米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型下B 市廁所問題分析

崔俊鵬，李婧鑫

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071000）

廁所革命是農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的重要一環(huán)，關(guān)系農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量和水平。2021 年4 月以來，中國(guó)開始對(duì)2013 年以來由財(cái)政資金支持改造的廁所進(jìn)行全面的摸排調(diào)查，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分別采取明查與暗訪相結(jié)合的方式對(duì)農(nóng)村廁所問題進(jìn)行逐縣、逐鄉(xiāng)、逐村、逐戶的摸排。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，要求各地限時(shí)整改，并就各地廁所問題分批次開展農(nóng)村問題廁所督導(dǎo)檢查和“回頭看”。

美國(guó)學(xué)者艾莉森曾明確指出，在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，90%取決于政策的有效執(zhí)行［1］。因此，解決廁所問題在很大程度上取決于廁所革命這項(xiàng)政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的惟一途徑［2］。廁所革命政策的執(zhí)行受多重因素的影響，本研究以米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型為依據(jù)，充分利用該模型就B 市存在的廁所問題進(jìn)行分析。

1 研究背景

1.1 關(guān)于米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的研究

顏海娜［3］運(yùn)用米特-霍恩模型從6 個(gè)維度分析了農(nóng)村危房改造陷入困境的影響因素，把農(nóng)村危房改造陷入困境的原因歸結(jié)為政策的目標(biāo)定位與價(jià)值定位。秦麗芳等［4］通過研究表明該模型具備系統(tǒng)的邏輯思路和分析框架，其延伸六大變量及其互動(dòng)狀態(tài)嚴(yán)重影響精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的有效性。羅樹杰等［5］基于廣西柳州市的實(shí)證分析，以該模型為視角對(duì)民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行進(jìn)行了研究。

1.2 關(guān)于農(nóng)村廁所革命的有關(guān)研究

李若冰［6］認(rèn)為應(yīng)該從公共管理的角度出發(fā)，結(jié)合推進(jìn)過程中實(shí)際面臨的情況，制訂科學(xué)合理的方法以確保廁所革命有效推進(jìn)；孫楠［7］以史密斯模型為視角對(duì)農(nóng)村改廁政策執(zhí)行進(jìn)行了研究；王法碩等［8］基于A 市廁所革命政策執(zhí)行過程的個(gè)案研究，對(duì)中國(guó)地方政府如何執(zhí)行模糊性政策進(jìn)行了分析。

綜上所述，運(yùn)用米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型研究已涉及農(nóng)村危房改造、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策、民貿(mào)民品優(yōu)惠政策等一系列政策領(lǐng)域，關(guān)于農(nóng)村廁所革命政策的研究有基于公共管理視角、史密斯政策模型以及模糊性政策等方面。

2 米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型及其適用性

范米特與范霍恩在《政策執(zhí)行過程：一個(gè)概念性的架構(gòu)》中指出，在政策執(zhí)行過程中，政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、組織間的溝通與強(qiáng)制行為、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、系統(tǒng)環(huán)境以及執(zhí)行者偏好6 大因素的互動(dòng)狀況會(huì)影響政策執(zhí)行績(jī)效［9］。其模型如圖1 所示，其中政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)是指公共政策所要解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題以及衡量與評(píng)估政策執(zhí)行是否達(dá)到預(yù)期效果；政策資源即系統(tǒng)本身實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的條件，如人力、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)、信息、權(quán)威等；組織間的溝通和強(qiáng)化行為是指執(zhí)行機(jī)關(guān)之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間在政策執(zhí)行過程中為達(dá)成一致的行動(dòng)，采取如溝通、協(xié)調(diào)與強(qiáng)制以及規(guī)范、激勵(lì)、懲罰等方式；執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征是指機(jī)構(gòu)層次高低、規(guī)模大小、編制狀況、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、人員特性、與其他機(jī)構(gòu)及人員的關(guān)系等；系統(tǒng)環(huán)境是指外部環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的影響，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境因素；執(zhí)行者偏好是指政策主要指執(zhí)行人員對(duì)政策的認(rèn)知程度、反應(yīng)方向以及反應(yīng)強(qiáng)度對(duì)政策執(zhí)行有效性的影響。

圖1 米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

米特-霍恩模型容納了影響政策執(zhí)行的主要因素，是一種研究政策執(zhí)行的解釋性框架，廣受認(rèn)可并被廣泛應(yīng)用于解釋諸多領(lǐng)域的政策執(zhí)行情況，是當(dāng)代政策執(zhí)行研究領(lǐng)域比較有影響力的理論工具［4］。以該模型為工具，分析廁所革命政策執(zhí)行過程問題廁所存在的原因，結(jié)合B 市現(xiàn)存的廁所問題，將模型中的6 大要素改良為政策本身、政策環(huán)境、農(nóng)戶以及執(zhí)行部門，使該模型更加適配于研究廁所革命政策執(zhí)行過程中問題廁所存在原因，通過分析4 個(gè)維度之間的相互影響以及相互作用關(guān)系，找準(zhǔn)原因，尋求更具針對(duì)性的解決措施，提出具體可行的對(duì)策建議。

3 B 市改廁基本情況及現(xiàn)存問題

3.1 基本情況

2021 年，B 市對(duì)2013 年以來的農(nóng)村戶廁問題進(jìn)行摸排整改，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2013 年至2020 年底，各級(jí)財(cái)政支持改造的農(nóng)村戶用衛(wèi)生廁所44.27 萬座，共摸排出問題廁所（指廁屋、廁具、糞池有壞損，但還在使用）11.79 萬座，截至目前共整改8.98 萬座，列入“十四五”改造計(jì)劃2.8 萬座；農(nóng)村戶廁改造任務(wù)11.42 萬座、公廁改造任務(wù)2 000 座。實(shí)際戶廁完成164 054座，占任務(wù)的143.65%，公廁完成2 060 座，占任務(wù)的103%，超額完成了任務(wù)目標(biāo)。2022 年，B 市農(nóng)村改廁工作主要任務(wù)為年內(nèi)新建農(nóng)村戶廁75 610 座，改建農(nóng)村問題廁所45 290 座，建設(shè)農(nóng)村公廁1 350 座。

3.2 現(xiàn)存問題

B 市問題廁所總數(shù)為1 276 座，主要表現(xiàn)為改廁質(zhì)量不高、適用性和實(shí)用性較差（廁屋無頂無門、廁具損壞、不防凍、建新不拆舊、公廁鎖門，1 133 座）、管護(hù)機(jī)制不到位（51 座）、臺(tái)賬不健全（92 座）三類。

3.2.1 改廁質(zhì)量不高，適用性和實(shí)用性較差 改廁質(zhì)量的高低關(guān)系到農(nóng)戶的滿意度和使用年限，個(gè)別戶廁仍存在無頂無門現(xiàn)象，不符合改廁標(biāo)準(zhǔn)；有的村莊戶廁存在排氣管斷裂、化糞池裸露在外；有的村莊廁所為“電話亭”式，面積過小，農(nóng)戶反映使用不方便；有的地區(qū)為每戶建男女2 個(gè)廁所，但只有一個(gè)正常使用，另一個(gè)則堆放雜物，造成財(cái)政資金浪費(fèi)；部分村仍存在建新不拆舊、新舊并用或是沿用戶外旱廁，新改的廁所堆放雜物；西部山區(qū)的村莊普遍存在冬季沖水設(shè)施不防凍導(dǎo)致無法正常使用；另外，許多村普遍存在公廁在冬季鎖門停用，無使用痕跡。

3.2.2 管護(hù)機(jī)制不到位 據(jù)了解，各級(jí)政府要求改廁的農(nóng)戶必須知曉維修、舉報(bào)、清掏3 個(gè)電話號(hào)碼，但是仍有部分村莊村委會(huì)公示欄及農(nóng)戶廁所均未張貼這3 個(gè)電話號(hào)碼，詢問農(nóng)戶時(shí)也不知曉，涉及到廁具壞了誰來修，有問題向誰舉報(bào)，糞污滿了誰掏的問題；有的戶廁沖水設(shè)施設(shè)備損壞，踩水器不能正常使用，村委會(huì)為農(nóng)戶發(fā)放水桶或農(nóng)戶自備；另外，部分村的公廁無防凍措施，缺乏日常維護(hù)，糞便裸露，臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.2.3 改廁臺(tái)賬不健全，標(biāo)準(zhǔn)不高 在入村入戶調(diào)查過程中，部分村的臺(tái)賬與實(shí)際數(shù)量不符。主要表現(xiàn)為改廁農(nóng)戶登記的名字與實(shí)際農(nóng)戶的名字不一致；問題廁所有漏排或錯(cuò)排現(xiàn)象，實(shí)際存在的問題與臺(tái)賬不一致，或是農(nóng)戶廁所新出現(xiàn)問題還沒有及時(shí)排查到；另外，個(gè)別村的改廁臺(tái)賬中，多個(gè)農(nóng)戶的電話信息均為一個(gè)號(hào)碼。

4 米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型下問題廁所存在的原因

針對(duì)改廁臺(tái)賬、改廁質(zhì)量和實(shí)用性以及后續(xù)管護(hù)暴露出的問題，結(jié)合并改良米特-霍恩執(zhí)行系統(tǒng)模型，使該模型更適配于研究B 市農(nóng)村廁所問題存在的原因，聚焦政策執(zhí)行過程，分析各個(gè)問題的影響因素，從政策本身、政策環(huán)境、農(nóng)戶以及執(zhí)行部門4個(gè)維度進(jìn)行研究，分析4 個(gè)維度之間相互影響和相互作用關(guān)系（圖2），從而對(duì)廁所革命政策執(zhí)行存在的問題形成全面的認(rèn)識(shí)，探究廁所問題存在的原因。

圖2 廁所革命政策執(zhí)行系統(tǒng)維度關(guān)系

4.1 政策本身的可操作性較差

公共政策的目的在于滿足特定群體的根本需求或?qū)崿F(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)［10］。廁所革命以改善農(nóng)村的如廁環(huán)境為切入點(diǎn)，最終目的是整治和提升農(nóng)村人居環(huán)境。該政策與社會(huì)環(huán)境、改廁農(nóng)戶以及執(zhí)行部門相互作用、相互影響。一方面，廁所革命的實(shí)施需要有利的政策環(huán)境、依靠執(zhí)行部門，同時(shí)作用于目標(biāo)群體即改廁農(nóng)戶，另一方面，政策環(huán)境的好壞、執(zhí)行部門人員的素質(zhì)以及改廁農(nóng)戶的意愿又影響著廁所革命政策的實(shí)施。

以全國(guó)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025）》中有關(guān)廁所革命的要求以及省、市的《“十四五”廁所革命實(shí)施方案》為例，下文簡(jiǎn)稱《方案》，全國(guó)《方案》將行動(dòng)目標(biāo)分為3 個(gè)層次，分別針對(duì)不同地區(qū)做了相關(guān)要求，如表1 所示。省、市的《方案》目標(biāo)如表2 所示。由表1、表2 可知，省、市對(duì)改廁的目標(biāo)做了較為細(xì)致的要求，另外，《方案》對(duì)包括臺(tái)賬、改廁方案、技術(shù)模式、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、質(zhì)量管控等方面具體改廁任務(wù)也進(jìn)行了明細(xì)。但是，作為一項(xiàng)國(guó)家的宏觀大政策，廁所革命的執(zhí)行使得執(zhí)行機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行自由度，執(zhí)行者對(duì)政策本身的認(rèn)識(shí)與看法以及理解和傳達(dá)使得政策執(zhí)行效果與政策目標(biāo)在方向上出現(xiàn)一定的偏差性與模糊性。有的地方在推進(jìn)廁所革命過程中，以因地制宜為由，導(dǎo)致各地改廁的標(biāo)準(zhǔn)參差不齊；有的執(zhí)行者對(duì)政策理解不到位，簡(jiǎn)單把發(fā)廁具當(dāng)成改戶廁；此外，廁所革命政策不斷更新，每年都會(huì)加入不同的標(biāo)準(zhǔn)，改廁標(biāo)準(zhǔn)不斷更新，如2019 之前建的廁所并未要求退街入戶，自2020 以后新建的廁所要求基本入院，現(xiàn)階段又要求有條件的地區(qū)推動(dòng)廁所入室，在進(jìn)行督導(dǎo)檢查和回頭看時(shí)，很多地方以改廁年份較早，符合當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)為由來解釋未退街入戶現(xiàn)象。

表1 全國(guó)農(nóng)村廁所革命行動(dòng)目標(biāo)

表2 省、市《“十四五”農(nóng)村廁所革命實(shí)施方案》目標(biāo)

4.2 政策環(huán)境因素

在廁所革命推進(jìn)的過程中，各地區(qū)的實(shí)際情況，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等方面都會(huì)在不同程度上影響廁所革命的執(zhí)行與效果，各地區(qū)自然條件包括地形地貌、氣候的差異，為改廁技術(shù)和模式帶來一定挑戰(zhàn)；經(jīng)濟(jì)、文化上的差異一定程度上影響村民的思想觀念和改廁的配合度［11］。在B 市主要體現(xiàn)在不同年齡階段的人對(duì)改廁持不同態(tài)度，年齡較大的農(nóng)戶受傳統(tǒng)觀念意識(shí)的影響，習(xí)慣使用傳統(tǒng)旱廁，也并不認(rèn)為改廁可以為自己帶來便利，而相對(duì)年輕的農(nóng)戶則更加注重廁所衛(wèi)生環(huán)境，積極響應(yīng)改廁號(hào)召，主動(dòng)改廁；個(gè)別地區(qū)執(zhí)行者為追求政績(jī)，建了大量廁所，但因空間狹小，質(zhì)量不高，實(shí)用性差，致使廁所成了擺設(shè)，這在一定程度上也影響了農(nóng)戶的改廁意愿；很多農(nóng)戶只是單純聽過廁所革命，對(duì)改廁的真正意義及具體內(nèi)容缺乏認(rèn)識(shí)。

4.3 執(zhí)行部門工作人員的數(shù)量和素質(zhì)有待提高

執(zhí)行部門的工作人員是農(nóng)村廁所革命的主要貫徹者和實(shí)施者。在廁所革命執(zhí)行的過程中，執(zhí)行人員的工作經(jīng)歷、文化水平和專業(yè)程度以及他們對(duì)廁所革命相關(guān)政策、制度方面的了解都會(huì)不同程度地影響廁所革命政策的執(zhí)行。目前B 市各縣的總體情況是負(fù)責(zé)改廁工作的人員數(shù)量不足，專業(yè)程度相對(duì)較低，缺乏規(guī)范的隊(duì)伍，對(duì)廁所革命的執(zhí)行效果有至關(guān)重要的影響，加之農(nóng)村改廁目標(biāo)任務(wù)涉及新建戶廁、問題廁所改建以及村內(nèi)公廁，相對(duì)之前較為復(fù)雜，而且在走訪中發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)改廁專職專崗人員較少，大多數(shù)工作人員都身兼多職，一定程度上影響改廁的效率和進(jìn)展。此外，執(zhí)行人員對(duì)廁所革命的認(rèn)知程度、責(zé)任意識(shí)、和村民的關(guān)系、協(xié)調(diào)能力以及服務(wù)意識(shí)也會(huì)影響廁所革命的具體實(shí)施和執(zhí)行的最終效果。因此，執(zhí)行部門的工作人員數(shù)量和質(zhì)量亟需優(yōu)化，農(nóng)村改廁工作隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。

4.4 改廁相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)性較差

當(dāng)前，農(nóng)村廁所革命由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭主抓，生態(tài)環(huán)境局、住建局、衛(wèi)健委等部門負(fù)責(zé)協(xié)同配合，但是，各部門之間缺乏合理有效的溝通渠道，只是根據(jù)各自分管的具體工作安排部署，尚未形成整治合力，協(xié)同治理及聯(lián)動(dòng)力度不夠。當(dāng)前各地區(qū)推進(jìn)的農(nóng)村廁所糞污和生活污水一體化處理工作需要統(tǒng)一建立和購(gòu)買設(shè)施設(shè)備，廁所糞污治理由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭主抓，而生活污水治理則由生態(tài)環(huán)境局主抓，2 個(gè)分管單位只是分別負(fù)責(zé)自己牽頭的工作，沒有達(dá)成信息共享，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村廁所糞污與生活污水一體化處理。

5 解決對(duì)策

5.1 完善改廁標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化相關(guān)準(zhǔn)則

政府在貫徹落實(shí)國(guó)家出臺(tái)政策之前，應(yīng)依照政策指示、命令與當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況，因地制宜，確定具體的政策目標(biāo)，細(xì)化相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，制定可行的實(shí)施方案以便政策執(zhí)行順利開展［12］。當(dāng)前B 市已根據(jù)國(guó)家以及省級(jí)的相關(guān)《方案》印制了較為明細(xì)的方案，對(duì)具體目標(biāo)要求也做好相應(yīng)細(xì)化的同時(shí)結(jié)合各縣（市、區(qū)）的實(shí)際情況對(duì)改廁任務(wù)進(jìn)行了分解，明確了改廁任務(wù)數(shù)以及整改的標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)這些問題B 市已將改廁工作完成情況列入縣委書記動(dòng)態(tài)考核月點(diǎn)評(píng)內(nèi)容，同時(shí)已建立了與各縣（市、區(qū)）對(duì)接的較為完善的改廁大數(shù)據(jù)平臺(tái)。下一步，要督促各縣（市、區(qū)）政府提高重視程度，結(jié)合省、市相關(guān)要求對(duì)《方案》目標(biāo)要求細(xì)化至每村每戶，不能以因地制宜為幌子，鉆政策空子，曲解或降低改廁標(biāo)準(zhǔn)。各地區(qū)要依托改廁大數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)登記并更新改廁信息及問題廁所信息，同時(shí)村干部要在村部留存原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，及時(shí)更新臺(tái)賬，確?！耙粦粢粰n”的資料和信息真實(shí)準(zhǔn)確。

5.2 注重宣傳，營(yíng)造環(huán)境

各級(jí)政府要注重對(duì)廁所革命這一政策的宣傳和普及，可以通過入戶講解、試點(diǎn)示范帶動(dòng)以及互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號(hào)、抖音短視頻等多種群眾喜聞樂見、易于接受的形式加強(qiáng)對(duì)廁所革命的宣傳力度，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級(jí)兩委班子應(yīng)大力倡導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事大廳以及“互聯(lián)網(wǎng)+救助”的認(rèn)識(shí)與運(yùn)用，讓廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)到改廁的利大于弊，增加群眾對(duì)改廁的認(rèn)同感，提升其參與度和改廁的主人翁意識(shí)，使農(nóng)戶由要我改到我要改轉(zhuǎn)變，積極主動(dòng)配合改廁工作。

5.3 加大工作人員隊(duì)伍建設(shè)，提高工作人員的素質(zhì)

要加大隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)農(nóng)村改廁的相關(guān)工作人員，以防基層執(zhí)行人員因工作量大、欠缺工作人手等問題產(chǎn)生不必要的失誤。適當(dāng)提高基層工作人員福利待遇，避免與減少相關(guān)人員的頻繁調(diào)整與流動(dòng)，從而保障農(nóng)村改廁等相關(guān)工作的持續(xù)性與連貫性。

通過線上調(diào)度會(huì)、政策培訓(xùn)會(huì)和線下深入基層實(shí)地查看、了解群眾實(shí)際訴求以及督導(dǎo)檢查等線上線下相結(jié)合的方式提升其業(yè)務(wù)知識(shí)和能力，提高其工作質(zhì)量和管理水平，使其更加了解和重視廁所革命這項(xiàng)政策，從而提升工作人員的專業(yè)化水平，保證農(nóng)村改廁工作的順利執(zhí)行與開展。

5.4 加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)配合

部門之間的協(xié)調(diào)配合有助于加強(qiáng)各單位之間的信息傳遞，打破溝通障礙，在明晰部門之間責(zé)任的同時(shí)能夠更好地提升部門之間的協(xié)同配合效率。因此，建立部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制十分必要。可以通過建立健全相關(guān)體制機(jī)制來加強(qiáng)信息溝通，減少信息壁壘，如在農(nóng)村廁所糞污與生活污水一體化處理項(xiàng)目上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)該進(jìn)行必要的溝通交流，在項(xiàng)目實(shí)施具體方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，齊抓共管，形成合力。