安順市西秀區(qū)農(nóng)村閑置土地整治困境及對(duì)策

李孟林 李曉華 鐘華劍 黃一臏 張 丹

安順學(xué)院資源與環(huán)境工程學(xué)院，貴州 安順 561000

0 引言

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人居環(huán)境得到顯著改善，農(nóng)村人均收入水平持續(xù)提高，鄉(xiāng)村建設(shè)在各方面均取得重大進(jìn)展［1］。隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口持續(xù)外流引發(fā)耕地破碎化、農(nóng)地撂荒、建設(shè)用地閑置等一系列“土地病”，阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)［2-4］。土地是人類所有經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的載體，土地資源是否得到合理利用直接影響鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程［5］。農(nóng)村閑置土地問(wèn)題若得不到及時(shí)解決，將會(huì)影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)外關(guān)于農(nóng)村閑置土地整治的研究成果較多，學(xué)者們已從土地整治的原則及發(fā)展對(duì)策［6-7］、閑置土地的成因［8］、“空心化”問(wèn)題的探究［9］等角度對(duì)農(nóng)村閑置土地整治問(wèn)題進(jìn)行深入研判，而關(guān)于鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村閑置土地形式、農(nóng)村閑置土地整治困境及其對(duì)策的綜合性研究成果還不系統(tǒng)、不成熟。筆者基于問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，從多維角度挖掘喀斯特山區(qū)貴州省安順市西秀區(qū)農(nóng)村閑置土地整治困境，基于對(duì)困境的分析提出鄉(xiāng)村振興視域下整治農(nóng)村閑置土地的對(duì)策。

1 研究區(qū)概況

西秀區(qū)屬亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候區(qū)、全國(guó)太陽(yáng)輻射低值區(qū)，降水充沛但分布不均，年平均氣溫15 ℃，年平均無(wú)霜期270 d。當(dāng)?shù)貙俚湫涂λ固厣絽^(qū)，地形破碎、耕地零星、人多地少，不利于規(guī)?；N植，甚至難以開展種植生產(chǎn)活動(dòng)。根據(jù)《2021 年安順市統(tǒng)計(jì)年鑒》，2021 年西秀區(qū)旱地面積為33 368.82 hm2，水田面積為23 412.63 hm2，水澆地面積為1 087.69 hm2，城鎮(zhèn)村及工礦用地面積為15 517.31 hm2。

西秀區(qū)歷年的農(nóng)村閑置土地?cái)?shù)據(jù)并沒(méi)有全部公開，僅可查詢到2018年（108.89 hm2）和2021年（97.79 hm2）的閑置土地情況。西秀區(qū)農(nóng)村閑置土地主要為耕地和宅基地，閑置建設(shè)用地和零散荒地較少。從總量上看，西秀區(qū)農(nóng)村閑置土地面積呈減小趨勢(shì)，但閑置土地面積仍然較大。在《國(guó)家土地督察武漢局2018 年度土地例行督察反饋意見整改方案》中，西秀區(qū)就有29 宗土地閑置問(wèn)題，涉及面積108.89 hm2。據(jù)調(diào)查，截至2022年，西秀區(qū)未整改到位的農(nóng)村閑置土地面積約63.78 hm2，通過(guò)采取收回、督促開工建設(shè)等措施進(jìn)行整改后，還有約37.56 hm2的農(nóng)村閑置土地未審查。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 研究方法

筆者等人采用問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地訪談、文獻(xiàn)查閱等多種方法，于2022 年3 月對(duì)安順市西秀區(qū)農(nóng)村典型土地閑置多發(fā)區(qū)域（幺鋪鎮(zhèn)、蔡官鎮(zhèn)、寧古鎮(zhèn)、龍宮鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進(jìn)行了調(diào)查研究。圍繞西秀區(qū)農(nóng)村閑置土地整治相關(guān)問(wèn)題，設(shè)計(jì)了包含當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶家庭人口結(jié)構(gòu)、主要家庭收入來(lái)源、對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是否了解、政府履職狀況、承包地閑置的成因及處理方式、是否有投資商對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資等23 個(gè)問(wèn)題的調(diào)查問(wèn)卷和訪談提綱，共發(fā)放線下問(wèn)卷90份，收回有效問(wèn)卷72份?；趯?duì)調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果的深入分析，進(jìn)行實(shí)地踏勘，梳理研究區(qū)農(nóng)村閑置土地整治困境。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

研究數(shù)據(jù)一部分來(lái)源于《2021 年安順市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》《國(guó)家土地督察武漢局2018 年度土地例行督察反饋意見整改方案》等權(quán)威資料，一部分來(lái)源于對(duì)研究區(qū)的實(shí)地調(diào)查訪談和問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。研究過(guò)程中，筆者還借助網(wǎng)絡(luò)搜索、文獻(xiàn)查閱等方式，獲取研究所需要的研究區(qū)農(nóng)村閑置土地?cái)?shù)量及其他相關(guān)信息。

3 研究結(jié)果與分析

3.1 研究區(qū)閑置土地形式

研究區(qū)閑置土地主要有兩類形式。一是地理位置偏、產(chǎn)出效益低、耕種不方便的農(nóng)業(yè)用地。此類閑置土地受研究區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增速較慢、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不高、糧食價(jià)格持續(xù)走低、農(nóng)業(yè)收入受氣候影響，以及喀斯特區(qū)難以實(shí)現(xiàn)機(jī)械化耕種、青壯年勞動(dòng)力外流等諸多重要因素綜合影響導(dǎo)致閑置。二是以住宅用地為主的非農(nóng)建設(shè)用地閑置。首先，因當(dāng)前我國(guó)宅基地有償退出運(yùn)行機(jī)制不完善，從農(nóng)村流入城市的人口大多選擇將原有住宅保留。其次，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的發(fā)展規(guī)劃，鄰近的村莊因人口規(guī)模過(guò)小而被合并，造成原有的村委會(huì)、鄉(xiāng)村小學(xué)等建設(shè)用地荒廢。最后，部分因各類融資問(wèn)題或政府扶持力度較小而導(dǎo)致的企業(yè)或合作社申請(qǐng)建設(shè)用地后批而未建、建而未成、成而未產(chǎn)現(xiàn)象，也造成了農(nóng)村土地資源的閑置。

3.2 研究區(qū)閑置土地整治困境

3.2.1 農(nóng)戶整治意愿不強(qiáng)，財(cái)政壓力過(guò)大

研究區(qū)閑置土地較多且類型多樣，與我國(guó)提高土地利用效率的要求相悖。而農(nóng)戶因閑置土地整治項(xiàng)目資金投入量大，不愿轉(zhuǎn)讓承包地或不愿整治。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，58%的村民對(duì)閑置土地整治意愿和積極性不高。農(nóng)村閑置土地整治主體仍是各級(jí)政府，但政府因財(cái)政壓力過(guò)大難以滿足農(nóng)村閑置土地整治項(xiàng)目實(shí)施要求。

3.2.2 土地石漠化嚴(yán)重，零散土地整治困難

65%的村民認(rèn)為，研究區(qū)土地石漠化較為嚴(yán)重。研究區(qū)是喀斯特地貌較為集中的地區(qū)，石漠化形勢(shì)嚴(yán)峻。農(nóng)民在破碎的土地上開墾耕地，耕地面積小，地塊分散，土層薄。在此條件下種植的農(nóng)產(chǎn)品抗災(zāi)害能力不強(qiáng)，可為農(nóng)民帶來(lái)的收益較低。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多選擇閑置耕地。研究區(qū)石漠化嚴(yán)重，閑置土地整治成本較高，且難以評(píng)估其整治后的收益，限制了研究區(qū)農(nóng)村零散閑置土地的整治進(jìn)程。

3.2.3 農(nóng)戶認(rèn)知局限，政府服務(wù)不到位

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，52%的村民不愿耕種農(nóng)用地但也不愿轉(zhuǎn)讓。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民最基本、最重要、最關(guān)乎切身利益的一項(xiàng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，位于農(nóng)村土地使用制度的核心地位。受文化水平限制，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租，以及宅基地有償退出機(jī)制不夠了解，即使因自身生計(jì)問(wèn)題無(wú)法繼續(xù)使用，也不愿意轉(zhuǎn)包或出租土地的承包權(quán)。政府部門缺乏對(duì)農(nóng)民切身需求的關(guān)注，未及時(shí)提供相應(yīng)的政策解答和法律咨詢幫助農(nóng)民了解相關(guān)法規(guī)和工作機(jī)制，一定程度上影響農(nóng)村閑置土地整治工作的進(jìn)程。

3.2.4 農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力較為短缺

農(nóng)村閑置土地整治項(xiàng)目的實(shí)施需要有充足的勞動(dòng)力作為支撐，而研究區(qū)現(xiàn)行條件下的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)在一定程度上制約著農(nóng)村閑置土地整治項(xiàng)目的開展。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，研究區(qū)有49%的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，呈現(xiàn)出“人少地多”的情況。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力短缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)開展受阻，且農(nóng)業(yè)種植成本高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低，家庭主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源于外出人口務(wù)工收入，青壯年勞動(dòng)力大多不愿留在農(nóng)村從事收入較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，限制了政府開展農(nóng)村閑置土地整治工作的廣度和深度。

3.2.5 政府對(duì)于閑置土地行為的處罰力度不夠

根據(jù)實(shí)地訪談，61%的村民表明耕地拋荒行為基本不會(huì)受到任何實(shí)質(zhì)處罰。閑置土地的產(chǎn)生與政府的履職程度有一定關(guān)聯(lián)，盡管鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略，各級(jí)政府也加大了對(duì)閑置土地整治的力度，但在實(shí)際操作中，農(nóng)村仍存在處罰力度不夠等問(wèn)題。對(duì)于村民而言，受本身文化水平限制，對(duì)閑置土地的處罰機(jī)制不了解，加上長(zhǎng)期以來(lái)政府部門未對(duì)閑置土地行為進(jìn)行征收土地閑置費(fèi)等實(shí)質(zhì)性處罰，導(dǎo)致農(nóng)村閑置土地整治工作進(jìn)展緩慢。

3.3 研究區(qū)農(nóng)村閑置土地整治對(duì)策

筆者根據(jù)實(shí)地調(diào)查訪談和問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果分析研究區(qū)農(nóng)村閑置土地整治困境，并提出如下對(duì)策，以加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地整治。

3.3.1 制定土地流轉(zhuǎn)配套政策，拓寬資金來(lái)源渠道

地方政府及相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的要求，制定適用于當(dāng)?shù)氐耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和配套政策，為有意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和愿意出資的種植大戶或合作社提供配套、健全的政策保障，為農(nóng)村閑置土地整治項(xiàng)目的開展提供條件。

為減輕農(nóng)村閑置土地整治資金短缺壓力，當(dāng)?shù)卣蓪?duì)外提供土地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但為保證農(nóng)村閑置土地整治效果，政府應(yīng)提高外來(lái)資本的準(zhǔn)入評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，深入分析并選定投入產(chǎn)出比較高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，關(guān)注并研判企業(yè)投資力度，對(duì)于發(fā)展前景較低迷或臨近被市場(chǎng)淘汰的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，從農(nóng)民的切身利益出發(fā)，謹(jǐn)慎考慮是否招商，有序引入較為穩(wěn)妥的發(fā)展項(xiàng)目，以產(chǎn)業(yè)促整治，將項(xiàng)目產(chǎn)出的部分收益補(bǔ)貼政府開展農(nóng)村閑置土地整治項(xiàng)目的實(shí)施資金。

3.3.2 特色地域投以特色運(yùn)用，發(fā)掘喀斯特山區(qū)潛力

針對(duì)石漠化較為嚴(yán)重的地區(qū)，研究區(qū)政府相關(guān)部門可借鑒其他農(nóng)村閑置土地整治項(xiàng)目開展情況較好地區(qū)（如關(guān)嶺縣和紫云縣）的經(jīng)驗(yàn)，深入挖掘喀斯特山區(qū)的利用潛力，合理進(jìn)行坡改梯農(nóng)作物種植、喀斯特山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展旅游觀光示范基地建設(shè)、經(jīng)濟(jì)果林基地建設(shè)等，發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益較高的產(chǎn)業(yè)，以經(jīng)濟(jì)收益代償企業(yè)開發(fā)石漠化地區(qū)較高的投資成本。同時(shí)，政府應(yīng)采取相關(guān)措施幫助合作企業(yè)規(guī)避因管理不善或市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的無(wú)法繼續(xù)投資經(jīng)營(yíng)情況，盡量避免土地二次閑置。

3.3.3 立足農(nóng)戶利益，協(xié)調(diào)推進(jìn)土地整治

研究區(qū)政府應(yīng)立足于農(nóng)戶利益及需求，加大“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策的宣傳力度，為更好地開展閑置土地整治項(xiàng)目營(yíng)造良好的輿論氛圍。在堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則的同時(shí)，立足農(nóng)戶利益，推進(jìn)遷村并居，引導(dǎo)居民集中居住，并依法恢復(fù)易地扶貧搬遷遺留的宅基地為其他用途土地，構(gòu)建有機(jī)融合的“三生空間”。國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、財(cái)政、農(nóng)經(jīng)等各職能部門應(yīng)明晰權(quán)屬范疇，通力合作，共同擬定農(nóng)村閑置土地整治方案，推進(jìn)農(nóng)村閑置土地整治。

3.3.4 聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)揮農(nóng)村土地、人口的資源效應(yīng)

“基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”被納入我國(guó)2035 年的現(xiàn)代化發(fā)展總體目標(biāo)［10］。土地的合理利用為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供重要資源支撐，研究區(qū)應(yīng)根據(jù)區(qū)內(nèi)規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用的合理布局和各類用地結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮閑置土地的資源效應(yīng)，讓每一寸土地得到合理利用。研究區(qū)要綜合規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，提高基礎(chǔ)設(shè)施完善程度，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)發(fā)展，有計(jì)劃地為整治農(nóng)村閑置土地培養(yǎng)和引入人才，為鄉(xiāng)村建設(shè)留住人才、吸引人才，為閑置土地整治提供扎實(shí)的人才基礎(chǔ)，加快農(nóng)村閑置土地整治步伐。

3.3.5 完善閑置土地處罰細(xì)則，為閑置土地整治提供保障

研究區(qū)應(yīng)根據(jù)國(guó)家規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平修改完善現(xiàn)行處罰細(xì)則，從閑置時(shí)間、閑置數(shù)量等維度對(duì)土地閑置費(fèi)的征收做出更為細(xì)致全面的規(guī)定。政府部門應(yīng)明確土地閑置費(fèi)的懲罰性質(zhì)，賦予相關(guān)行政部門采取強(qiáng)制性手段實(shí)施處罰的權(quán)力，對(duì)于多次拒不繳納土地閑置費(fèi)的，行政部門可申請(qǐng)司法部門強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，研究區(qū)應(yīng)統(tǒng)一土地閑置費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，建立健全相關(guān)法律依據(jù)，為閑置土地整治提供保障。