完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度為建設(shè)美麗中國保駕護(hù)航

李 頌

黨的二十大報告指出，在過去的十年中我國生態(tài)文明制度體系更加堅強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。面對未來，報告在“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”中專門強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)美麗中國建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。推進(jìn)美麗中國建設(shè)，既是對黨的十九大報告“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”目標(biāo)要求的前后呼應(yīng)，也是對新時代中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的貫徹落實。制度建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，建設(shè)美麗中國要實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，加快制度創(chuàng)新、增加制度供給、完善制度配套、強(qiáng)化制度執(zhí)行，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，歸旨于生態(tài)文明建設(shè)的實踐需要，以制度為綱，用更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求規(guī)范主體行為、落實目標(biāo)、懲罰問責(zé)，大力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為建設(shè)美麗中國提供可靠保障。

深刻認(rèn)識生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度對建設(shè)美麗中國的重要意義

中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)，目標(biāo)是建設(shè)美麗中國，堅持的是人與自然和諧共生戰(zhàn)略。在黨的十八大報告中，美麗中國首次作為執(zhí)政理念出現(xiàn)，在十八屆五中全會上，美麗中國首次被納入五年計劃，黨的十九大將美麗中國作為一種執(zhí)政理念和治國方略寫入報告和憲法中，黨的二十大提出推進(jìn)美麗中國建設(shè)，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理……從內(nèi)涵意蘊(yùn)來說，美麗中國本身內(nèi)涵豐富，集美學(xué)、生態(tài)學(xué)和社會學(xué)等多學(xué)科概念于一體，天藍(lán)、地綠、水清、氣凈、土肥……這些基本元素構(gòu)建了自然環(huán)境之美，也是建設(shè)美麗中國的根基所在；若失去這種對自然之美的尊崇，則會陷入“馬爾薩斯輪回”的漩渦之中。譬如，長達(dá)200多年的工業(yè)文明時代雖然帶來了物質(zhì)財富急速積聚，但人與自然之間的平衡與和諧關(guān)系一再被打破，人類在控制和征服自然的道路上愈行愈遠(yuǎn)。在馬克思主義人與自然關(guān)系理論中，自然本就先于人類存在，人的生存和發(fā)展離不開自然，二者應(yīng)是和諧統(tǒng)一的整體。黨的二十大報告明確指出：“大自然是人類生存發(fā)展的基本條件，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求?！弊鹬刈匀?、順應(yīng)自然、保護(hù)自然亦是守護(hù)人類賴以生存的家園，若人類遺忘了這一道德責(zé)任或?qū)o家可歸。正如恩格斯強(qiáng)調(diào)：“不要過分陶醉于對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復(fù)了我們?！鼻嗌骄褪敲利?，藍(lán)天也是幸福。習(xí)近平總書記在青?？疾鞎r強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)好青海生態(tài)環(huán)境，是‘國之大者’。”良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。尊重生態(tài)文明的自然之美，尋求自然之美的回歸，在人與自然、人與人、人與社會和諧共生中，不斷推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，走出中國式現(xiàn)代化道路，創(chuàng)造人類文明新形態(tài)。

如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境？制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，這是生態(tài)文明建設(shè)的制度保障，簡言之，制度建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”生態(tài)文明建設(shè)是一場涉及生產(chǎn)生活、思維方式和價值理念的革命性變革。在這場變革中，能否正確處理好人與自然、人與人這兩對關(guān)系是提升生態(tài)文明建設(shè)水平的關(guān)鍵所在。其中，在人與自然的關(guān)系中，人的行為決定著人與自然之間能否和諧共生共存；在調(diào)節(jié)人與人之間的關(guān)系上，制度作為一種行為規(guī)范，起著制約和規(guī)范個體行為的“制度性”作用。良好的制度能為生態(tài)文明建設(shè)提供行動的標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)、規(guī)范和約束個人各種可能影響生態(tài)環(huán)境的行為。生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是建設(shè)美麗中國的體制保障，其不斷完善發(fā)展是提升生態(tài)文明建設(shè)水平的關(guān)鍵。從這個意義上說，要從根子上解決生態(tài)環(huán)境問題，亟須加快制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強(qiáng)化制度執(zhí)行，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，保證生態(tài)文明建設(shè)決策部署落地生根見效，為建設(shè)美麗中國守住青山綠水的內(nèi)生動力。

準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)在建設(shè)美麗中國中的制度要求

生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度產(chǎn)生于社會生產(chǎn)實踐進(jìn)程中，并反作用于生產(chǎn)生活實踐，且根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢不斷發(fā)展完善。回顧我國改革開放的發(fā)展歷程，我國用40多年的時間經(jīng)歷了發(fā)達(dá)國家百余年走過的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和全球化道路，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的世界奇跡。同時，發(fā)達(dá)國家上百年經(jīng)歷的生態(tài)環(huán)境問題，也在我國短期內(nèi)集中爆發(fā)，優(yōu)美生態(tài)環(huán)境成為人民美好生活需要的迫切要求。我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)，而傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度在生態(tài)文明建設(shè)中地位不凸顯，未能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的平衡可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一起來，難以滿足“五位一體”的總體布局要求。如，在管理內(nèi)容上，主要針對污染減排和控制污染排放量，生態(tài)服務(wù)功能鮮有涉及，個別領(lǐng)域還存在空白點(diǎn)。在管理方式上，部門和地域條塊分割明顯，容易造成管理職責(zé)不清，相互推諉扯皮。在制度執(zhí)行層面，缺乏統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管制度，未形成閉環(huán)管理，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的面上治理依然不同程度的存在。

制度的生命力在于執(zhí)行，關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管。生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)及時、執(zhí)行有力，才能牢固樹立制度的剛性和權(quán)威，才能將制度的優(yōu)勢切實地轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理的效能。治理的目的是要把人的創(chuàng)造性最大限度地激發(fā)出來?；诖?，合規(guī)律性、合目的性、合乎理性的目的選擇才能最大程度將制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理的效能。黨的十九屆四中全會全面把握制度與治理的內(nèi)在辯證關(guān)系，對“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”作出系統(tǒng)安排，強(qiáng)調(diào)要實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，著力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制障礙，加快建立健全系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線，切實增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的思想自覺和行動自覺。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期，社會主要矛盾發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，發(fā)展的不平衡、不充分問題日益凸顯，人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要日益增長，更決定了生態(tài)管理制度設(shè)計要滿足人民日益增長的美好生活需要，滿足建設(shè)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展道路的需要，使生態(tài)文明制度實踐成果滿足人民利益的最大化。

多措并舉完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)是為了解決中國發(fā)展的可持續(xù)性問題。黨的十八大以來，我國始終堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，圍繞建設(shè)美麗中國的目標(biāo)加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)，加快構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。黨的十九屆五中全會將“美麗中國”作為2035年基本實現(xiàn)的目標(biāo)之一，將“美麗”作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo),其內(nèi)蘊(yùn)不僅囿于當(dāng)代人詩情畫意的棲居，也是為了子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清、氣凈的美好家園，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。黨的二十大提出推進(jìn)美麗中國建設(shè)的方向指引，并提出推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式，深入推進(jìn)環(huán)境污染防治，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。

重塑生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度理念，更加注重生態(tài)治理的系統(tǒng)性。根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理實踐需求，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度在發(fā)展完善中更加注重生態(tài)環(huán)境各要素之間、生態(tài)環(huán)境治理各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。在組織領(lǐng)導(dǎo)層面，實施機(jī)構(gòu)改革，整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，組建生態(tài)環(huán)境部、自然資源部，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。在制度總體設(shè)計層面，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)空間層面存在的敏感性、差異性和服務(wù)性等特點(diǎn)，統(tǒng)籌構(gòu)建山水林田湖草沙一體化的保護(hù)和系統(tǒng)治理制度體系，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線；構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，對不同生態(tài)空間進(jìn)行一體化的治理、修復(fù)和保護(hù)。黨的二十大提出要加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，實施生物多樣性保護(hù)重大工程，推動草原森林河流湖泊濕地休養(yǎng)生息，在生態(tài)修復(fù)和保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，深化環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展。

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度內(nèi)容，由條塊分割到整體聯(lián)動。生態(tài)文明制度更注重系統(tǒng)化，整體化，從單一的環(huán)境保護(hù)政策，發(fā)展到生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)安全和環(huán)境容量保護(hù)方面的政策并重，逐步將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到改善環(huán)境質(zhì)量、提高生態(tài)服務(wù)功能上。尤其是黨中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》這兩個頂層設(shè)計文件后，一系列創(chuàng)新性制度陸續(xù)出臺，大到生態(tài)保護(hù)紅線、自然資源產(chǎn)權(quán)制度、中央環(huán)保督察，小到垃圾分類、長江保護(hù)等，我國生態(tài)環(huán)境法律和制度建設(shè)進(jìn)入了立法力度最大、制度出臺最密集、監(jiān)管執(zhí)法尺度最嚴(yán)的時期，生態(tài)文明體系的“四梁八柱”基本形成。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度，強(qiáng)化水、大氣、土壤等污染防治制度，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，制度涵蓋了大氣、水、土壤、噪聲等污染防治領(lǐng)域，以及長江、濕地、黑土地等重要生態(tài)系統(tǒng)和要素。同時，嚴(yán)格實施環(huán)境功能區(qū)劃，更加關(guān)注區(qū)域保護(hù)、流域保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)和全過程保護(hù)。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費(fèi)改革，實行污染物排放總量控制制度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值、代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化制度約束作用，不斷提升生態(tài)治理的整體性，為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供重要制度保障。

強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的執(zhí)行，由政府主導(dǎo)到社會協(xié)同。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一場全民行動，在這場行動中，每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者，同時也是受益者，沒有哪個人可以置身事外、袖手旁觀。承上而論，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，每個人要從牢固樹立生態(tài)文明理念，完成從意識到行為的深刻轉(zhuǎn)變，把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全民自覺行動。生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實處，關(guān)鍵看責(zé)任能否真正落實到位。要不斷創(chuàng)新生態(tài)治理模式，實行地方環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革，創(chuàng)造性推行河長制、湖長制等治理模式，從粗放的管理模式逐步過渡到精細(xì)化、長效化的屬地管理。同時，進(jìn)一步完善監(jiān)管體制機(jī)制，要嚴(yán)格落實企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，在社會協(xié)同中共同推動制度落實到位。強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評價、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度，大幅度提高違法違規(guī)成本，讓生態(tài)環(huán)境違法行為人“得不償失”，乃至“傾家蕩產(chǎn)”。實行環(huán)評審批和監(jiān)督執(zhí)法“兩個正面清單”，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”，落實中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動等“七大體系”，嚴(yán)格落實企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，用終身追責(zé)扎緊環(huán)境保護(hù)“緊箍咒”，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)落到實處。

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉，關(guān)乎人類未來。黨的二十大報告明確指出未來五年生態(tài)文明建設(shè)的方向，強(qiáng)調(diào)必須要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的不斷完善，阻礙綠色發(fā)展的體制和制度堅冰正在消融，生態(tài)安全屏障基本形成，生態(tài)文明水平全面提升，處處孕育著勃勃生機(jī)。我國已將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，面向未來，如何實現(xiàn)黨的二十大提出的“降碳、減污、擴(kuò)綠、增長”的目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)，更要馳而不息凝聚制度力量，著力把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理效能，轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境改善的實際效果，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，建設(shè)天更藍(lán)、山更綠、水更清、海更凈的美麗中國，不斷開創(chuàng)我國生態(tài)文明建設(shè)新局面。