淺析基于業(yè)財融合視角的行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理對策

蔡冠瑩

（中國國際中小企業(yè)博覽會事務(wù)局，廣州 510045）

在經(jīng)濟市場的發(fā)展過程中，隨著城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟市場的變動也較為頻繁，行政事業(yè)單位作為社會穩(wěn)定的重要保證，需要結(jié)合社會發(fā)展實際進(jìn)行自身業(yè)務(wù)的開展。單位在履行行政職能時，需要按照不同行政職能設(shè)置不同的業(yè)務(wù)部門，從內(nèi)部控制來看，會面臨單位層面風(fēng)險及業(yè)務(wù)層面風(fēng)險。業(yè)財融合視角下落實資金全面預(yù)算管理，有助于合理使用財政資金，規(guī)避風(fēng)險。然而，在行政事業(yè)單位實際發(fā)展中，由于其業(yè)務(wù)涉及眾多方面，所以其資金流向也較為復(fù)雜，業(yè)財一體化視角下很難對資金流向進(jìn)行監(jiān)測，預(yù)算方面也就受到限制，容易造成管理環(huán)節(jié)的失控。這就要求相關(guān)人員在實際的發(fā)展過程中加強對業(yè)財一體化及全面預(yù)算管理的重視，深入了解其管理策略。

一、業(yè)財一體化及全面預(yù)算管理概述

業(yè)財一體化，即業(yè)財融合，將單位主業(yè)、部門職責(zé)、會計、內(nèi)部控制流程密切結(jié)合，使財務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)融為一體，實現(xiàn)業(yè)財互通、數(shù)據(jù)共享，能有效監(jiān)控項目進(jìn)度，及時反饋執(zhí)行結(jié)果，切實加強會計控制職能。在現(xiàn)階段發(fā)展過程中，行政事業(yè)單位雖然以社會效益為主要發(fā)展方向，但是經(jīng)濟效益也是其追求之一。在發(fā)展過程中，財政資金作為行政事業(yè)單位發(fā)展的命脈，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點將其和業(yè)務(wù)進(jìn)行融合，能夠?qū)ω斦Y金流向進(jìn)行控制，有助于相互協(xié)調(diào)發(fā)展。而現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的預(yù)算層級管理容易發(fā)生各種隱患，所以在業(yè)財一體化基礎(chǔ)上還需要進(jìn)行全面預(yù)算管理。全面預(yù)算管理是財務(wù)管理不可或缺的重要組成部分，是在財政年度收支平衡目標(biāo)的指導(dǎo)下，對下一年度總體工作任務(wù)和相應(yīng)財務(wù)結(jié)果進(jìn)行合理的預(yù)測和總體規(guī)劃，進(jìn)而監(jiān)控項目進(jìn)度和資金撥款流向，將工作完成情況與工作目標(biāo)進(jìn)行比對，及時做好分析工作，保證項目的順利開展，以幫助管理者更加有效地管理和最大限度地實現(xiàn)工作目標(biāo)的作業(yè)活動。

二、業(yè)財一體化視角下全面預(yù)算管理的重要性

在行政事業(yè)單位發(fā)展過程中，全面預(yù)算管理作為資源的分配和管理手段，能對資源進(jìn)行優(yōu)化，并根據(jù)單位的工作實際及發(fā)展目標(biāo)制定統(tǒng)一的預(yù)算目標(biāo)，然后對單位各個部門的行政作業(yè)進(jìn)行規(guī)范。而在業(yè)財一體化視角下，全面預(yù)算管理的重要性也在不斷提升。

（一）加強內(nèi)部管理，推動事業(yè)發(fā)展

業(yè)財一體化協(xié)調(diào)了財務(wù)和業(yè)務(wù)兩個作業(yè)流程，加強了部門之間的溝通，有助于工作人員交流。全面預(yù)算管理作為對財政資金預(yù)算進(jìn)行管理的作業(yè)，也需要和不同部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集，有利于增進(jìn)不同部門與人員之間的溝通，提高對整個單位的管控能力，保障單位的正常運轉(zhuǎn)。結(jié)合全面預(yù)算管理工具，各政策的執(zhí)行或項目管理的進(jìn)展才能有效監(jiān)控，從而了解到單位內(nèi)部存在的問題和隱患，方便領(lǐng)導(dǎo)層對其進(jìn)行解決，制定的決策能高效、合理地解決問題，同時也能夠及時調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃，保證發(fā)展方向的正確性。

（二）強化績效目標(biāo)，科學(xué)配置資源

全面實施事前績效評估，對照整體績效目標(biāo)，運用成本效益分析等方法對新增支出政策和項目開展評估。實施重點資金預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)運行情況“雙監(jiān)控”，將績效監(jiān)控、評價結(jié)果實行與政策完善、預(yù)算安排調(diào)整等掛鉤，充分發(fā)揮監(jiān)督主導(dǎo)作用，推動財會監(jiān)督等多種監(jiān)督方式協(xié)同發(fā)力。加強對重點支出預(yù)算、收入預(yù)算、民生政策、風(fēng)險防控、程序合規(guī)性的前置審核，對不符合要求的予以糾正，督導(dǎo)科學(xué)合規(guī)配置財政資源。全面預(yù)算管理通過績效目標(biāo)、預(yù)算編制、考評、糾正等一系列活動，將資金、項目、人員充分參與到規(guī)劃發(fā)展中，增強員工的責(zé)任感和作業(yè)效率，從而推動事業(yè)的發(fā)展。

三、業(yè)財一體化視角下行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的難點

近年來，財政資金主管部門日益重視全面預(yù)算管理的一體化工作方法和成功經(jīng)驗。全面預(yù)算管理模式將作為財政資金主管部門對各部門評價的重要手段和資金主管部門作為其開展對下屬單位統(tǒng)一管理的突破口。但在實際工作中，由于全面預(yù)算管理尚在初級建立階段，在實際進(jìn)展中仍有認(rèn)識上的不足和實踐的盲區(qū)，其科學(xué)性和合理性有待改進(jìn)，比如預(yù)算管理與績效目標(biāo)脫節(jié)、缺乏預(yù)算管理組織體系保障、在預(yù)算控制和考評等方面都未給予應(yīng)有的重視等，使得這項工作達(dá)不到預(yù)期效果。問題具體表現(xiàn)在如下方面。

（一）制度落地與實操存在差距，導(dǎo)致預(yù)算精細(xì)化程度不夠

財政部于2020 年出臺了《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、決算等環(huán)節(jié)納入一個整體進(jìn)行規(guī)范，將業(yè)務(wù)流程與支出標(biāo)準(zhǔn)體系有機結(jié)合，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的聯(lián)動。但是各單位在預(yù)算編制過程與一體化規(guī)范的要求仍存在差距。一是一體化規(guī)范的要求缺乏落地的操作細(xì)則，其中能參考的定額支出標(biāo)準(zhǔn)較少，無法對不同行業(yè)、項目設(shè)定不同的數(shù)據(jù)，支出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立及工作量依靠主觀性，容易產(chǎn)生不少問題；二是有部分項目采取政府采購或購買服務(wù)方式實施，所需資金經(jīng)費的測算受限于市場報價、供應(yīng)商資格等條件，依賴過往支出情況和歷史經(jīng)驗，從而導(dǎo)致預(yù)算無法用定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申報，預(yù)算精細(xì)化程度不夠。

（二）思想不夠重視，導(dǎo)致全面預(yù)算管理效果不佳

目前，部分行政事業(yè)單位對全面預(yù)算管理還存在許多錯誤認(rèn)識，部分區(qū)縣基層單位員工素質(zhì)不高、觀念落后，對全面預(yù)算缺乏正確認(rèn)識。有的單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，認(rèn)為全面預(yù)算是財務(wù)部門的事情，財政資金的預(yù)算指標(biāo)只是擺設(shè)，不認(rèn)真利用預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行自我檢視，從而不利于全面預(yù)算的執(zhí)行；有的將預(yù)算管理失敗原因歸結(jié)于預(yù)算無用，預(yù)算約束可能導(dǎo)致機會喪失，在以后的工作中持消極態(tài)度等。上述的想法和做法都是對全面預(yù)算管理的錯誤認(rèn)識。

（三）數(shù)據(jù)孤立，限制全面預(yù)算管理的執(zhí)行

在實際發(fā)展中，業(yè)財一體化視角下的預(yù)算管理是對財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查的一項作業(yè)，所以數(shù)據(jù)就在很大程度上影響預(yù)算管理的質(zhì)量。首先是數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的問題。預(yù)算管理需要結(jié)合業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的各項數(shù)據(jù)進(jìn)行計算。由于部門的數(shù)據(jù)信息彼此割裂，很多信息都需要手動重復(fù)錄入，容易造成數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，且占用大量的人力、物力，再加上數(shù)據(jù)缺乏實時性的分析和依據(jù)，也就在很大程度上制約預(yù)算管理的精細(xì)化。其次是數(shù)據(jù)不及時的問題?，F(xiàn)階段的財務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)相互孤立，存在數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致，這就導(dǎo)致現(xiàn)階段事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理時，信息的收集具有割裂性和脫節(jié)性。財務(wù)做賬完畢后才能將數(shù)據(jù)給到管理層，造成數(shù)據(jù)傳遞存在時間差，單位主要領(lǐng)導(dǎo)難以在第一時間及時進(jìn)行決策，從而制約預(yù)算管理功能的發(fā)揮。

（四）信息化手段落后，各項數(shù)據(jù)難以集成

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理中，工作人員只需要對單位的業(yè)務(wù)進(jìn)行成本分析，然后計算出其需要支出的預(yù)算，結(jié)合實際情況提供資金即可，但是在業(yè)財一體化背景下，財務(wù)和業(yè)務(wù)實現(xiàn)了聯(lián)合，所以現(xiàn)階段預(yù)算管理要充分協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)和財政兩方面的內(nèi)容，通過建設(shè)財務(wù)綜合管理平臺，結(jié)合云技術(shù)及互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，實現(xiàn)各資金主管部門信息的收集和整理，理清資金的去向。由于大部分單位財務(wù)管理系統(tǒng)的建設(shè)仍然無法打通“最后一公里”，相當(dāng)于增加了工作人員的工作量和提高了技術(shù)要求，從而無法快速了解現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的資金狀況和業(yè)務(wù)規(guī)范，不利于全面預(yù)算管理的進(jìn)行。

四、業(yè)財一體化視角下行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理對策

財政資金是調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，實現(xiàn)公平公正是預(yù)算管理的核心要求，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算管理體系，能更加科學(xué)合理地管控資金，有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性和透明度，從而推動預(yù)算制度的改革。在實際發(fā)展過程中，全面預(yù)算管理作為推動行政事業(yè)單位順利發(fā)展的必要工具，要求單位在保障自身運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上結(jié)合部門主責(zé)主業(yè)，在業(yè)財一體化的基礎(chǔ)上保證全面預(yù)算管理的落實。

（一）制定支出標(biāo)準(zhǔn)，做實做細(xì)預(yù)算

由于項目支出的數(shù)據(jù)較為分散，行業(yè)之間、單位之間的信息無法共通，缺少信息共享的系統(tǒng)，而支出標(biāo)準(zhǔn)的編制需要大量的歷史數(shù)據(jù)，主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮牽頭作用，協(xié)同財政部門加強對預(yù)算一體化的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時總結(jié)各行業(yè)、各項目的支出定額標(biāo)準(zhǔn)。同時，各業(yè)務(wù)單位應(yīng)結(jié)合自身實際，深入分析業(yè)務(wù)特點，將項目性質(zhì)、項目內(nèi)容研究清晰，采取單位內(nèi)部論證、第三方機構(gòu)編制等方式，討論并制定支出標(biāo)準(zhǔn)作為項目預(yù)算申報安排的依據(jù)，從而解決無定額標(biāo)準(zhǔn)可用的難題。同時，單位應(yīng)制定可行的落地細(xì)則，將人員、項目、資產(chǎn)等納入一體化管理，全面考慮預(yù)算安排，以“大集中”模式反映預(yù)算執(zhí)行情況，在一體化視角下監(jiān)督預(yù)算資金安排，及時做出預(yù)算調(diào)整。

（二）重視全面預(yù)算管理，提高資金統(tǒng)籌能力

主管單位要加強對下級部門的指導(dǎo)督促，資金主管部門要抓緊配套制度的建立，加強培訓(xùn)。單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要加強思想認(rèn)識，明確負(fù)責(zé)統(tǒng)籌本部門預(yù)算管理工作的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，強化人員配備，完善預(yù)算管理制度，在項目謀劃儲備、資金使用管理方面，提前謀劃，重視全面預(yù)算管理的實施貫徹情況，從而推動全面預(yù)算管理水平的提高。預(yù)算管理的主要目標(biāo)是對各項作業(yè)成本的支出進(jìn)行預(yù)估。預(yù)算管理內(nèi)容的精細(xì)化程度決定著預(yù)算管理的水平。一方面，單位在發(fā)展過程中，需要結(jié)合單位的業(yè)務(wù)類型對項目的成本、損益及其他收支業(yè)務(wù)進(jìn)行編制，這樣就將預(yù)算管理的職能落實到部門業(yè)務(wù)和財務(wù)的各個流程，從而實現(xiàn)預(yù)算管理的細(xì)化，對各項費用進(jìn)行預(yù)算管理。另一方面，行政事業(yè)單位還需要結(jié)合實際的發(fā)展規(guī)范，以預(yù)測的業(yè)務(wù)量作為基礎(chǔ)，結(jié)合成本標(biāo)準(zhǔn)，計算得出項目的具體預(yù)算，從而為后續(xù)會計核算、資金控制和預(yù)算監(jiān)管工作的開展打下基礎(chǔ)，將管理落實到業(yè)務(wù)的整個流程中，以保證會計核算和資金使用的規(guī)范性，促進(jìn)全面預(yù)算管理的發(fā)展。

（三）構(gòu)建資源共享綜合平臺，全面深化預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是單位對未來的經(jīng)營活動和相應(yīng)財務(wù)結(jié)果進(jìn)行預(yù)測和籌劃的過程，而在這一環(huán)節(jié)，就需要大量的數(shù)據(jù)作為支撐。再加上業(yè)財一體化涉及行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和財務(wù)兩個環(huán)節(jié)，需要收集的數(shù)據(jù)更加多樣。為了保證預(yù)算環(huán)節(jié)信息的順利收集，就需要建立起資源共享綜合財務(wù)平臺。單位通過建立統(tǒng)一的資源共享綜合財務(wù)平臺，能夠有效對預(yù)算進(jìn)行集中核算、管控、查詢和處理，保證資源共享在實際的發(fā)展過程中能夠落到實處，從而保證單位的各項收支及業(yè)務(wù)能夠在這一平臺上有效結(jié)合，加強了信息的收集和管理，提高了預(yù)算管理的效率。另外，在業(yè)財一體化背景下，通過信息化手段，能實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通、共享互用，強化預(yù)算動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)資金流向的全過程留痕及可追溯性，極大強化了事業(yè)單位的財務(wù)管理能力，有效地將預(yù)算和資金計劃進(jìn)行深入融合，從而對現(xiàn)階段的預(yù)算流程進(jìn)行細(xì)分，推動預(yù)算的精細(xì)化。

（四）建立績效目標(biāo)評價考核機制，加強預(yù)算管理的廣度和深度

單位要建立起以業(yè)績考核體系為依據(jù)的管理規(guī)范，確定部門整體績效目標(biāo)，對原有的預(yù)算管理細(xì)則進(jìn)行改進(jìn)。在實際發(fā)展過程中，預(yù)算管理作為單位對財政和業(yè)務(wù)支出進(jìn)行監(jiān)控的手段，需要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)和部門職責(zé)設(shè)立合理的績效目標(biāo)，建立科學(xué)的評價考核機制，全面實施事前績效評估。一方面，通過科學(xué)的管理機制規(guī)范了管理流程和管理業(yè)務(wù)，在一定程度上推動預(yù)算管理的發(fā)展，并保證單位工作目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面，績效評價考核機制還為工作人員制定了作業(yè)目標(biāo)，建立起標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式，為工作人員制定了作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。通過預(yù)算績效評價反饋，健全激勵約束機制，能激發(fā)工作人員的責(zé)任意識和作業(yè)熱情，一定程度上提高全面預(yù)算管理水平，及時優(yōu)化管理流程。

結(jié) 語

在現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的發(fā)展過程中，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已難以滿足單位的發(fā)展需要。為了保證其主責(zé)主業(yè)的有效落實，業(yè)財一體化作為事業(yè)單位發(fā)展的主要方式，需要在全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)上實現(xiàn)創(chuàng)新。然而，現(xiàn)階段單位涉及面較為廣泛，預(yù)算管理工作量較大，容易出現(xiàn)紕漏，這就需要相關(guān)單位通過制定支出標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化預(yù)算管理內(nèi)容、構(gòu)建資源共享平臺及建立績效目標(biāo)考核機制等手段，推動預(yù)算管理在行政事業(yè)單位的落實。