國土空間規(guī)劃體系下的GIS 與“一張圖”建設(shè)

郝玉雷

（昆明地信科技咨詢服務(wù)有限公司，云南昆明 650000）

0 引言

在空間計劃系統(tǒng)中，國土空間規(guī)劃是一個重要的計劃。信息化技術(shù)為國土空間規(guī)劃的發(fā)展提供了現(xiàn)代技術(shù)支持，并逐漸成為城市規(guī)劃與管理中必不可少的一種輔助工具，使城市規(guī)劃的質(zhì)量和效益得到了顯著的提升。國土空間規(guī)劃是我國土地利用控制的重要組成部分，正在逐步成為我國國土空間規(guī)劃的中心。國土空間規(guī)劃包括土地規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，以及其他各種具有空間指向的規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一門重要的學(xué)科，也是一項公共政策，它的持續(xù)發(fā)展與執(zhí)行離不開多種技術(shù)支持。隨著“智慧城市”的建設(shè)和大數(shù)據(jù)時代的到來，城市規(guī)劃部門對城市規(guī)劃的現(xiàn)狀、規(guī)劃編制、規(guī)劃管理等方面的大量信息，已成為規(guī)劃單位的重要資源，是推進“數(shù)字規(guī)劃”向“智慧規(guī)劃”轉(zhuǎn)型的重要支撐。有了基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的作用，工程建設(shè)的根本目標就是要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，把基礎(chǔ)地理信息和其他專題信息、政務(wù)信息有機結(jié)合起來，為國土資源、城市規(guī)劃、城市管理等行政機關(guān)和廣大市民提供信息服務(wù)[1]。在時空信息云平臺、規(guī)劃信息處理等基礎(chǔ)上，構(gòu)建了規(guī)劃成果的信息化建庫標準，對規(guī)劃編制和管理工作進行了研究，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一套規(guī)劃與管理服務(wù)平臺，將多源異構(gòu)的規(guī)劃歷史成果進行整合與展示，從而促進了GIS 系統(tǒng)的構(gòu)建，對提高城市規(guī)劃與管理水平起到了積極的促進作用。

1 編制原則

1.1 生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展

要落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”“水、林、湖、草、沙是生命共同體”的總體系統(tǒng)觀，以環(huán)境健康、生態(tài)安全為目標，努力走出內(nèi)涵式、集約型、綠色化的新道路，促進綠色發(fā)展和生活方式的形成，爭當生態(tài)文明建設(shè)排頭兵。

1.2 以人為本、提升品質(zhì)

堅持以人為本，立足于社會的全面進步和人的全面發(fā)展，要營造高品質(zhì)的居住環(huán)境，保障公共服務(wù)和公共空間供給，營造合適的居住區(qū)，不斷提高居民的獲得感、幸福感、安全感。

1.3 尊重規(guī)律、堅守底線

尊重發(fā)展規(guī)律和區(qū)域差別，在資源、環(huán)境容量和土地開發(fā)適宜性評價的前提下，優(yōu)化國土空間布局，嚴格落實生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控要求，嚴守糧食安全、生態(tài)安全和國土安全底線。

1.4 區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

根據(jù)“滇中崛起，沿邊開放，滇東北開發(fā)，滇西一體化”的發(fā)展模式和生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，推動了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1.5 因地制宜、突出特色

充分重視地方天然的生態(tài)和豐富的民族文化特征，要真正地保存天然的山川地貌，發(fā)掘歷史和人文景觀，要充分發(fā)揮區(qū)域的自然特征和人文特征，充分反映城市的繁榮、鎮(zhèn)的舒適、鄉(xiāng)村的恬靜，并根據(jù)實際情況進行設(shè)計。

1.6 政府主導(dǎo)、公眾參與

按照黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府組織，部門協(xié)調(diào)，專家領(lǐng)導(dǎo)，公眾參與的工作組織模式，充分利用城市規(guī)劃委員會的職能，建立專家顧問和公眾參與的制度，強化規(guī)劃上下聯(lián)動、部門協(xié)同，運用各種方法和方法，廣納民意，廣集民智，廣聚民意，將規(guī)劃的制定轉(zhuǎn)化為一個全民參與的過程。

2 國土空間總體格局

2.1 科學(xué)確定生態(tài)保護空間

要堅持“以保護為本”，在州（市）的生態(tài)環(huán)境中，明確縣（市）的位置與角色，并對其進行合理定位；強化與城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間中河湖水系、綠地系統(tǒng)、林地、耕地等生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)系；要保持生態(tài)系統(tǒng)的健康、完整和連續(xù)的生態(tài)廊道、生態(tài)屏障和生態(tài)防護，以維持生態(tài)的穩(wěn)定和生態(tài)平衡[2]。

2.2 優(yōu)化布局農(nóng)業(yè)發(fā)展空間

根據(jù)縣域地形地貌特征、水光熱特征、農(nóng)田水利設(shè)施狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)等方面，重點突出糧食生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)；加強對重點區(qū)域優(yōu)質(zhì)耕地的保護，特別是對重點區(qū)域，確保糧食播種面積的穩(wěn)定，抑制“非農(nóng)化”，防止“非糧化”；強化耕地保護與質(zhì)量，穩(wěn)步推進高標準農(nóng)田的建設(shè)，確保農(nóng)村發(fā)展空間的穩(wěn)定與優(yōu)化[3]。發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新模式。與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，促進農(nóng)村空間的綜合利用，優(yōu)化一二三產(chǎn)業(yè)的空間布局，為了適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，對具有特殊意義的農(nóng)業(yè)資源進行保護，以“一縣一業(yè)”為重點，大力發(fā)展具有鮮明特色的縣域農(nóng)業(yè)，提倡綠色、智能化，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展向優(yōu)勢區(qū)域集聚。

2.3 綜合部署城鄉(xiāng)發(fā)展空間

通過對縣域人口規(guī)模、分布、流動和城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段的特點進行分析，根據(jù)水資源、環(huán)境容量等制約因素，對縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)系統(tǒng)的功能定位、規(guī)模等級和空間布局進行了研究；構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化，分工合理，集約高效；堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的指導(dǎo)思想，加強“以工促農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)”的思路，構(gòu)建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。以縣域工業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，與國家五年發(fā)展計劃相銜接，根據(jù)當前的工業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展狀況，制定出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，并進行合理的空間布局。

2.4 注重彰顯特色魅力空間

以縣域自然與人文資源為基礎(chǔ)，對全域自然環(huán)境、歷史遺存、民族人文、建設(shè)環(huán)境等要素進行梳理，認清重點特色空間，實施上級規(guī)劃中具有鮮明個性特征的空間定位與控制需求，明確城市特色景觀、空間走廊，確定城市特色空間的整體布局；要強化對自然、人文景觀的保護和塑造，突出區(qū)域特征，并對縣域魅力空間格局進行指導(dǎo)和控制。

3 規(guī)劃編制與審批管理成果標準化

3.1 流程設(shè)計

根據(jù)數(shù)據(jù)的特點，規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃批準結(jié)果可分為兩類：①空間資料；②文件資料。規(guī)劃成果空間建庫的工作流程主要有：總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、控制性詳細規(guī)劃數(shù)據(jù)、專項規(guī)劃數(shù)據(jù)的整理與核查、數(shù)據(jù)抽取、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化、屬性輸入、品質(zhì)檢驗，最后形成規(guī)劃結(jié)果數(shù)據(jù)庫。規(guī)劃審批成果空間建庫主要有圖形成果與文檔成果的建庫，而圖形成果建庫則包含了資料存檔、資料核對、資料抽取、資料轉(zhuǎn)換、屬性連接及品質(zhì)檢驗等。規(guī)劃項目審批文件的成果按程序分為4 個部分，分別是選址、用地規(guī)劃、工程規(guī)劃和規(guī)劃審核，每一步都包括審核結(jié)果和批準結(jié)果，實現(xiàn)結(jié)果圖庫與文件庫的聯(lián)系與整合[4]。

3.2 標準制定

《規(guī)劃成果信息化建庫標準》是規(guī)劃成果檔案的預(yù)處理、成果的數(shù)字化歸檔工作。按照《標準化工作導(dǎo)則第1 部分：標準的結(jié)構(gòu)和編寫》（GB/T 1.1—2009）的規(guī)定，計劃結(jié)果數(shù)據(jù)的建庫標準包括：范圍、引用文件、設(shè)計原則、技術(shù)指標、數(shù)據(jù)分層規(guī)則、要素分類編碼規(guī)則等6 個方面，同時，本文還從適用范圍、編制參考文件、編制設(shè)計原則、數(shù)據(jù)庫分層設(shè)計、各種元素的歸類和編碼等5 個角度提出了規(guī)范的建設(shè)方案。

4 規(guī)劃編制與管理“一張圖”設(shè)計

4.1 總體架構(gòu)

本文提出了基于服務(wù)體系結(jié)構(gòu)的概念，基于政策、法規(guī)和信息系統(tǒng)、安全保障系統(tǒng)?！耙粡垐D”的整體體系結(jié)構(gòu)可按邏輯劃分為5 個層次：基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)服務(wù)、服務(wù)支持、平臺服務(wù)、應(yīng)用服務(wù)（圖1）?；A(chǔ)架構(gòu)為其他層面的基礎(chǔ)支持；數(shù)據(jù)服務(wù)層是指建立“一張圖”數(shù)據(jù)庫的各種地理數(shù)據(jù)和服務(wù)；支持層采用分布式云GIS技術(shù)，實現(xiàn)了對硬件資源的虛擬化管理和動態(tài)的云端調(diào)度；平臺服務(wù)層包括三大子系統(tǒng)、系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源池、功能資源庫；應(yīng)用程序?qū)釉诘讓又苯哟嫒》?wù)資源。

4.2 數(shù)據(jù)庫設(shè)計

“一張圖”數(shù)據(jù)庫按對象屬性的不同類型劃分，包括基本的GIS 數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃項目審批數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃項目審批數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)運營數(shù)據(jù)庫等。其中，基本的地理空間數(shù)據(jù)服務(wù)主要有：直線地圖數(shù)據(jù)服務(wù)、影像地圖數(shù)據(jù)服務(wù)、POI 數(shù)據(jù)服務(wù)、道路數(shù)據(jù)服務(wù)等。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫主要由總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、控制性規(guī)劃數(shù)據(jù)和專項規(guī)劃數(shù)據(jù)組成。依據(jù)審批結(jié)果的現(xiàn)實性，將規(guī)劃審批的歷史資料與現(xiàn)狀資料分成有計劃批準的圖表資料與文件資料，并將圖表數(shù)據(jù)與文檔數(shù)據(jù)相聯(lián)系。系統(tǒng)的操作數(shù)據(jù)包括登錄記錄、操作記錄、用戶角色權(quán)限、數(shù)據(jù)字典等[5]?？傮w架構(gòu)如圖1 所示。

5 平臺應(yīng)用

5.1 子系統(tǒng)展示

“一張圖”采用層次式的思想，從底層開始，完成了基本的GIS 數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、規(guī)劃項目批準數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)建庫、服務(wù)集成管理共享、服務(wù)可視、服務(wù)管理與服務(wù)管理與運用。計劃數(shù)據(jù)集成管理系統(tǒng)是“一張圖”的數(shù)據(jù)服務(wù)中心，多規(guī)合一基礎(chǔ)信息平臺是“一張圖”的數(shù)據(jù)服務(wù)中樞，多規(guī)合一基礎(chǔ)信息平臺是“一張圖”的多規(guī)服務(wù)平臺。

5.2 功能應(yīng)用效果

根據(jù)使用者對數(shù)據(jù)顯示與分析的需要，“一張圖”能夠查詢、統(tǒng)計、分析、定位、量測、查詢、下載規(guī)劃規(guī)劃審批的數(shù)據(jù)，為規(guī)劃的歷史和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的整合顯示與分享提供支持。

6 規(guī)劃全周期管理“一張圖”的建設(shè)探討

6.1 構(gòu)建現(xiàn)狀“一張圖”：全域環(huán)境資源庫的公共參與建設(shè)

針對目前公共使用程度高的設(shè)施，如停車場、公共服務(wù)設(shè)施、公用設(shè)施等，可以主動引入市民參與，并考慮設(shè)立一個統(tǒng)一的終端應(yīng)用程式，讓公眾參與即時管理反饋，并對設(shè)施現(xiàn)狀、設(shè)施維護等進行管理，持續(xù)更新現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，提升使用效率。

6.2 構(gòu)建規(guī)劃“一張圖”：多規(guī)合一下建立全域規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫

在國土空間規(guī)劃的層次上，要把“三區(qū)三線”（生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）和城鄉(xiāng)規(guī)劃相結(jié)合的規(guī)劃；在詳細的計劃層次上，把法定的控制條例融入一幅藍圖中；在特殊規(guī)劃層次上，將由各個部門負責的專項規(guī)劃整合為“一幅藍圖”，涵蓋了整個區(qū)域。

6.3 構(gòu)建項目管理“一張圖”：以部門為基礎(chǔ)的工程審批信息庫建設(shè)

通過將審批系統(tǒng)的數(shù)據(jù)向“一張圖”系統(tǒng)實時推送，并能在“一張圖”系統(tǒng)上實時地更新各類審批信息。在國土行政方面，將違法用地監(jiān)測的圖像檔案實時錄入審批信息庫；規(guī)劃審批階段，審批的工程規(guī)劃基礎(chǔ)圖、施工許可證等技術(shù)審查、審批的技術(shù)文件等實時錄入審批數(shù)據(jù)庫。

6.4 構(gòu)建監(jiān)管評估“一張圖”：構(gòu)建一個統(tǒng)一的、實時的評價體系

通過對項目現(xiàn)狀的整合、規(guī)劃編制、項目管理“一張圖”的實時更新，將項目管理信息與規(guī)劃編制信息數(shù)據(jù)庫進行了圖形和數(shù)據(jù)的鏈接，通過一幅圖，可以直觀的查看各項目的位置、各部門的審批流程、規(guī)劃建設(shè)等。在自然資源控制方面，可以利用監(jiān)控功能對項目的發(fā)展狀況進行監(jiān)控；利用該系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析功能，可以對該區(qū)域的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、土地開發(fā)結(jié)構(gòu)、各類設(shè)施建設(shè)等進行實時的評價，并就土地利用的集約利用評價、開發(fā)建設(shè)中的土地結(jié)構(gòu)進行了優(yōu)化。規(guī)劃評價層次，將規(guī)劃管理“一張圖”不斷更新，可以即時地進行規(guī)劃實施，并根據(jù)民意調(diào)查，了解規(guī)劃實施情況、規(guī)劃編制中存在的問題，為規(guī)劃的完善提供建議。項目控制方面，采用實時監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，可以考慮將所有在建工地、市政道路上安裝的攝像頭都納入內(nèi)部控制平臺中，實現(xiàn)實時監(jiān)測，及時掌握項目建設(shè)進展情況，并與項目進行自動比對，實時掌握項目紅線、規(guī)劃條件、規(guī)劃建設(shè)、未批先建情況，實現(xiàn)工程管理的系統(tǒng)化、精細化管理，并在工程的批后管理中，通過系統(tǒng)的自動化監(jiān)控和預(yù)警，達到有針對性的控制[6]。

7 結(jié)語

本文主要研究了國土空間規(guī)劃的開發(fā)和管理中的幾個關(guān)鍵技術(shù)，并根據(jù)城市規(guī)劃管理的實際需要，構(gòu)建了一個國土空間規(guī)劃編制和管理系統(tǒng)。利用“一張圖”進行城市規(guī)劃管理信息化建設(shè)，構(gòu)建數(shù)字化城市地理空間結(jié)構(gòu)，提高規(guī)劃決策的科學(xué)性和先進性，為城市規(guī)劃系統(tǒng)的構(gòu)建與完善奠定了基礎(chǔ)。