鄉(xiāng)村治理背景下農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的責(zé)任界定探析

李視友，劉錄敬

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 山東，青島 266109）

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好 “三農(nóng)” 問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大之后，中共中央、國(guó)務(wù)院密集出臺(tái)了針對(duì)農(nóng)村的一系列方針政策。2018年1月公布了中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，2018年9月印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》，2019年6月印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2020年12月28日中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)： “脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興?！?/p>

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。實(shí)施鄉(xiāng)村振興，組織振興與治理有效是兩個(gè)重要抓手。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是鄉(xiāng)村治理的一個(gè)重要方面，提高農(nóng)村財(cái)務(wù)管理水平有助于完善鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理能力，不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我國(guó)當(dāng)前大多地區(qū)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作，一方面是缺位嚴(yán)重，另一方面越位現(xiàn)象卻又非常普遍。由于利益的驅(qū)使，往往是該管的地方無(wú)人問(wèn)津，不該管的地方卻越俎代庖。正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中涉及的責(zé)任主體及其相互關(guān)系，是組織振興與治理有效亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題，有助于科學(xué)劃分各責(zé)任主體在村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作中的責(zé)任與權(quán)利，明確各自的職責(zé)范圍，避免 “缺位” 與 “越位” 亂象的發(fā)生。

1 鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村財(cái)務(wù)管理之間的關(guān)系

鄉(xiāng)村治理是指在村民自治的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、企業(yè)、事業(yè)單位等利益相關(guān)者對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行組織和管理的過(guò)程。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石，鄉(xiāng)村治理主要包括農(nóng)村基層的組織體系建設(shè)、村民自治管理體系建設(shè)、鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系建設(shè)、鄉(xiāng)村法治德治體系建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系建設(shè)。鄉(xiāng)村治理體系的完善有助于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定、提高農(nóng)村公共服務(wù)水平、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)鄉(xiāng)村政治民主、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興步伐、提高農(nóng)民收入水平?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，沒(méi)有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒(méi)有鄉(xiāng)村的全面振興。

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是指對(duì)農(nóng)民集體所有的各項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行核算、計(jì)劃、監(jiān)督和控制的過(guò)程。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容主要包括財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的建立和健全、財(cái)務(wù)工作流程的規(guī)范、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度的設(shè)立和完善、農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)和上崗、接受上級(jí)主管部門(mén)的審計(jì)和監(jiān)督以及實(shí)施會(huì)計(jì)電算化管理等。

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心工作，對(duì)保護(hù)廣大農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等都具有重要意義。

2 農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的相關(guān)責(zé)任主體

2.1 農(nóng)村財(cái)務(wù)管理相關(guān)責(zé)任主體的內(nèi)容

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的相關(guān)責(zé)任主體包括村級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)兩個(gè)層面。其中，村級(jí)層面主要涉及村民委員會(huì)、全體村民（通過(guò)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)行使權(quán)力）、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)；鎮(zhèn)級(jí)層面即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或街道辦事處），主要涉及會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心、經(jīng)管站及審計(jì)站[1]。

2.2 農(nóng)村財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的實(shí)施主體

必須明確的是，村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)（即農(nóng)村集體 “三資” ，包括集體資產(chǎn)、集體資金和集體資源）的所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)均屬于全體村民。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我服務(wù)的基層群眾組織，它不是基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，不具有國(guó)家政府的性質(zhì)。根據(jù)《憲法》所制定的《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定：為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，應(yīng)當(dāng)由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主。村民委員會(huì)是由全體村民會(huì)議選舉產(chǎn)生，向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的農(nóng)村自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或街道辦事處）與村民委員會(huì)的關(guān)系并非上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作應(yīng)給予指導(dǎo)、監(jiān)督、支持和幫助，而不是運(yùn)用行政手段干預(yù)依法應(yīng)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)[2]。

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確指出，村民委員會(huì)要履行基層群眾性自治組織功能，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要發(fā)揮在村務(wù)決策和公開(kāi)、財(cái)產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實(shí)等事項(xiàng)上的監(jiān)督作用。

毋庸置疑，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)管理是屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，所以，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作的執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是村民委員會(huì)。即規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，建立健全農(nóng)村財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，保護(hù)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的安全與完整，村民委員會(huì)承擔(dān)著直接責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或街道辦事處）對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)與監(jiān)督，即指導(dǎo)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體制的改革與完善，監(jiān)督農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體制的有效運(yùn)行，以保障全體村民的合法權(quán)益[3]。

2.3 村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制的困境

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村普遍推行了村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制，即在堅(jiān)持村級(jí)賬務(wù)和集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán) “五權(quán)不變” 的前提下，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心代理農(nóng)村集體會(huì)計(jì)賬目、農(nóng)村集體資金和會(huì)計(jì)檔案，并提供會(huì)計(jì)信息。

推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制的動(dòng)因是規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、強(qiáng)化農(nóng)村會(huì)計(jì)監(jiān)督，從而消除村級(jí)腐敗，化解干群矛盾。事實(shí)上，村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制也的確是很好地解決了村級(jí)財(cái)務(wù)記賬混亂、結(jié)賬不及時(shí)、財(cái)務(wù)公開(kāi)不透明等問(wèn)題，提高了財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效性，緩和了農(nóng)村干群關(guān)系。但在實(shí)踐中，隨著村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制在全國(guó)范圍內(nèi)的逐步推廣，這種農(nóng)村財(cái)務(wù)管理模式也日漸暴露出一些難以回避的問(wèn)題。

首先，雖然實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制堅(jiān)持 “五權(quán)不變” “代理自愿” 的原則，但在實(shí)踐中要做到完全自愿可能很難推行。其次，在村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制下，農(nóng)村集體會(huì)計(jì)賬目和農(nóng)村集體資金的管理和監(jiān)督由村級(jí)轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)級(jí)，可以有效規(guī)避村級(jí)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但又會(huì)將此種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)級(jí)。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或?qū)徲?jì)站履行對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)，一項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)必然涉及審計(jì)委托人、審計(jì)人和被審計(jì)人三方關(guān)系，在村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制下，這三方關(guān)系模糊不清，特別是審計(jì)人和被審計(jì)人均隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就難免出現(xiàn)裁判員和運(yùn)動(dòng)員集于一身，自己審自己的尷尬境地。第四，村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制的實(shí)行弱化了村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，使村級(jí)相關(guān)責(zé)任主體對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作形成了一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)——村干部的審批、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（或民主理財(cái)小組）的監(jiān)督，都只是形式而已，最終的審核把關(guān)是鎮(zhèn)級(jí)的相關(guān)責(zé)任主體，所以，村級(jí)組織履行的監(jiān)督職責(zé)形同虛設(shè)，這樣就把本屬于村級(jí)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督事務(wù)均推給了鎮(zhèn)級(jí)[4]。

不可否認(rèn)的是，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)性大，農(nóng)村基層組織渙散，農(nóng)村民主意識(shí)淡薄，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作要實(shí)現(xiàn)完全自治尚不具備客觀條件。所以，推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制還是一種可行的現(xiàn)實(shí)選擇，事實(shí)也證明是一種行之有效的管理模式。但是，從長(zhǎng)計(jì)議，村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制只是一種過(guò)渡性的制度安排，只能是當(dāng)前的權(quán)宜之計(jì)，而并非長(zhǎng)久之策。從長(zhǎng)期看，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)揚(yáng)農(nóng)村民主，培養(yǎng)農(nóng)村組織自治能力，讓政府的歸政府，農(nóng)村的歸農(nóng)村。政府需要做好的是指導(dǎo)和監(jiān)督工作，而不是去插手本屬于農(nóng)村自治范圍內(nèi)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任界定

在鄉(xiāng)村治理背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮引導(dǎo)者和服務(wù)者的作用，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，培養(yǎng)村級(jí)組織的自治能力，而不是事必躬親甚至是越俎代庖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作中所扮演的角色應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)者與監(jiān)督者，即對(duì)村民委員會(huì)和村民主理財(cái)小組的工作給予指導(dǎo)、監(jiān)督、支持和幫助。如果說(shuō)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是農(nóng)村財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中的內(nèi)部監(jiān)督者的話，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是一個(gè)外部監(jiān)督者。內(nèi)部和外部監(jiān)督在監(jiān)督職責(zé)、內(nèi)容、程序及獨(dú)立性上存在差異。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作中的這種外部監(jiān)督，主要側(cè)重于監(jiān)督檢查黨和國(guó)家有關(guān)方針、政策的貫徹執(zhí)行情況，具體包括：指導(dǎo)、監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全內(nèi)部控制；會(huì)同上級(jí)有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行查處；國(guó)家惠農(nóng)資金、土地及拆遷補(bǔ)償款等各項(xiàng)專項(xiàng)資金的發(fā)放及使用的監(jiān)督檢查；精準(zhǔn)扶貧工作的落實(shí)情況；農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)、村干部任期及離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、村民關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題的審計(jì)等。比如，指導(dǎo)、監(jiān)督村委會(huì)的換屆選舉工作，組織對(duì)村干部、農(nóng)村會(huì)計(jì)人員和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的培訓(xùn)，制定政策鼓勵(lì)大中專畢業(yè)生到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)等，都應(yīng)當(dāng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)內(nèi)的事情。村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)發(fā)揮在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作中的主體作用，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好上述工作[5]。

4 村級(jí)相關(guān)責(zé)任主體之間的責(zé)任界定

4.1 全體村民與村民委員會(huì)的責(zé)任界定

全體村民與村民委員會(huì)（及村務(wù)直接管理者）的關(guān)系是一種委托代理關(guān)系，類似于公司的股東與公司管理層的關(guān)系。全體村民作為村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的所有者，是村級(jí)事務(wù)的委托者。村民委員會(huì)是接受全體村民的委托履行對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)，也就是說(shuō)，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)不屬于村民委員會(huì)而是屬于全體村民所有，正如政府的公共財(cái)政資金不屬于政府而屬于全體公民一樣。所以，村民委員會(huì)對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)行使的一切權(quán)利都必須征求全體村民的意見(jiàn)，而絕不能獨(dú)斷專行。

在當(dāng)前村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制下，村委會(huì)的主要職責(zé)包括：（1）建立健全農(nóng)村財(cái)務(wù)內(nèi)部控制；（2）對(duì)本單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)填制或取得合規(guī)的原始憑證；（3）配備專人負(fù)責(zé)本村報(bào)賬及土地承包合同管理等工作；（4）及時(shí)向會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心提供真實(shí)、完整的原始憑證和其他相關(guān)資料；（5）會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心退回的要求按照規(guī)定進(jìn)行更正、補(bǔ)充的原始憑證，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行更正、補(bǔ)充。

正是由于全體村民與村民委員會(huì)這種委托代理關(guān)系的存在，使得作為委托方的全體村民有權(quán)利了解村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理情況，而作為受托方的村民委員會(huì)也有義務(wù)向全體村民報(bào)告其對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)管理職責(zé)的履行情況，報(bào)告的方式主要采用財(cái)務(wù)公開(kāi)的形式，這就是全體村民與村民委員會(huì)的相互關(guān)系[6]。

4.2 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與全體村民的責(zé)任界定

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的以群眾代表為主組成的農(nóng)村自治組織，類似于公司中的監(jiān)事會(huì)，代表全體村民履行著對(duì)村級(jí)所有重大事務(wù)（包括農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)）的監(jiān)督職責(zé)，對(duì)全體村民負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

目前，我國(guó)大部分農(nóng)村還沒(méi)有建立起真正意義上的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，履行村務(wù)監(jiān)督職責(zé)的一般是在政府指導(dǎo)下成立的農(nóng)村民主理財(cái)小組。農(nóng)村民主理財(cái)小組的職責(zé)范圍往往只局限于村級(jí)財(cái)務(wù)領(lǐng)域，所以，要完善鄉(xiāng)村治理，必須建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村級(jí)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)中具有舉足輕重的作用，是規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、解決農(nóng)村干群矛盾的關(guān)鍵。

可見(jiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與全體村民的關(guān)系實(shí)際上也是一種委托代理關(guān)系，即村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是接受全體村民的委托，對(duì)村民委員會(huì)履行村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

4.3 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村民委員會(huì)的責(zé)任界定

在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履行著對(duì)村級(jí)重大事務(wù)的監(jiān)督職責(zé)，其監(jiān)督的主要對(duì)象當(dāng)然就是村級(jí)重大事務(wù)的管理者——村民委員會(huì)。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村民委員會(huì)的關(guān)系就表現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的這種監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)是全體村民所授予的，并應(yīng)當(dāng)通過(guò)書(shū)面的規(guī)章制度形成文件。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)至少包括下列內(nèi)容：對(duì)涉及村級(jí)重大事務(wù)特別是重大財(cái)務(wù)開(kāi)支進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)；對(duì)村級(jí)內(nèi)部控制的制定與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；代表群眾查閱審核有關(guān)財(cái)務(wù)賬目、反映有關(guān)財(cái)務(wù)問(wèn)題；對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出處理建議；定期或不定期向村民大會(huì)報(bào)告其職責(zé)履行情況；向上一級(jí)部門(mén)反映有關(guān)財(cái)務(wù)管理中的問(wèn)題。

可見(jiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是代表全體村民履行著對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，其在鄉(xiāng)村治理體系中的作用不可或缺。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員能否依法履行其職責(zé)，關(guān)鍵取決于兩點(diǎn)：第一，成員的代表性。即村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員是否公道正派，是否能夠真正維護(hù)廣大村民的利益；并且成員是否有一定的議事能力，并具備必要的財(cái)會(huì)知識(shí)。第二，成員的資格性。即村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員是否具備任職資格。按照規(guī)定，村干部及其配偶、直系親屬顯然是不應(yīng)當(dāng)擔(dān)任成員的，而應(yīng)當(dāng)實(shí)行回避。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員要經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生，村干部及其配偶、直系親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。目前，在我國(guó)許多農(nóng)村，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員通常是由村干部直接委任的，這樣，任人唯親就不可避免，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的代表性和資格性均成問(wèn)題。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)往往就成了擺設(shè)，其監(jiān)督就會(huì)流于形式。

4.4 村民委員會(huì)內(nèi)部成員相互之間的責(zé)任界定

如上所述，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作的執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是村民委員會(huì)，村民委員會(huì)作為農(nóng)村自治組織，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，科學(xué)劃分內(nèi)部成員的職權(quán)與責(zé)任，健全崗位責(zé)任制。

村民委員會(huì)的內(nèi)部成員主要包括黨支部書(shū)記、村委主任、會(huì)計(jì)人員（或報(bào)賬員）及其他成員。目前由于村委會(huì)內(nèi)部成員之間的職責(zé)、權(quán)限不明，給農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作帶來(lái)一系列的問(wèn)題：首先，工作矛盾較突出，支部書(shū)記和村委主任往往為爭(zhēng)奪 “第一把交椅” 而明爭(zhēng)暗斗，都想當(dāng)財(cái)務(wù)簽字的 “一支筆” ，導(dǎo)致村級(jí)事務(wù)該管的不管，不該管的爭(zhēng)著管。其次，收支程序不規(guī)范，許多農(nóng)村主要負(fù)責(zé)人是自己審批自己經(jīng)辦，然后將一大把單據(jù)交給會(huì)計(jì)人員（或報(bào)賬員）辦理入賬手續(xù)，財(cái)務(wù)監(jiān)督形同虛設(shè)。第三，新任不管前任賬，村干部換屆后的工作移交制度不完備，村會(huì)計(jì)人員（或報(bào)賬員）更換頻繁，業(yè)務(wù)不熟練，導(dǎo)致了許多人為的 “歷史遺留問(wèn)題” ，遲遲難以解決。

2019年6月國(guó)務(wù)院頒布施行的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為村級(jí)組織之間及村民委員會(huì)內(nèi)部成員之間的職責(zé)界定提供了指導(dǎo)方針。首先，黨要領(lǐng)導(dǎo)和管理農(nóng)村事務(wù)。村黨組織要全面領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)及村集體經(jīng)濟(jì)組織，村黨支部書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村 “兩委” 班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。其次，必須明確規(guī)定財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)的辦理程序。規(guī)范的財(cái)務(wù)收支程序一般應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)→審批→經(jīng)辦→復(fù)核→支付→記賬。發(fā)生財(cái)務(wù)事項(xiàng)時(shí)，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字（蓋章），交村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)集體審核。審核同意后，由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任簽字（蓋章），報(bào)經(jīng)村黨支部、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人審批同意并簽字（蓋章），由會(huì)計(jì)人員審核記賬。經(jīng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審核確定為不合理財(cái)務(wù)開(kāi)支的事項(xiàng)，有關(guān)支出由責(zé)任人承擔(dān)。財(cái)務(wù)流程完成后，要按照財(cái)務(wù)公開(kāi)程序進(jìn)行公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。最后，要制定完備的換屆工作移交制度，通過(guò)開(kāi)展村干部離任審計(jì)，促進(jìn)移交工作的順利進(jìn)行。

5 鎮(zhèn)級(jí)相關(guān)責(zé)任主體之間的責(zé)任界定

如上所述，在鄉(xiāng)村治理背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或街道辦）在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作中所扮演的角色應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)者與監(jiān)督者，即對(duì)村級(jí)組織的各項(xiàng)工作給予指導(dǎo)、監(jiān)督、支持和幫助。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體系中的鎮(zhèn)級(jí)相關(guān)責(zé)任主體，主要涉及會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心、經(jīng)管站及審計(jì)站。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理體制的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站是負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村財(cái)務(wù)、承包合同、土地流轉(zhuǎn)、財(cái)務(wù)審計(jì)等項(xiàng)管理工作，其主要職責(zé)包括：指導(dǎo)村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作；接受合作經(jīng)濟(jì)組織委托記賬；負(fù)責(zé)合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)審計(jì)；監(jiān)督管理村集體資金；監(jiān)督管理農(nóng)民負(fù)擔(dān)；監(jiān)督管理農(nóng)村土地承包合同等。

在村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制下，上述職責(zé)之間顯然存在著沖突：接受委托代理記賬和開(kāi)展農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)，是兩項(xiàng)不相容的職責(zé)，如果由同一部門(mén)實(shí)施，就違背了內(nèi)部控制中不相容職責(zé)要嚴(yán)格分離的基本原則。所以，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將接受委托代理記賬職責(zé)又單獨(dú)剝離出來(lái)，再成立一個(gè)會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心。這樣，經(jīng)管站與會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心之間，在業(yè)務(wù)上就形成一個(gè)審計(jì)與被審計(jì)的關(guān)系。由于審計(jì)者與被審計(jì)者同時(shí)隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，所以，這種審計(jì)的獨(dú)立性是很難保證的，審計(jì)的客觀性與公正性就難免遭受質(zhì)疑[7]。

當(dāng)然，也有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將接受委托代理記賬職責(zé)歸于經(jīng)管站，而將農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)職責(zé)單獨(dú)歸于審計(jì)站。這樣，審計(jì)站與經(jīng)管站之間，在業(yè)務(wù)上也會(huì)存在一個(gè)審計(jì)與被審計(jì)的關(guān)系。但審計(jì)站的性質(zhì)不明確，其地位的合法性存在疑慮。因?yàn)椋凑?007年11月8日開(kāi)始執(zhí)行的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》（農(nóng)業(yè)部令第6號(hào)）第三條的規(guī)定， “鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)工作” 。也就是說(shuō)，按照此規(guī)定，開(kāi)展農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)是經(jīng)管站的職責(zé)。審計(jì)站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)內(nèi)部審計(jì)組織，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門(mén)，而不是農(nóng)村財(cái)務(wù)領(lǐng)域。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，合理界定農(nóng)村財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有重要意義。在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中，全體村民與村民委員會(huì)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種委托代理關(guān)系，類似于公司的股東與管理層的關(guān)系。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是接受全體村民的委托，對(duì)村民委員會(huì)履行村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，類似于公司的監(jiān)事會(huì)，全體村民與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的關(guān)系也是一種委托代理關(guān)系；而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村民委員會(huì)的關(guān)系則是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作中所扮演的角色應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)者與外部監(jiān)督者。在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中，接受委托代理記賬和開(kāi)展農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)兩項(xiàng)不相容職責(zé)分離的情況下，經(jīng)管站與會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心之間，或者審計(jì)站與經(jīng)管站之間，在業(yè)務(wù)上就存在審計(jì)與被審計(jì)的關(guān)系。