自然保護地體系下貴州省風景名勝區(qū)整合優(yōu)化探討

彭璇

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，貴州 貴陽 550081）

1 研究背景

中國科學院自1956 年在廣東鼎湖山建立第一個自然保護區(qū)以來，我國形成了以自然保護區(qū)為主體的自然保護地體系。全國已有1960 個自然保護區(qū)、177 個國家重點風景名勝區(qū)、29 個世界自然與文化遺產(chǎn)和1186 個森林公園。2017 年10 月召開的黨的十九大進一步提出，要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”；2019 年6 月《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出要開展對各類自然保護用地的綜合評估、調(diào)整、分類等工作，解決好現(xiàn)有存在的矛盾問題，使中國特色的自然保護地系統(tǒng)全面建成；2019 年11 月，《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)，為自然保護地明確了方向，開啟了現(xiàn)代化治理的新篇章，解決了交叉重疊、多頭管理、分類不科學、范圍不合理等突出問題；2020 年2 月《關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函發(fā)〔2020〕71 號）由自然資源部、國家林業(yè)和草原局發(fā)布，要求全面啟動自然保護地整合優(yōu)化預案工作，此后，全國各地以省、市、縣為單位開展了自然保護地整合優(yōu)化工作，但由于風景名勝區(qū)自身特殊性未參與第一輪自然保護地整合優(yōu)化；2022 年7 月《關(guān)于做好風景名勝區(qū)整合優(yōu)化預案編制工作的函》（辦函保字〔2022〕99 號）由國家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)，繼整合優(yōu)化自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園和地質(zhì)公園之后，風景名勝區(qū)在新的自然保護地體系中的定位問題，在全國各地開啟了新的篇章，努力解決風景區(qū)在空間布局上與其他自然保護地、“三區(qū)三線”交叉重疊等問題。

本文梳理了貴州省71 個風景名勝區(qū)數(shù)量、類型、分布、管理現(xiàn)狀，選擇百里杜鵑、百花湖和梵凈山—太平河3 個風景名勝區(qū)，分析了風景名勝區(qū)與其他自然保護地的交叉重疊情況，在評估主體保護對象、功能定位、資源稟賦特點、保護管理目標、設立時間等因素的基礎(chǔ)上，對上述風景區(qū)整合優(yōu)化在新形勢下的初步思路進行探討，以期對全國風景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作起到借鑒作用[1]。

2 貴州省風景名勝區(qū)基本概況

2.1 數(shù)量面積

貴州省風景名勝區(qū)事業(yè)以黃果樹1982 年被列為首批國家重點風景名勝區(qū)為標志，截至2006 年12 月，貴州省人民政府公布了6 批71 個省級風景名勝區(qū)名單，其中17 個省級風景名勝區(qū)升格為國家級風景名勝區(qū)。全省有71 個風景名勝區(qū)，其中18 個為國家級風景名勝區(qū)，53 個為省級風景名勝區(qū)，總批復面積903108hm2（其中國家級388903hm2、省級514205hm2）。

2.2 空間分布

貴州省有88 個縣級區(qū)域。風景名勝區(qū)分布在71個縣級區(qū)域，其中涉及17 個縣級區(qū)域的國家級風景名勝區(qū)18 個，涉及54 個縣級區(qū)域的省級風景名勝區(qū)53個，包括一個風景區(qū)跨兩個以上縣級區(qū)域和一個縣級區(qū)域有兩個以上風景區(qū)的情況。因風景資源不足等多方面因素，有17 個縣級區(qū)域沒有國家級或者省級風景名勝區(qū)分布，在全省9 個地州市中，六盤水市、安順市、銅仁市、黔南州4 個市州“縣縣都有風景名勝區(qū)”。

2.3 類型劃分

貴州省地貌被歸納為4 種基本類型：高原、山地、丘陵、盆地，以“八山一水一分田”著稱的高原山地居多，是全國唯一一個無平原支撐的省份。以山、林、草、河、峽、湖、洞、民俗等為主要特色的貴州省風景名勝區(qū)資源，依據(jù)《風景名勝區(qū)分類標準》（CJJ/T 121—2008），將貴州省風景名勝區(qū)分為山岳類、河流類、湖泊類、洞穴類、特色地貌類、名人民俗類6 種類型。

2.4 管理現(xiàn)狀

全省71 個風景名勝區(qū)中，現(xiàn)有全體人員總數(shù)2139人。設立有管理機構(gòu)的有69 個，無管理機構(gòu)的有2 個，其中18 個國家級風景名勝區(qū)均有獨立管理機構(gòu)。管理機構(gòu)性質(zhì)中為行政單位的有2 個，為事業(yè)單位的有66個。現(xiàn)有管理機構(gòu)設置重疊，體現(xiàn)為“多塊牌子，一套人馬”的管理模式。管理職能薄弱、隊伍建設不合理、工作經(jīng)費匱乏等問題明顯。

3 風景名勝區(qū)交叉重疊情況

2020 年全省整合優(yōu)化預案的自然保護地為187處，面積1146114.69hm2，占國土面積的6.51%。貴州省共有71 個風景名勝區(qū)，總面積898459hm2，占全省國土面積的5.10%。貴州省共有49 處風景名勝區(qū)與64 處自然保護地存在交叉重疊情況（含有自重疊情況），總交叉重疊面積159870hm2。其中：22 處與自然保護區(qū)交叉重疊、重疊面積33680hm2；17 處與濕地公園交叉重疊、重疊面積18613hm2，全為國家級濕地公園；28 處與森林公園交叉重疊，重疊面積44316hm2；14 處與地質(zhì)公園交叉重疊、重疊面積62980hm2，全為國家級地質(zhì)公園；2 處風景名勝區(qū)相互交叉重疊，重疊面積280hm2，全為省級風景名勝區(qū)[2]。

4 風景名勝區(qū)整合優(yōu)化思路初探

本文結(jié)合貴州省風景名勝區(qū)的特點，選取百里杜鵑、百花湖和梵凈山—太平河3 個風景名勝區(qū)為例，對這3 個風景名勝區(qū)的交叉重疊、現(xiàn)有矛盾等問題進行分析，提出初步的整合優(yōu)化思路和建議。

4.1 百里杜鵑風景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.1.1 百里杜鵑風景名勝區(qū)概況

百里杜鵑風景名勝區(qū)是1987 年3 月經(jīng)貴州省人民政府批準設立的第一批省級風景名勝區(qū)，2010 年10月14 日貴州省人民政府印發(fā)《關(guān)于百里杜鵑風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的批復》（黔府函〔2010〕175 號），總面積10000hm2。百里杜鵑風景名勝區(qū)與百里杜鵑國家森林公園交叉重疊8092.27hm2、與百里杜鵑省級自然保護區(qū)交叉重疊8953.84hm2，三者相互重疊7368.69hm2，多年來一直是“三塊牌子，一套人馬”。

百里杜鵑風景名勝區(qū)以大面積的喬木和大灌木杜鵑群落景觀為特色，資源種類豐富，其中植物生態(tài)類群景源比較突出，自然景源比重大于人文景源，屬于自然型風景名勝區(qū)。

4.1.2 百里杜鵑風景名勝區(qū)整合優(yōu)化

百里杜鵑省級自然保護區(qū)主要保護對象為原始天然杜鵑林帶，杜鵑花本身不屬于國家重點保護植物，保護區(qū)內(nèi)無重點保護動物，無重要生態(tài)廊性通道，百里杜鵑風景名勝區(qū)與百里杜鵑省級自然保護區(qū)交叉重疊區(qū)域內(nèi)有多個A 級景區(qū)、少數(shù)民族村寨、重要人文景點和人為活動頻繁區(qū)域，若將風景區(qū)整合到自然保護區(qū)內(nèi)，保護區(qū)的保護要求和管理目標有可能與之產(chǎn)生較大沖突，不利于風景游賞活動的進一步開展，在綜合評估生態(tài)區(qū)位、主體保護對象、功能定位等因素的基礎(chǔ)上，建議將重疊部分整合至風景名勝區(qū)。

風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園設立時間分別為1987 年、1993 年、2007 年，批準設立機構(gòu)為貴州省人民政府和國家林業(yè)和草原局，風景名勝區(qū)成立時間最早，管理機構(gòu)建立較為完善，自風景名勝區(qū)建立后，風景名勝區(qū)內(nèi)主體資源和環(huán)境未受到破壞，風景名勝區(qū)的服務設施規(guī)劃最完善，建設完成度最高，游賞體系較為成熟，該體系是在嚴格執(zhí)行風景名勝區(qū)的相關(guān)保護管理要求下形成的，建議三者重疊區(qū)域整合至風景名勝區(qū)[3]。

多年來3 塊保護地的牌子在保護原始杜鵑林帶本底、維護生物多樣性發(fā)揮了積極的作用，百里杜鵑原始的天然杜鵑林帶是全球同緯度、同海拔地域規(guī)模最大、品種最多的杜鵑花集聚群，3 個保護地整合為風景名勝區(qū)后建議申報創(chuàng)建國家級風景名勝區(qū)。

4.2 百花湖風景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.2.1 百花湖風景名勝區(qū)概況

百花湖風景名勝區(qū)于1987 年經(jīng)貴州省人民政府審定公布為第一批省級風景名勝區(qū)，批復面積為12221.6463hm2。風景名勝區(qū)是以高原喀斯特河谷型人工湖泊為主體，集湖泊、山岳、島嶼為一體，以水源保護和生態(tài)保育為主，可適度開展觀光游覽、休閑度假、戶外運動功能的省級風景名勝區(qū)，具有代表性的景源40 個，2018 年《百花湖風景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035 年）》經(jīng)貴州省人民政府以黔府函〔2018〕192 號批準實施。

百花湖風景名勝區(qū)與貴州貴陽百花湖國家濕地公園存在重疊交叉的情況，濕地公園完全位于風景名勝區(qū)內(nèi)，重疊部分面積1813.62hm2。

4.2.2 百花湖風景名勝區(qū)整合優(yōu)化建議

（1）整合歸并。

設立時間上，百花湖風景區(qū)設立時間先于百花湖濕地公園；管理機構(gòu)上，百花湖風景名勝區(qū)有獨立的管理機構(gòu)，而百花湖國家濕地公園無獨立管理機構(gòu)，目前在景區(qū)管理處加掛牌子，并由景區(qū)管理處代管；資源管理上，行政轄區(qū)內(nèi)保護地現(xiàn)狀多以大面積林地資源為主，更符合風景名勝區(qū)的屬性，若風景區(qū)整合入百花湖濕地公園，公園濕地率將遠低于設立濕地公園的標準，不符合濕地公園建設導則要求，建議將百花湖濕地公園整合至資源管理上更為完善的百花湖風景區(qū)統(tǒng)一管理[4]。

（2）邊界調(diào)整。

建議邊界以按照“應保盡?！痹瓌t，風景名勝區(qū)的保護發(fā)展需求與生態(tài)保護紅線結(jié)合，建議對接貴陽市國土空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)與行政邊界、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊、礦業(yè)權(quán)、重大建設項目、資源價值較低等區(qū)域的關(guān)系，進行生態(tài)價值評估后優(yōu)化調(diào)整邊界。

4.3 梵凈山—太平河風景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.3.1 梵凈山—太平河風景名勝區(qū)概況

梵凈山—太平河省級風景名勝區(qū)于1995 年3 月經(jīng)貴州省政府批復成立，2018 年7 月《梵凈山—太平河風景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2018—2030 年）》經(jīng)貴州省政府批復同意（黔府函〔2018〕90 號），總面積70km2，分為3個景區(qū)，包括太平河景區(qū)、魚糧溪景區(qū)、黃牯山景區(qū)、1個德旺獨立景群、2 個獨立景點凱里溝大峽谷和河口石拱橋。梵凈山—太平河風景名勝區(qū)與4 個自然保護地有重疊，與貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)重疊部分面積為0.89hm2，與貴州江口國家濕地公園重疊部分面積為275.09hm2，與貴州銅仁江口凱馬省級森林公園重疊部分面積為354.59hm2，與貴州銅仁江口黃牯山縣級自然保護區(qū)重疊部分面積為1224.51hm2。上述保護地中除了貴州銅仁江口的黃牯山縣級自然保護區(qū)都有專門的管理機構(gòu)。

梵凈山—太平河風景區(qū)整理篩選出30 處有代表性的景點，主要依托太平河、魚糧溪、黃牯山自然山水風光，以及梵凈山悠久的佛教文化和地方民族民俗文化，以奇峰山景、江河溪流、宗教建筑等景觀為特色。

4.3.2 梵凈山—太平河風景名勝區(qū)整合優(yōu)化建議

（1）整合歸并。

自然保護區(qū)的管理目標為最大限度地保護區(qū)內(nèi)的森林資源，保持森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、完整性和原生性，建議梵凈山—太平河風景名勝區(qū)與貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)重疊部分整合至貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)；貴州銅仁江口黃牯山縣級自然保護區(qū)無獨立管理機構(gòu)，建議重疊部分整合至梵凈山—太平河風景名勝區(qū)統(tǒng)一管理；梵凈山—太平河風景名勝區(qū)成立于1995 年3 月，貴州銅仁江口凱馬省級森林公園成立于2017 年7 月，風景名區(qū)設立時間早于森林公園，與森林公園重疊部分整合至梵凈山一太平河風景名勝區(qū)[5]。

梵凈山—太平河風景名勝區(qū)與貴州江口國家濕地公園重疊部分面積為275.09hm2，重疊太平河區(qū)域201.27hm2主要整合至貴州江口國家濕地公園進行保護，其余太平河兩岸的沿河景觀區(qū)域73.82hm2整合至梵凈山—太平河風景名勝區(qū)，對景源保護不形成沖突。

貴州銅仁江口黃牯山縣級自然保護區(qū)、貴州銅仁江口凱馬省級森林公園、貴州江口國家濕地公園由于整合后造成的碎斑歸并納入梵凈山—太平河風景名勝區(qū)。

（2）邊界調(diào)整。

邊界范圍調(diào)整根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)和實地踏勘對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊、資源價值較低的經(jīng)生態(tài)價值評估后，不具有景觀資源價值且不在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)出風景區(qū)。

5 結(jié)語

風景名勝區(qū)是自然景觀、人文景觀集中分布、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的重要區(qū)域，是體現(xiàn)人與自然和諧共生、天人合一理念的一類特殊的自然保護地，能為群眾提供豐富多樣的生態(tài)文化產(chǎn)品。經(jīng)過幾十年努力，貴州省風景名勝區(qū)建設成效很大，在保護自然、人文景觀資源和維護生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。