文/劉逸倫 天津軌道交通集團有限公司 天津 300000
作為新城市主義的主要倡導(dǎo)者,彼得·卡爾索普在步行口袋理論的基礎(chǔ)上,提出了公交導(dǎo)向發(fā)展模式(TOD),TOD 綜合開發(fā)模式是以軌道交通場站為核心,形成新的交通圈、商業(yè)圈和生活圈,構(gòu)建多個中心圈的城市發(fā)展模式?,F(xiàn)階段,我國城市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)快速發(fā)展,建設(shè)目的逐步發(fā)展成從以“解決城市交通需求”轉(zhuǎn)向了“引導(dǎo)城市空間發(fā)展”和“解決城市交通需求”兩個維度的結(jié)合。通過TOD綜合開發(fā),可縫合城市功能,優(yōu)化城市空間布局,促進土地集約節(jié)約利用,帶動區(qū)域一體化發(fā)展,促進土地資源升值,提升城市消費能級[1]。
當(dāng)前,TOD 綜合開發(fā)成為探索軌道交通高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)美麗天津的重要途徑。一方面,大量的已開通運營、在建和規(guī)劃軌道交通線路,成為津城TOD 綜合開發(fā)的重要支撐和載體。另一方面,通過TOD 綜合開發(fā)可以有效促進軌道交通外部收益轉(zhuǎn)化為內(nèi)部收益,有效緩解軌道交通建設(shè)、運營、維護的巨大資金需求,保障城市和軌道交通融合可持續(xù)發(fā)展。
在黨的二十大報告中,高質(zhì)量發(fā)展成為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要途徑,中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2018年,為支持軌道交通發(fā)展,國家層面出臺了《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》將地鐵建設(shè)的條件進行了進一步修訂,強化了政府對軌道交通全生命周期的支撐作用,對于軌道交通開發(fā)建設(shè)過熱的情況進行調(diào)整。在有關(guān)政策指引下,城市軌道交通建設(shè)切實進入了存量化發(fā)展的階段,發(fā)展模式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變,從國土空間規(guī)劃視角,需要進一步審視軌道交通TOD 綜合開發(fā),將焦點聚集在城市群、都市圈建設(shè)上,成為中國新發(fā)展階段的重要特征。
近年來,伴隨社會經(jīng)濟快的速發(fā)展,城市化的進程積極加快,城市空間不斷向外擴張,土地資源的稀缺性不斷增強,已不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求,同樣也約束著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。截至2020年底,我國大陸范圍內(nèi)地區(qū)已有45 個城市開通了城市軌道運營線路244條,運營里程總長度7969.7 公里。擁有4 條及4 條以上運營線路,且換乘站3 座及3 座以上的城市已經(jīng)達到22個,占已有軌道交通運營城市總數(shù)49%。城市軌道交通建設(shè)快速發(fā)展,為TOD 綜合開發(fā)提供了重要載體[2]。
TOD 綜合開發(fā)主要是指在城市建設(shè)中,以高鐵、市域郊鐵路、地鐵等軌道交通樞紐為核心,以步行5-10 分鐘路程為半徑,建立集吃、住、行、游、購、娛等業(yè)態(tài)為一體的城市空間布局,為不同人群提供多樣性的生活場景。同時,TOD 綜合開發(fā)模式提倡混合、高效利用土地,以人的需求為導(dǎo)向,在有限的空間上將住宅、商業(yè)、休閑等需求最大化。
經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展,日本、香港、新加坡都是全球TOD 的發(fā)展典范,擁有比較成功的現(xiàn)實案例和相當(dāng)豐富開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗。TOD 模式能夠?qū)⒊鞘熊壍澜煌ê统鞘锌臻g有機融合并最大限度利用,提升居民的出行和土地利用效率,起到有效緩解“大城市病”的作用,對于土地資源受限、人口迅速增長、城市軌道交通建設(shè)發(fā)展迅速的大城市,最為適合TOD 發(fā)展。
上海、成都、杭州、廣州、南京、東莞等多個城市出臺了指導(dǎo)軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的政策文件,主要從頂層規(guī)劃指引、組織領(lǐng)導(dǎo)保障,政策措施支撐方面,形成了較為完善的政策保障體系[3]。以成都為例,在資金籌措、用地管理、合作開發(fā)、商業(yè)運營、技術(shù)規(guī)劃等7 個方面制定了17 項配套政策,有效保障了TOD 綜合開發(fā)順利開展。據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會的統(tǒng)計,截至2020年底,城市軌道交通物業(yè)累計已開發(fā)的總面積為6231.99 萬平方米,其中2020年開發(fā)面積2336.46 萬平方米。2020年,物業(yè)開發(fā)仍以住宅、商業(yè)和寫字樓為主,通過軌道交通物業(yè)開發(fā),從而反哺建設(shè)運營,帶來巨大的經(jīng)濟價值。2020年物業(yè)開發(fā)收入377.77 億元,環(huán)比增長12.8%。
天津歷來重視TOD 綜合開發(fā)工作,在地鐵1 號線改造建設(shè)過程中,通過創(chuàng)新土地綜合開發(fā)模式,將地鐵11座車站周邊17 宗土地開發(fā)納入綜合開發(fā)范圍,總的綜合開發(fā)用地面積達到43 公頃,涉及物業(yè)開發(fā)面積約160 萬平方米。目前,天津地鐵1 號線站點輻射區(qū)域范圍內(nèi),已形成一系列的商業(yè)綜合體和居住社區(qū),1 號線毫無疑問地成為天津的重要城市中心集聚和發(fā)展廊道。
截至目前,天津軌道交通線網(wǎng)范圍內(nèi)已有超20%的場站落地綜合開發(fā)利用示范項目。例如天津站、天津南站、天津西站、濱海國際機場等重要對外交通樞紐均已實現(xiàn)與多條軌道交通線路無縫貫通,城市發(fā)展中心區(qū)與重要交通樞紐融合發(fā)展成果顯著,圍繞綜合交通樞紐建設(shè)形成了多個城市中心型開發(fā)區(qū)域,充分發(fā)揮了交通樞紐建設(shè)對城市空間格局優(yōu)化的支撐與引領(lǐng)作用[4]。
2018年12月,天津市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于落實進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理重點任務(wù)工作方案的通知》,要求加快推進構(gòu)建“軌道交通+綜合開發(fā)+實體經(jīng)濟”的發(fā)展模式。
2019年12月,天津市市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委等七部門2019年印發(fā)《關(guān)于推進天津市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用實施意見(試行)》(津住建發(fā)[2019]6號),以下簡稱《實施意見》,在政策中明確提出,“堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先,以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,完善政策配套,加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)一體化建設(shè)進程,提高城市土地資源集約利用水平,優(yōu)化城市空間布局,創(chuàng)新軌道交通建設(shè)投融資模式,實現(xiàn)軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)收益對軌道交通建設(shè)運營的反哺,推動軌道交通可持續(xù)發(fā)展”,為天津市TOD 發(fā)展奠定了初步政策基礎(chǔ)[5]?!秾嵤┮庖姟分袑﹂_發(fā)范圍、開發(fā)機制(開發(fā)規(guī)劃、開發(fā)方式、開發(fā)程序、成本管理、開發(fā)收益)和保障措施(組織領(lǐng)導(dǎo)和部分分工)做了基本的規(guī)定,能夠從宏觀上指導(dǎo)天津軌道交通場站TOD 綜合開發(fā)項目實施。
3.3.1 TOD 規(guī)劃策劃工作需加強
在城市軌道交通線路和場站規(guī)劃的同時,缺乏綜合開發(fā)理念。城市規(guī)劃和軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃一般實行的是“先城市規(guī)劃、后交通規(guī)劃”的編制模式。也就是,在根據(jù)城市規(guī)劃確定城市用地布局的基礎(chǔ)上,再制定與之協(xié)調(diào)相適應(yīng)的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。這就會導(dǎo)致上位規(guī)劃對專項規(guī)劃指導(dǎo)作用難落實,專項規(guī)劃間相互融合較為困難,多元規(guī)劃無法得到統(tǒng)籌,軌道交通規(guī)劃就會因此變得非常被動,地鐵沿線土地綜合開發(fā)因缺乏上位規(guī)劃更加受限。目前天津市在軌道交通場站規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)過程中,尚缺乏一體化發(fā)展的理念和方法指導(dǎo)軌道沿線土地綜合開發(fā)[6]。
同時,軌道交通沿線TOD 開發(fā)建設(shè)時序?qū)τ谏仙w物業(yè)開發(fā)影響十分巨大,建設(shè)時序安排不當(dāng),會造成前期公共客流嚴重不足或?qū)е挛飿I(yè)開發(fā)建設(shè)進度,影響地鐵運營和上蓋開發(fā)收益。受上位規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)專篇及一體化設(shè)計導(dǎo)則等關(guān)鍵成果缺失影響,天津市TOD 上蓋開發(fā)時序尚不明確,發(fā)改委及規(guī)劃部門等缺乏相關(guān)指導(dǎo)規(guī)范,也在一定程度上影響了上蓋開發(fā)業(yè)務(wù)的審批、建設(shè)進展。
3.3.2 綜合開發(fā)土地政策指導(dǎo)需細化
(1)綜合開發(fā)主體不明確
現(xiàn)行政策尚未明確軌道沿線土地綜合開發(fā)主體,職責(zé)不清晰,對于推動軌道沿線土地綜合開發(fā)工作高效開展帶來一定的難度。既要明確土地整理、收儲單位、明晰土地整理成本的列支等相關(guān)內(nèi)容,也應(yīng)明確軌道交通集團在獲取二級開發(fā)土地方面的優(yōu)勢,便于通過二級開發(fā)利潤反哺地鐵建設(shè)和運營。
(2)收益返還路徑未落實
現(xiàn)行政策并未落實土地出讓收益返還比例和返還路徑,給政策的具體實施落地帶來一定難度,成熟、可行的財政返還機制尚未形成。
(3)土地供應(yīng)方式還需細化
關(guān)于軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的項目的供地方式,現(xiàn)行政策中僅提到了不符合《劃撥用地目錄》的,應(yīng)按照規(guī)定采取有償方式辦理用地手續(xù),并未對具體方式和適用范圍進行約定,尚需進一步細化政策,指導(dǎo)土地出讓工作。
3.3.3 預(yù)留工程成本問題需明確
關(guān)于進行上蓋開發(fā)需要建設(shè)的預(yù)留工程成本問題,現(xiàn)行政策尚未進行約定,對成本的認定及土地出讓價格及方式等都會造成一定影響。上述問題不利于項目的快速推動,需要盡快出臺相關(guān)政策,確立規(guī)范標準,推動天津市上蓋開發(fā)工作順利開展。
因TOD 綜合開發(fā)需要土地使用與交通系統(tǒng)深度融合,普遍具備政府、企業(yè)多主體投資,地鐵、開發(fā)功能組合的特點,尤其像場段上蓋、站成一體化涉及多方利益主體的復(fù)合開發(fā)項目,需要規(guī)劃控制、土地儲備、用地審批、預(yù)留工程等系統(tǒng)性政策支持。我市在TOD 發(fā)展過程中取得了一定的成績,相關(guān)政策能夠從宏觀上對TOD 綜合開發(fā)工作提供一定的指導(dǎo),但是在具體實施層面仍存在不足,導(dǎo)致在具體操作過程中會遇到一系列問題,新項目開發(fā)建設(shè)進展較為緩慢。下一步,津城TOD 應(yīng)從進一步完善支持政策和加快示范工程建設(shè)連個方面同步推進。
4.1.1 支持規(guī)劃指標優(yōu)化
TOD 綜合開發(fā)中涉及眾多與常規(guī)城市開發(fā)建設(shè)不同的背景因素,需要在規(guī)劃技術(shù)標準上進行針對性的創(chuàng)新,達到提升城市功能空間品質(zhì)、提高綜合開發(fā)效率的目標??梢孕纬蓢@軌道交通核心區(qū)的高強度開發(fā)和外圍區(qū)域的低強度開發(fā),在用地兼容性、容積率、綠化面積、停車位配屬、公建配套、海綿城市、裝配式等方面給予分級控制要求,引導(dǎo)形成TOD 開發(fā)核心,形成TOD 開發(fā)的效益最大化。如軌道交通場站800 米范圍內(nèi),相鄰多個地塊的容積率、綠地率等規(guī)劃指標,可以進行總體平衡。
4.1.2 支持預(yù)留工程實施
對不具備同步開發(fā)同步建設(shè)條件的綜合開發(fā)用地,前期進行必要的上蓋預(yù)留工程是實現(xiàn)地區(qū)整體綜合開發(fā)目標、合理推進軌道主體工程與周邊綜合開發(fā)建設(shè)的重要手段。應(yīng)鼓勵進行合理的上蓋預(yù)留工程,并在操作模式、成本歸口兩個方面予以支持。
在操作模式上保證預(yù)留工程建設(shè)依法依規(guī),避免形成未批先建、邊批邊建等違法違規(guī)行為。預(yù)留工程實施過程中,可先由軌道交通建設(shè)運營主體負責(zé)預(yù)留工程涉及的相關(guān)設(shè)計、報批及施工工作。相關(guān)部門提前介入進行方案審查,出具工程規(guī)劃確認意見、施工確認意見等有關(guān)審查意見。待預(yù)留工程歸屬主體明確后,可依據(jù)相關(guān)審查意見等辦理正式手續(xù)。
在成本歸口上,可將預(yù)留工程增加的規(guī)劃設(shè)計、土地征收及工程建設(shè)等相關(guān)費用,在軌道交通項目中暫列,日后納入綜合開發(fā)土地成本;也可以由軌道交通建設(shè)運營主體投資,在土地出讓時作為預(yù)留工程成本。
4.1.3 創(chuàng)新土地開發(fā)模式
在土地整理方面,采用土地兩次整理,一次出讓的“二次供地”模式,軌道交通綜合開發(fā)利用土地由土地整理方完成征地拆遷和道路等基礎(chǔ)設(shè)施配套“土地首次整理”工作,由軌道交通建設(shè)運營主體完成TOD 一體化城市設(shè)計、互聯(lián)互通建設(shè)及接口預(yù)留等“土地二次整理”工作后,采用帶技術(shù)能力、設(shè)計方案等條件進行土地出讓。
在出讓價格方面,建議針對不同類型的土地起始價進行區(qū)別評估且不應(yīng)考慮軌道交通因素對土地價值的影響并給予一定的價格優(yōu)惠,給未來二級開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)保留一定的利潤空間,支持津城軌道交通建設(shè)。
在土地收益方面,可設(shè)立軌道交通專項建設(shè)資金,用于軌道交通建設(shè)平衡地塊的政府收益歸口,按比例納入軌道交通專項建設(shè)資金,用于軌道建設(shè)。區(qū)分由區(qū)出資完成土地整理和由市軌道交通建設(shè)運營主體完成土地整理的土地,其收益按照不同比例進行分成,從而達到調(diào)動各方積極性,支持津城軌道交通建設(shè)的目的。
4.1.4 明確TOD 開發(fā)范圍
根據(jù)軌道交通場站周邊地區(qū)現(xiàn)狀用地條件、地塊規(guī)劃功能及用地完整性等實際情況和軌道交通資金平衡需求,確定軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)范圍。同時,在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中明確TOD 開發(fā)控制范圍,在建設(shè)規(guī)劃中明確軌道交通平衡地塊的用地范圍,在軌道交通工程階段明確TOD 開發(fā)配套地塊的控制規(guī)劃范圍及控規(guī)調(diào)整要求,指導(dǎo)后續(xù)項目開發(fā)。
車輛段選址應(yīng)考慮TOD 規(guī)劃要求,在用地時選擇有利于開發(fā)的地塊、開發(fā)價值較高,同時貼近軌道交通車站,避免在偏僻的不利于開發(fā)區(qū)域設(shè)置場段,即不利于土地綜合利用,同時需要增加正線和出入線長度,增加軌道交通建設(shè)成本和運營成本。
4.1.5 支持TOD 項目商業(yè)經(jīng)營
與傳統(tǒng)項目建設(shè)相比較,開展TOD 綜合開發(fā)既節(jié)約了土地資源、也帶動了城市更新,但也由此特性導(dǎo)致整體投資成本高,租金期望值應(yīng)周邊地區(qū)略高。此外,考慮到地鐵線路運營初期客流量較少,需要一定培育期,投資回收周期較長,商業(yè)經(jīng)營前期需要政策支撐,如以提供租金補貼形式為項目提供支持,以政企合作模式為項目保駕護航,共同推進TOD 高水平經(jīng)營。
關(guān)于 TOD 表現(xiàn)形式的理論仍未統(tǒng)一,TOD 現(xiàn)在不再僅僅基于單一的交通系統(tǒng),而是涵蓋多種形式的綜合交通服務(wù),這些交通服務(wù)通常具有高頻率、高速度、高容量的特征,以促進城市再生和新城市發(fā)展,未來可能納入互聯(lián)和自動駕駛、出行即服務(wù)等推動交通模式轉(zhuǎn)變的技術(shù)。因此TOD 綜合開發(fā)涉及到多個利益相關(guān)方的博弈,在項目推進過程中應(yīng)更多的從城市發(fā)展的角度,從促進區(qū)域發(fā)展的角度考慮,通過項目的整體落地提升來增加收益。
4.2.1 規(guī)劃策劃方面
在線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃編制階段,全面啟動和開展TOD 項目各項前期工作。一方面加強與市、區(qū)各級政府部門的溝通,一方面做好與開發(fā)企業(yè)的招商對接,充分發(fā)揮各自政策、產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)、管理、協(xié)調(diào)方面優(yōu)勢,結(jié)合TOD 項目策劃、測算、實施等實際情況,制定項目推進時間表和路線圖。
4.2.2 開發(fā)建設(shè)方面
在完成TOD 項目設(shè)計一體化的基礎(chǔ)上,靈活推進項目投融資建設(shè)。以市場化方式選擇項目合作方,將社會投資人納入TOD 建設(shè)主體,充分利用市場資金減輕TOD 項目資金壓力,利用市場化更強的專業(yè)技術(shù)團隊提高項目開發(fā)效率和收益,以照市場經(jīng)濟原則協(xié)調(diào)各方利益。
4.2.3 運營服務(wù)方面
深入挖掘TOD 項目可經(jīng)營資源,延伸業(yè)務(wù)鏈條,完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈,形成多元、豐富的收入來源。積極探索向市場型、效益型的多元化企業(yè)轉(zhuǎn)型,構(gòu)建“投融建管退”的大資管模式,建立“吃住行游購娛文商會”的全場景生活服務(wù),形成從地鐵站臺到小區(qū)家門的全方位物業(yè)服務(wù),打造具有天津特色的TOD 生態(tài)圈。逐步形成TOD理念下的軌道交通規(guī)劃策劃、投資建設(shè)、運營服務(wù)新模式。
在天津城市軌道交通綜合開發(fā)30年的發(fā)展,歷經(jīng)“學(xué)習(xí)引入”、“探索實踐”、“創(chuàng)新發(fā)展”這幾個階段,對于城市發(fā)展與空間格局形成起到了積極作用。在特有的社會與經(jīng)濟情況下,天津軌道交通綜合開發(fā)從實踐出發(fā),積極探索,在開發(fā)模式、開發(fā)機制、開發(fā)類型上都具有開創(chuàng)性的貢獻。新時代,結(jié)合實踐探索,針對建設(shè)社會主義現(xiàn)代化大都市的發(fā)展需求,天津城市軌道交通綜合開發(fā)將在理論與實踐上不斷深化,繼續(xù)發(fā)揮重要作用,助力天津高質(zhì)量發(fā)展。