高校實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理的思考

李 響，李洪軍，靳春陽(yáng)

(哈爾濱醫(yī)科大學(xué)大慶校區(qū) 財(cái)務(wù)處，黑龍江 大慶 163319)

一、研究意義

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效推進(jìn)工作日益加快，2014年修改后的《預(yù)算法》，首次將績(jī)效納入法律框架內(nèi)，并明確了“講求績(jī)效”是預(yù)算安排的基本原則之一，這一舉措奠定了績(jī)效在預(yù)算工作中的地位。2017年10月，黨的十九大報(bào)告明確提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的改革目標(biāo)。2018年9 月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，指出預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題，要求以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，將政策和項(xiàng)目全面納入績(jī)效管理，創(chuàng)新預(yù)算管理方式。

2019年財(cái)政部印發(fā)《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2019〕136號(hào))，對(duì)績(jī)效監(jiān)控工作的主要內(nèi)容、開(kāi)展方式、落實(shí)要點(diǎn)作出要求。國(guó)家教育部于2019年出臺(tái)了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，2020年2月，財(cái)政部又印發(fā)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》等。

我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革經(jīng)過(guò)探索實(shí)踐，已取得一些成效，但不足之處也逐漸顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在思想認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一，地區(qū)發(fā)展不平衡等方面，與全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的工作精神及要求還存在不可忽視的差距。

就高校來(lái)說(shuō)，其資金來(lái)源廣泛，管理模式多樣，受地域、發(fā)展方面限制較多，情況也復(fù)雜，因此高校在實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理方面有許多問(wèn)題亟待認(rèn)真研究。

當(dāng)下，高校預(yù)算編制方法已逐步由增量預(yù)算向零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算模式轉(zhuǎn)變，預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)過(guò)多年理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，出發(fā)點(diǎn)除了節(jié)流，更重要的是增效，如何將預(yù)算與績(jī)效有機(jī)結(jié)合，減少多余的資金安排，減少無(wú)效的資金占用，才是預(yù)算績(jī)效的根本責(zé)任。

二、高校預(yù)算項(xiàng)目及項(xiàng)目庫(kù)的建立

1.預(yù)算項(xiàng)目的分類(lèi)

預(yù)算項(xiàng)目是預(yù)算資金的基本載體，是資金存續(xù)的具體表現(xiàn)形式，具有目的性(目標(biāo)明確)、時(shí)限性(具體的實(shí)施期限)、鮮明性(特定的項(xiàng)目分類(lèi)及內(nèi)容)、專(zhuān)一性(專(zhuān)款專(zhuān)用)等特點(diǎn)。

高校預(yù)算項(xiàng)目按照資金用途主要分為人員類(lèi)項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)項(xiàng)目和特定目標(biāo)類(lèi)項(xiàng)目。其中人員類(lèi)項(xiàng)目包含學(xué)校人員的工資福利、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助及各類(lèi)人員補(bǔ)助支出；運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)項(xiàng)目則主要涵蓋公用經(jīng)費(fèi)和其他運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)項(xiàng)目，公用經(jīng)費(fèi)是以定員定額的方式保障單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及基本履職需要的相關(guān)支出，其他運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)泛指各類(lèi)大型專(zhuān)用資產(chǎn)的運(yùn)行維護(hù)；特定目標(biāo)類(lèi)項(xiàng)目分為專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目、重大改革發(fā)展項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移性項(xiàng)目。預(yù)算項(xiàng)目按照存續(xù)狀態(tài)又分為一次性項(xiàng)目、經(jīng)常性項(xiàng)目和階段性項(xiàng)目。

高校的專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目涵蓋范圍較廣，包含高校思想政治、黨建工作、意識(shí)形態(tài)、教學(xué)綜合業(yè)務(wù)、教學(xué)改革、行政業(yè)務(wù)費(fèi)等方面。重大改革發(fā)展項(xiàng)目包含教育資助經(jīng)費(fèi)、高等教育專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助后勤改造、高教強(qiáng)省、經(jīng)濟(jì)特殊困難學(xué)生價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼資金等；轉(zhuǎn)移性項(xiàng)目包含中央專(zhuān)項(xiàng)資金；除此之外，高校還涉及省(部)共建項(xiàng)目、市校融合項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目(公共服務(wù)項(xiàng)目)、地方專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目等多種新型項(xiàng)目等。

2.項(xiàng)目庫(kù)建立的意義

高校預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是開(kāi)展項(xiàng)目管理和績(jī)效管理的重要平臺(tái)[1]，是落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理中預(yù)算目標(biāo)編制、項(xiàng)目論證設(shè)立、資金安排、績(jī)效監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的重要支撐。

對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行收集儲(chǔ)備、分類(lèi)篩選、評(píng)審論證、擇優(yōu)排序，是預(yù)算管理中不可逾越的環(huán)節(jié)，所有資金的起點(diǎn)從項(xiàng)目開(kāi)始，應(yīng)建立先有項(xiàng)目后有預(yù)算、資金跟著項(xiàng)目走，提前謀劃、常態(tài)化儲(chǔ)備預(yù)算項(xiàng)目的基本原則；建立先有績(jī)效后有項(xiàng)目，績(jī)效是項(xiàng)目入庫(kù)的先行條件的預(yù)算管理流程?，F(xiàn)階段大部分高校在項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作方面存在短板，一些高校并沒(méi)有建設(shè)與自身發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的項(xiàng)目庫(kù)管理辦法，而是更多的依賴(lài)于財(cái)政部門(mén)的項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)，項(xiàng)目分類(lèi)沒(méi)有自身特點(diǎn)，導(dǎo)致校內(nèi)資金需求混亂，重復(fù)申報(bào)現(xiàn)象頻發(fā)；項(xiàng)目輕重緩急排序模糊，往往是“以錢(qián)定事，時(shí)隨錢(qián)走”的不良預(yù)算管理模式。

3.項(xiàng)目庫(kù)的設(shè)立與管理

(1)制定統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃方向。高校項(xiàng)目庫(kù)是項(xiàng)目化的發(fā)展戰(zhàn)略，建立的總體思想應(yīng)與高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃保持一致，以此為基礎(chǔ)，制定出三年滾動(dòng)預(yù)算管理總目標(biāo)并分年度制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。層層落實(shí)到各二級(jí)預(yù)算編報(bào)部門(mén)，結(jié)合學(xué)校總體預(yù)算目標(biāo)設(shè)定本部門(mén)分目標(biāo)。

(2)成立項(xiàng)目庫(kù)管理領(lǐng)導(dǎo)工作組。負(fù)責(zé)組織制定項(xiàng)目庫(kù)管理制度，對(duì)歸口部門(mén)申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行論證評(píng)審，結(jié)合歷年項(xiàng)目執(zhí)行評(píng)價(jià)情況，評(píng)審結(jié)果為“通過(guò)”的項(xiàng)目方可入庫(kù)，并實(shí)施全生命周期管理。組織開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控及評(píng)價(jià)工作，負(fù)責(zé)項(xiàng)目庫(kù)的更新完善與清理。

(3)建立預(yù)算項(xiàng)目歸口部門(mén)負(fù)責(zé)制。歸口部門(mén)將校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目按類(lèi)別歸口并設(shè)置子項(xiàng)目庫(kù)，負(fù)責(zé)其歸口范圍內(nèi)的項(xiàng)目的論證、審核、申報(bào)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、監(jiān)控、評(píng)價(jià)工作。例如，教務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)教學(xué)平臺(tái)建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，具體包含學(xué)科建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、專(zhuān)業(yè)課程建設(shè)、多媒體及網(wǎng)絡(luò)教學(xué)建設(shè)、教學(xué)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、教學(xué)改革建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)多媒體建設(shè)、大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金及訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目建設(shè)等；科研部門(mén)負(fù)責(zé)科研平臺(tái)建設(shè)類(lèi)目，包含科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、省自然科學(xué)技術(shù)研究、國(guó)家自然科學(xué)技術(shù)研究等；人事部門(mén)負(fù)責(zé)人員類(lèi)工資福利、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助、引進(jìn)人才、師資培養(yǎng)等項(xiàng)目；辦公室負(fù)責(zé)三公經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目、行政業(yè)務(wù)類(lèi)項(xiàng)目；網(wǎng)絡(luò)信息部門(mén)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維、信息化建設(shè)項(xiàng)目；圖書(shū)館負(fù)責(zé)圖書(shū)資料管理及數(shù)據(jù)資源庫(kù)項(xiàng)目；組織部門(mén)負(fù)責(zé)黨建項(xiàng)目；宣傳部門(mén)負(fù)責(zé)意識(shí)形態(tài)、校園文化建設(shè)項(xiàng)目；后勤部門(mén)負(fù)責(zé)單位運(yùn)轉(zhuǎn)項(xiàng)目、基建及維修類(lèi)項(xiàng)目。保衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)校園安全、消防建設(shè)項(xiàng)目；學(xué)生部門(mén)負(fù)責(zé)獎(jiǎng)助學(xué)金、副食補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)貼等資助補(bǔ)助項(xiàng)目；國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目。

(4)嚴(yán)謹(jǐn)履行項(xiàng)目入庫(kù)程序。項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)要遵循先有績(jī)效后有項(xiàng)目，先有項(xiàng)目后有預(yù)算的原則。對(duì)于入庫(kù)的項(xiàng)目要有輕重緩急的排序，一般延續(xù)性項(xiàng)目均為預(yù)算安排的首要對(duì)象，對(duì)于本年預(yù)算資金安排未盡項(xiàng)目納入儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)管理，等待中央支持地方高校發(fā)展資金等有關(guān)下?lián)芙?jīng)費(fèi)落實(shí)后再統(tǒng)籌安排。

(5)落實(shí)全周期項(xiàng)目監(jiān)管。項(xiàng)目執(zhí)行、監(jiān)控與評(píng)價(jià)要嚴(yán)格按照項(xiàng)目計(jì)劃書(shū)履行，不允許隨意變更預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)無(wú)法繼續(xù)實(shí)施和監(jiān)控評(píng)價(jià)不合格的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)清理，為儲(chǔ)備項(xiàng)目提供入庫(kù)機(jī)會(huì)。

三、項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容

1.編制績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效目標(biāo)的編制應(yīng)與項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目方向、相關(guān)政策依據(jù)、項(xiàng)目實(shí)施單位的發(fā)展規(guī)劃高度關(guān)聯(lián)，要以最能體現(xiàn)項(xiàng)目核心效能，具有可量化、細(xì)化描述的指標(biāo)做目標(biāo)。

績(jī)效目標(biāo)按照時(shí)效性劃分為年度績(jī)效目標(biāo)和總體績(jī)效目標(biāo)，用以區(qū)分不同存續(xù)狀態(tài)預(yù)算項(xiàng)目各周期的產(chǎn)出成果，包括產(chǎn)出指標(biāo)、成本指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)四類(lèi)一級(jí)指標(biāo)。每一類(lèi)一級(jí)指標(biāo)細(xì)分為若干二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)，分別設(shè)定具體的指標(biāo)值，分配權(quán)重值，用以衡量目標(biāo)完成進(jìn)度及質(zhì)量。

(1) 產(chǎn)出指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)中的基礎(chǔ)指標(biāo)，原則上每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)均應(yīng)設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)，權(quán)重占比40%～50%，包含二級(jí)指標(biāo)有數(shù)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)。

數(shù)量指標(biāo)用來(lái)反映通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)期提供服務(wù)產(chǎn)生的行為表現(xiàn)數(shù)量、行為素質(zhì)數(shù)量和行為結(jié)果數(shù)量，如高校教學(xué)業(yè)務(wù)中常見(jiàn)的“重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)數(shù)量”“學(xué)術(shù)研討培訓(xùn)次數(shù)”等；科研業(yè)務(wù)涉及的“科研課題立項(xiàng)數(shù)量”“科研論文發(fā)表數(shù)量”以及后勤改造工程項(xiàng)目中普遍的“工程改造覆蓋面積”，計(jì)量單位常采用可直接量化的“個(gè)”“次”“元”“人”等。時(shí)效指標(biāo)用來(lái)反映通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)期提供服務(wù)的及時(shí)性，例如，“助學(xué)金發(fā)放周期”“季度資金累計(jì)支出率”“網(wǎng)絡(luò)故障修復(fù)時(shí)限”等以特定的周期和頻次為時(shí)限的目標(biāo)值。質(zhì)量指標(biāo)用來(lái)反映通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)期提供服務(wù)的水平和效果，如“學(xué)生參加創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)比賽獲獎(jiǎng)級(jí)次”“教師教學(xué)評(píng)價(jià)合格率”，原則上工程基建類(lèi)、信息化建設(shè)類(lèi)等有明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目應(yīng)設(shè)置質(zhì)量指標(biāo)，如“設(shè)備故障率”“項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格率”等。

(2) 成本指標(biāo)。成本指標(biāo)原屬于產(chǎn)出指標(biāo)的一部分，但隨著預(yù)算績(jī)效工作的不斷發(fā)展，更加注重成本效益理念的轉(zhuǎn)變，成本指標(biāo)現(xiàn)作為績(jī)效目標(biāo)的一級(jí)指標(biāo)用來(lái)反映項(xiàng)目實(shí)施所產(chǎn)生的各方面成本的預(yù)期控制范圍，且對(duì)工程基建、修繕類(lèi)項(xiàng)目強(qiáng)制要求設(shè)置成本指標(biāo)，權(quán)重占比20%，包含經(jīng)濟(jì)成本指標(biāo)、社會(huì)成本指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境成本指標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)成本指標(biāo)是用來(lái)反映實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目所產(chǎn)生的直接貨幣資金消耗，例如，“學(xué)生公寓墻體粉刷每平方米造價(jià)”“校園供熱管道維修工程造價(jià)”等。社會(huì)成本指標(biāo)反映項(xiàng)目支出對(duì)除項(xiàng)目之外的社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生負(fù)面影響所形成的成本費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境成本指標(biāo)同社會(huì)成本指標(biāo)一樣是具有負(fù)作用的成本指標(biāo)，體現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響所產(chǎn)生的成本費(fèi)用，如“工程、車(chē)輛有害物質(zhì)排放量”等。

(3) 效益指標(biāo)。效益指標(biāo)是產(chǎn)出指標(biāo)與成本指標(biāo)達(dá)到預(yù)期效果的成果反饋，原則上每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)均應(yīng)設(shè)置效益指標(biāo)。包括經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)反映項(xiàng)目產(chǎn)出在當(dāng)前及未來(lái)可對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益和推動(dòng)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)的間接經(jīng)濟(jì)效益，如“自籌資金占項(xiàng)目投入比率”反映高校資金來(lái)源的廣度，對(duì)財(cái)政資金的依賴(lài)程度?！皩W(xué)生教師比例”在一定程度上反映高校辦學(xué)條件、教學(xué)質(zhì)量及高校發(fā)展前景。社會(huì)效益指標(biāo)反映項(xiàng)目產(chǎn)出在當(dāng)前及未來(lái)可能對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的價(jià)值，如“學(xué)生就業(yè)率”體現(xiàn)高校為社會(huì)貢獻(xiàn)、輸送人才的質(zhì)與量，“科研成果產(chǎn)出”體現(xiàn)高?？蒲心芰霸诳茖W(xué)研究技術(shù)領(lǐng)域的影響力?！霸L問(wèn)交流頻次”反映學(xué)校在國(guó)內(nèi)外的知名度及影響力。生態(tài)效益指標(biāo)也指環(huán)境效益，高校不同于生產(chǎn)型企業(yè)，主要職能對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響較小，如考慮可從“公務(wù)用車(chē)運(yùn)行”“單位運(yùn)轉(zhuǎn)能源節(jié)約”“教科研實(shí)驗(yàn)材料環(huán)保性”等方面切入。

(4)滿意度指標(biāo)。滿意度指標(biāo)反映項(xiàng)目受益群體對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的認(rèn)可程度，權(quán)重占比10%。滿意度指標(biāo)并不適用于所有預(yù)算項(xiàng)目，高校預(yù)算項(xiàng)目大多服務(wù)于所有在校師生，且部分項(xiàng)目支持的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍較廣，難以有針對(duì)性的開(kāi)展?jié)M意度調(diào)查工作，因此，有特定用途的專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目更適用于設(shè)立滿意度指標(biāo)。

2.績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控

2019年，財(cái)政部印發(fā)《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2019〕136號(hào))，在預(yù)算績(jī)效管理工作中增加事中績(jī)效監(jiān)控環(huán)節(jié)。黑龍江省財(cái)政廳自2020年開(kāi)始每年第二、三季度開(kāi)展兩次集中績(jī)效監(jiān)控工作，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金執(zhí)行情況、績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行的及時(shí)性、合規(guī)性和有效性進(jìn)行時(shí)點(diǎn)監(jiān)督，分析績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控信息并形成項(xiàng)目監(jiān)控報(bào)告。

有效的績(jī)效監(jiān)控在對(duì)項(xiàng)目能否按期完成、是否停止或閑置、實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度是否滯后、項(xiàng)目目標(biāo)是否需要調(diào)整、實(shí)現(xiàn)預(yù)期成效是否有效果等方面嚴(yán)格把關(guān)，提升資金利用效率的同時(shí)，也強(qiáng)化了預(yù)算單位對(duì)于績(jī)效目標(biāo)編制的理解與重視，有助于各單位預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理體系的健全發(fā)展。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理工作的核心環(huán)節(jié)。我國(guó)預(yù)算績(jī)效體系的探索便是以績(jī)效評(píng)價(jià)為源頭展開(kāi)的，科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)有利于真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目投入價(jià)值，優(yōu)化資源配置，同時(shí)也為財(cái)政部門(mén)提供了對(duì)預(yù)算單位問(wèn)責(zé)的約束力。

績(jī)效評(píng)價(jià)由資金使用單位自評(píng)、主管部門(mén)評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)三階段構(gòu)成，貫穿預(yù)算項(xiàng)目從申請(qǐng)到入庫(kù)再到執(zhí)行的全過(guò)程。高校評(píng)價(jià)要注重結(jié)果導(dǎo)向，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理的重要依據(jù)。

四、高校在預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

1.預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制不健全

高校預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制的建立依靠于學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的指引和預(yù)算績(jī)效管理制度的支撐。如今，內(nèi)部控制工作的發(fā)展正盛，在各預(yù)算單位的內(nèi)控報(bào)告中不難發(fā)現(xiàn)，績(jī)效管理始終是預(yù)算管理中的薄弱環(huán)節(jié)，經(jīng)過(guò)調(diào)研，黑龍江省內(nèi)不少高校預(yù)算績(jī)效管理的組織機(jī)構(gòu)、程序及標(biāo)準(zhǔn)都處于空白階段[2]；部分高校雖順應(yīng)要求成立預(yù)算績(jī)效工作小組，但照搬上級(jí)績(jī)效政策文件，任務(wù)直派至財(cái)務(wù)部門(mén)的情況普遍，預(yù)算績(jī)效機(jī)構(gòu)作用未能有效發(fā)揮。

2.預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)欠缺

(1)缺乏適配的預(yù)算績(jī)效政策支撐。財(cái)政部出臺(tái)的預(yù)算績(jī)效現(xiàn)行政策對(duì)全額財(cái)政撥款行政事業(yè)單位適配度更高，工作更容易落實(shí)，但高校作為公益二類(lèi)差額撥款事業(yè)單位，資金來(lái)源廣泛，非財(cái)政資金也有相當(dāng)?shù)谋壤?，全口徑資金的預(yù)算績(jī)效管理落實(shí)存在難度，且績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)懲措施并未充分在高校預(yù)算批復(fù)中得到運(yùn)用，致使重視程度不足。

(2)欠缺長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)算績(jī)效思維。高校普遍注重的是學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，學(xué)校二級(jí)單位在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)精力多放在如何爭(zhēng)取更多預(yù)算資金方面，認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理都是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作；財(cái)務(wù)部門(mén)通常注重的是預(yù)算資金使用合法合規(guī)，加快預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度、推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行率，因其并非具體業(yè)務(wù)部門(mén)，對(duì)各預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的目標(biāo)效益缺乏全面、專(zhuān)業(yè)、系統(tǒng)的掌握，對(duì)于獨(dú)自負(fù)責(zé)上級(jí)部署的績(jī)效管理與考核評(píng)價(jià)工作有心無(wú)力。目前，省內(nèi)高校的績(jī)效工作多是財(cái)務(wù)人員為應(yīng)付時(shí)間緊任務(wù)重的工作任務(wù)而自導(dǎo)自演，缺少項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門(mén)的有效參與，有量無(wú)質(zhì)，導(dǎo)致存在預(yù)算與績(jī)效兩張皮現(xiàn)象。

3.績(jī)效指標(biāo)未成體系

績(jī)效指標(biāo)科學(xué)性、合理性、可衡量性是預(yù)算項(xiàng)目產(chǎn)出效益的直接體現(xiàn)，然而缺乏共性的指標(biāo)體系及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使高校的績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不明晰，不具備可比性。為達(dá)到績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)的及格線，各高校通過(guò)自行摸索設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)普遍主觀性較強(qiáng)。在2021年末上級(jí)部門(mén)反饋的績(jī)效目標(biāo)審核問(wèn)題中，45所高校績(jī)效指標(biāo)中，有26所高校存在100余條問(wèn)題，普遍集中在①大多選擇易實(shí)現(xiàn)、易評(píng)價(jià)的指標(biāo)；②宏觀定性指標(biāo)占比較高，如成本指標(biāo)未體現(xiàn)成本金額而是用定性優(yōu)良中差來(lái)衡量，甚至產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)性質(zhì)也選用定性指標(biāo)；③可衡量程度底，如設(shè)置“對(duì)學(xué)校發(fā)展產(chǎn)生影響”“管理制度的完善性”“社會(huì)影響力”等指標(biāo)；④指標(biāo)名稱(chēng)與指標(biāo)性質(zhì)不匹配，如執(zhí)行率、使用率、及時(shí)率、合規(guī)率常用定性而非百分比來(lái)衡量；⑤指標(biāo)數(shù)量少，權(quán)重值過(guò)高，為降低指標(biāo)設(shè)置的難度，干脆從數(shù)量上攻破。部分指標(biāo)權(quán)重單條超過(guò)20%，在產(chǎn)出權(quán)重占比50%，效益權(quán)重占比30%，滿意度權(quán)重占比10%的情況下，權(quán)重值過(guò)高恰恰與指標(biāo)值的數(shù)量成反比，減少績(jī)效目標(biāo)表中指標(biāo)存在的數(shù)量，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置越來(lái)越局限；⑥目標(biāo)值不匹配，花大錢(qián)辦小事的現(xiàn)象也有發(fā)生，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、效益的體現(xiàn)、指標(biāo)的全面性、科學(xué)性、合理性參考價(jià)值不高。

黑龍江省2020年印發(fā)的《黑龍江省部門(mén)整體支出共性評(píng)價(jià)指標(biāo)框架和項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》設(shè)立了績(jī)效管理指標(biāo)參考數(shù)據(jù)庫(kù)，但多以農(nóng)林、社會(huì)保障等21類(lèi)政府部門(mén)指標(biāo)為主，缺少教育相關(guān)指標(biāo)體系，與高等教育適配度底。2022年8月，黑龍江財(cái)政廳印發(fā)《省級(jí)部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引(試行)》的通知，組織各預(yù)算單位共同維護(hù)建設(shè)全省績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，所有績(jī)效指標(biāo)必須從建設(shè)的指標(biāo)庫(kù)中選擇方可使用。該舉措思路方向正確，但由于缺乏行業(yè)指標(biāo)指引對(duì)高校效果依然不佳，初步建成的指標(biāo)庫(kù)4000余條指標(biāo)中教育支出相關(guān)領(lǐng)域指標(biāo)屈指可數(shù)，專(zhuān)用于高等教育領(lǐng)域的指標(biāo)僅占17條，可用性不高，并未達(dá)到共性指標(biāo)建設(shè)的初心效果。而且高校受地域、生源、信息獲取量、學(xué)科分類(lèi)等影響，發(fā)展方向與層次均不相同，僅通過(guò)績(jī)效指標(biāo)的高低來(lái)衡量高校預(yù)算項(xiàng)目的產(chǎn)出與效益，是否公平合理尚需進(jìn)一步探討[2]。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用不充分

(1)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用價(jià)值低

一方面，高校的績(jī)效評(píng)價(jià)多以自評(píng)為主，難以保證客觀公正，易導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果失真。引入第三方機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，業(yè)務(wù)多涉及企業(yè)，對(duì)高校情況了解較少，評(píng)價(jià)方向更加傾向項(xiàng)目合規(guī)性、合法性分析，不能完全滿足績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量要求。另一方面，教育績(jī)效相對(duì)而言難以評(píng)價(jià)。高校業(yè)務(wù)涉及日常教學(xué)、科學(xué)研究、后勤管理、人才培養(yǎng)等多個(gè)方面，辦學(xué)目標(biāo)多元化，且部門(mén)之間預(yù)算項(xiàng)目資金共用、權(quán)責(zé)交叉，難以區(qū)分核心指標(biāo)。高校的教育成果是各職能部門(mén)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累沉淀的共同產(chǎn)出，如高校影響力的優(yōu)劣等并非一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目、幾個(gè)預(yù)算年度能夠衡量的，在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出方面難以歸功于當(dāng)前的投入。

(2)評(píng)價(jià)機(jī)制落實(shí)不到位

目前，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制缺乏真正應(yīng)用，有的學(xué)校存在預(yù)算編制不科學(xué)，項(xiàng)目未經(jīng)過(guò)充分論證便草率安排，執(zhí)行階段頻繁調(diào)整、計(jì)劃終止現(xiàn)象猶如家常便飯，還有大部分學(xué)校預(yù)算缺口較小，年中追加預(yù)算下達(dá)后，為響應(yīng)加快部分中央資金執(zhí)行進(jìn)度的要求，只好打亂原有項(xiàng)目的計(jì)劃安排，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目與績(jī)效目標(biāo)不匹配，預(yù)算調(diào)整工作未建立績(jī)效同步調(diào)整的要求。黑龍江省近幾年在績(jī)效激勵(lì)方面也做了嘗試，對(duì)預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較優(yōu)的高校，通過(guò)生均獎(jiǎng)補(bǔ)資金的形式進(jìn)行激勵(lì)，但普遍額度不大，力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，缺乏強(qiáng)有力的約束，績(jī)效評(píng)價(jià)的意義并未凸顯。

五、高校開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理工作的建議

1.健全預(yù)算績(jī)效制度建設(shè)

高校應(yīng)建立一套集事前、事中、事后績(jī)效為一體的全面預(yù)算績(jī)效制度體系。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，成立以校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各職能處室、二級(jí)學(xué)院負(fù)責(zé)人共同參與的預(yù)算績(jī)效專(zhuān)項(xiàng)組織機(jī)構(gòu)，結(jié)合項(xiàng)目庫(kù)制度，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)均要有專(zhuān)項(xiàng)工作組負(fù)責(zé)，落實(shí)責(zé)任主體，權(quán)責(zé)分明。

各高校的發(fā)展方向、進(jìn)程、具體情況存在較大差異，制度建設(shè)個(gè)性化色彩較強(qiáng)，因此，各高校要以全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作的要求為方向，結(jié)合學(xué)校自身發(fā)展規(guī)劃，制定符合學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)、充分發(fā)揮學(xué)校績(jī)效管理職能特色的全面預(yù)算績(jī)效管理制度。

高校要強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)功能，建設(shè)類(lèi)別明確的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)制度，遵循先有項(xiàng)目后有預(yù)算的原則，樹(shù)立績(jī)效是項(xiàng)目入庫(kù)的先行條件。建設(shè)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)指標(biāo)可衡量性、可行性、合理性的審核；強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)的客觀、公平、公正性，制定與部門(mén)預(yù)算分配、人員績(jī)效考核掛鉤的績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，使各執(zhí)行部門(mén)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金的總體目標(biāo)、產(chǎn)出效果的實(shí)現(xiàn)程度負(fù)責(zé)。

2.樹(shù)立預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效意識(shí)

(1)做文件精神的解讀人

各省市財(cái)政部門(mén)不僅要做文件要求的傳達(dá)者，還要定期組織召開(kāi)高校領(lǐng)導(dǎo)層預(yù)算績(jī)效管理工作專(zhuān)題會(huì)議，自上而下點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的傳達(dá)并解讀開(kāi)展預(yù)算績(jī)效工作的重要性與關(guān)鍵點(diǎn)，以保證預(yù)算績(jī)效管理能得到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注，必要時(shí)可將落實(shí)預(yù)算績(jī)效的情況納入學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)述職考核標(biāo)準(zhǔn)中[2]，從而加大高校對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理工作的重視程度和推進(jìn)力度。

(2)拓寬績(jī)效對(duì)象覆蓋范圍

將預(yù)算績(jī)效內(nèi)容列入教育工作者繼續(xù)教育體系中，積極組織開(kāi)展績(jī)效業(yè)務(wù)培訓(xùn)課程、專(zhuān)題講座、績(jī)效示范高校成果分享會(huì)等活動(dòng)，人員類(lèi)別不只針對(duì)財(cái)務(wù)人員，還可以拓展至高?？?jī)效工作管理人員、業(yè)務(wù)科室管理人員、預(yù)算單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等。

3.構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系

績(jī)效指標(biāo)在項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表中權(quán)重占比高達(dá)90%，對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)、預(yù)算資金批復(fù)的成功與否起決定性作用。教育部門(mén)應(yīng)加快落實(shí)行業(yè)準(zhǔn)則規(guī)范的制定，讓高?？梢阅繕?biāo)明確、思路清晰、有章可循的開(kāi)展預(yù)算績(jī)效工作[3]。

高校的績(jī)效指標(biāo)體系要以高校的社會(huì)職能、辦學(xué)方向?yàn)橹骶€，以提高教學(xué)質(zhì)量、發(fā)揮辦學(xué)特色、提升學(xué)校可持續(xù)影響為思路，可從高校經(jīng)費(fèi)涉及的功能分類(lèi)入手，以教育支出、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)支出等為總目標(biāo)分類(lèi)，以教學(xué)目標(biāo)、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、日常運(yùn)轉(zhuǎn)、基本建設(shè)、資產(chǎn)采購(gòu)管理、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、近幾年發(fā)展規(guī)劃等方面為分目標(biāo)建立預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架[4]。

4.建立科學(xué)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則

(1)規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

在績(jī)效評(píng)價(jià)中，項(xiàng)目資金執(zhí)行率并不能全權(quán)代表項(xiàng)目績(jī)效完成情況。執(zhí)行率僅占績(jī)效目標(biāo)10%的權(quán)重。在評(píng)價(jià)方法上應(yīng)選取以平衡計(jì)分卡和核心績(jī)效指標(biāo)法相結(jié)合的科學(xué)評(píng)價(jià)方法，注重財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡，將業(yè)務(wù)指標(biāo)量化考核，提升績(jī)效評(píng)價(jià)的全面性；注重總體目標(biāo)和年度目標(biāo)的平衡，全面衡量投入產(chǎn)出配比情況；注重內(nèi)部建設(shè)與外部發(fā)展的平衡，統(tǒng)籌內(nèi)外一體化同步發(fā)展；注重核心指標(biāo)和基礎(chǔ)指標(biāo)的平衡，核心指標(biāo)作為動(dòng)因性指標(biāo)，權(quán)重占比較高，基礎(chǔ)指標(biāo)作為輔助性指標(biāo)，服務(wù)核心指標(biāo)，促進(jìn)績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向的形成[5]。

(2)建立績(jī)效評(píng)價(jià)約束激勵(lì)機(jī)制

約束激勵(lì)機(jī)制是提升預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量的關(guān)鍵，是確保全面預(yù)算績(jī)效管理工作落實(shí)到位的保障。高校可以根據(jù)情況對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的部門(mén)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，如作為年度先進(jìn)集體考評(píng)的加分項(xiàng)、以部門(mén)預(yù)算獎(jiǎng)勵(lì)金的形式安排至下一年度預(yù)算額度中、與人員績(jī)效工資考核、干部任用機(jī)制掛鉤，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果較差的相關(guān)部門(mén)及責(zé)任人采取追責(zé)措施并責(zé)令整改等[6]。因此，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)約束激勵(lì)機(jī)制，才能切實(shí)可行的調(diào)動(dòng)項(xiàng)目責(zé)任人參與預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效工作的積極性，大幅提升預(yù)算管理水平和政”策實(shí)施效果[7]。