調研發(fā)現(xiàn)，在部分數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理的實踐中，公共事務的治理權掌握在建立群組的村支書或其他村干部手中，鄉(xiāng)村治理的數(shù)字空間成為信息傳達和通知公告的單向空間。又如，如果在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺上不設置農(nóng)民反映意見的模塊，或者盡管設置了相關的模塊，但不理會、不回應農(nóng)民的意見，甚至打擊報復那些提意見者，那么這些數(shù)字化治理平臺也就難以增進農(nóng)民實質性的參與度。由此可見，一些地方的這種數(shù)字化鄉(xiāng)村治理，不僅沒有改進農(nóng)民的權利，反而使得侵害農(nóng)民權利的行為變得更容易。

概而言之，數(shù)字化鄉(xiāng)村治理能夠解決鄉(xiāng)村治理中面對的一些難題，但這種可能性變成現(xiàn)實性則需要以加強和改進鄉(xiāng)村治理為前提。也就是說，數(shù)字技術賦能鄉(xiāng)村治理的效果取決于鄉(xiāng)村治理理念和治理方式的轉變程度。目前，我國鄉(xiāng)村治理中存在的突出問題是，村級組織行政化現(xiàn)象突出，為農(nóng)民服務的理念弱化甚至缺失；農(nóng)民的民主權利尤其是監(jiān)督權得不到有效落實；村干部濫用權力、“小微權力”腐敗現(xiàn)象得不到有效遏制。這些問題嚴重影響了農(nóng)村干群關系，影響了農(nóng)村社會的持續(xù)性穩(wěn)定。推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的目的就是為了更好、更有效地解決這些問題。因此，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的出發(fā)點、措施和落腳點，都應以加強和改進鄉(xiāng)村治理為依據(jù)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，切實保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位和政治權利。

(四)以實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治為目標，豐富鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的應用場景

數(shù)字化鄉(xiāng)村治理由不同的應用場景構成。鄉(xiāng)村治理全過程的數(shù)字化，集合成數(shù)字化鄉(xiāng)村治理。目前，從各地鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的實踐來看，數(shù)字化的主要應用場景包括以下幾方面。一是“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”。通過建設農(nóng)村基層黨建信息平臺，開展黨員干部現(xiàn)代遠程教育和網(wǎng)絡黨課。二是政務服務。通過在村莊建立網(wǎng)上服務站點，實現(xiàn)網(wǎng)上辦、馬上辦、全程幫辦、少跑快辦。三是平安鄉(xiāng)村建設。通過實施農(nóng)村“雪亮工程”等建設項目，實現(xiàn)村莊的智能化防控。

應該說，這些數(shù)字化治理技術降低了鄉(xiāng)村治理的成本，有效提升了政府部門的服務管理效能。在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型的過程中，應繼續(xù)完善在這些領域的數(shù)字化應用。但同時，應拓展新的應用領域，形成更加豐富的數(shù)字化鄉(xiāng)村治理應用場景。數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的目標是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。這就要求從識別鄉(xiāng)村善治的影響因素入手，有效回應鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實問題，探索利用數(shù)字化的應用場景，主要包括以下幾個方面。一是以數(shù)字化賦能城鄉(xiāng)公共服務均等化。通過發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+教育”，推動城市優(yōu)質教育資源以遠程教育的方式與偏遠農(nóng)村地區(qū)的中小學對接；通過“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”，推動城市醫(yī)療機構向農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構提供遠程醫(yī)療、遠程教學、遠程培訓等服務；通過“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務”，以智能手段對農(nóng)村老年人的身體狀況進行檢測，從而在他們身體狀況出現(xiàn)異常的情況下能夠給予關愛和照顧。二是以數(shù)字化賦能集體資產(chǎn)和收益監(jiān)管。設置和拓展鄉(xiāng)村治理平臺的內容，通過全程在線審批、實時公開、在線舉報等方式，推進“小微權力”運行和監(jiān)督全程“在線”。三是“互聯(lián)網(wǎng)+脆弱群體救助”。完善面向孤寡和留守老人、留守兒童、困境兒童、殘障人士等特殊人群的信息服務體系。四是為農(nóng)村轉移人口提供針對性服務，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)直接結算、社會保險關系網(wǎng)上轉移接續(xù)。