海洋環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的廣度研究

劉萍，劉澍

（廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524088）

2021年6月15日發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《法律監(jiān)督意見》要求檢察機(jī)關(guān)“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”，加大資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件辦理力度；同時還要求檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥擴(kuò)大公益訴訟案件范圍。面對新時代檢察監(jiān)督的新命題，疊加檢察機(jī)關(guān)的新使命，檢察機(jī)關(guān)必然要在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域有更進(jìn)一步的作為。本文擬從海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟檢察監(jiān)督的廣度切入，著力剖析海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟檢察監(jiān)督面臨的困境，以此拋磚引玉，希望對相關(guān)研究有所裨益。

1 海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟檢察監(jiān)督立法與實(shí)務(wù)現(xiàn)狀

1.1 內(nèi)涵發(fā)展

黨的十九大將“建設(shè)海洋強(qiáng)國”進(jìn)一步深化為“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”，并將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)處于一個更加重要的位置，加強(qiáng)沿海城市污染源治理”從而推動海洋可持續(xù)發(fā)展[1]。黨中央將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在了更高的發(fā)展戰(zhàn)略位置。近年來，海洋生態(tài)環(huán)境污染頻發(fā)，好的海洋生態(tài)環(huán)境對于當(dāng)前新時代下的中國來說有著舉足輕重的影響。檢察監(jiān)督手段的多元化和監(jiān)督力度的層次性足以滿足檢察機(jī)關(guān)在海洋生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中履行法律監(jiān)督的需要[2]。但是想真正落實(shí)檢察監(jiān)督，還需要在實(shí)務(wù)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，豐富檢察機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟范圍中法律監(jiān)督方式方法，破除當(dāng)前面臨的困境，提高檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督效能的能力。

1.2 實(shí)務(wù)現(xiàn)狀

檢察機(jī)關(guān)將公益訴訟制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成守護(hù)海洋生態(tài)效能，有序、有效加大海洋環(huán)境保護(hù)公益檢察工作力度，通過提起海洋生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，及時救濟(jì)受到損害的國家利益和社會公共利益[3]。開展“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動一年來，沿海檢察機(jī)關(guān)海洋公益訴訟案件辦理全面展開，收效明顯。檢察機(jī)關(guān)共摸排線索2468 件，立案1773 件，發(fā)出訴前檢察建議1411 件，公告85 件；向法院提起行政公益訴訟7 件，刑事附帶民事公益訴訟111 件，民事公益訴訟34 件，共計公益訴訟案件152 件。[4]自2017年檢察民事公益訴訟開啟試點(diǎn)以來，法院對于民事公益訴訟的受理幾乎是成倍增長，其中，海洋生態(tài)污染方面的公益訴訟更是以幾何倍速增長。目前來說，對于檢察機(jī)關(guān)以訴訟作為新的檢察手段同時對其進(jìn)行法律監(jiān)督新的工作模式所取得的成效是喜人的，但在當(dāng)前的實(shí)務(wù)方面分析還是有很大進(jìn)步完善的空間。對于破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為，沿海的各級檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)沒有依法履行職責(zé)情況下，可依照法律規(guī)定提起海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟。如海南省人民檢察院第二分院與被告嚴(yán)芳海洋環(huán)境污染損害責(zé)任糾紛公益訴訟案[5]，檢察機(jī)關(guān)在訴前公示期滿沒有適格主體提起訴訟的情況下可以為保護(hù)社會公共利益向法院提起公益訴訟。

2 海洋生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟檢察監(jiān)督的廣度

海洋環(huán)境民事公益訴訟中檢察監(jiān)督的廣度簡而言之就是檢察監(jiān)督的平面范圍。

2.1 檢察機(jī)關(guān)本位視角下的海洋環(huán)境檢察監(jiān)督廣度

《法律監(jiān)督意見》一項(xiàng)重大突破就在于加強(qiáng)了對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督廣度。在現(xiàn)行制度框架下,“檢察機(jī)關(guān)以提起公益訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督,不同于行政體系內(nèi)部的監(jiān)察監(jiān)督,也不同于具有政治屬性的人大監(jiān)督,是常態(tài)化的、具體個案式的監(jiān)督”[10]。由檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟很容易引發(fā)社會對國家司法權(quán)擴(kuò)張的擔(dān)憂，因此立法將此項(xiàng)權(quán)力予程序約束，即檢察機(jī)關(guān)只能站在其他公益訴訟主體之后。訴前公示程序的設(shè)置證實(shí)了這一點(diǎn)，同時說明了檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中是處于補(bǔ)充主體的地位，主要起到支持起訴的作用，即當(dāng)起訴主體的權(quán)威不夠遭受質(zhì)疑，或是其訴訟權(quán)利受到了其他因素的不當(dāng)干擾而排除此種干擾。如文昌市海洋與漁業(yè)局不履行查處違法定置網(wǎng)的法定職責(zé)海洋行政公益訴訟案，行政機(jī)關(guān)采取訴前檢察建議的監(jiān)督方式，同時將提起公益訴訟作為必要保障手段，來達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境不受侵害的社會公益目的。由此可見，檢察機(jī)關(guān)通過建立司法公益保護(hù)機(jī)制，借此彌補(bǔ)公益保護(hù)主體缺位的現(xiàn)狀，即檢察機(jī)關(guān)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟中更加傾向于站在起訴者身后發(fā)揮監(jiān)督支持補(bǔ)位的角色作用。[11]對此可知“我國民事公益訴訟檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建起源于社會的法律需求，應(yīng)當(dāng)面向此種需求，只有符合司法生態(tài)之內(nèi)在規(guī)律性，檢察監(jiān)督才能真正對民事公益訴訟有所助益”。[12]

2.2 審判機(jī)關(guān)視角下的海洋環(huán)境檢察監(jiān)督廣度

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)被賦予了海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟主體的資格，對于檢察機(jī)關(guān)提起的海洋環(huán)境污染糾紛的民事公益訴訟，法院基本都是予以受理[13]。然而對于一些社會主體所提起的海洋污染公益訴訟，法院則采取了十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。如北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所榮成偉伯漁業(yè)有限公司破壞海洋生態(tài)責(zé)任糾紛[14]，法院在二審依舊駁回自然之友環(huán)境研究所的訴訟請求，認(rèn)定其不具有原告資格。同時對于檢察機(jī)關(guān)的上訴，必須經(jīng)過訴前30 天公示的前置程序，只有公告期內(nèi)未有法定機(jī)關(guān)提起公益訴訟，才會受理檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起的公益訴訟案件。此外檢察機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中不僅享有提起公益訴訟的權(quán)利，同時也有協(xié)助執(zhí)行的權(quán)力，因此海洋檢察監(jiān)督不僅僅體現(xiàn)了訴前監(jiān)督，同時包括審判裁決之后的執(zhí)行落實(shí)情況的跟進(jìn)，其中，包括對公益訴訟中被執(zhí)行人的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督。在上述實(shí)務(wù)所提到的案例中，部分起訴裁判執(zhí)行卻是艱難萬分，其中執(zhí)行人不配合，反復(fù)上訴以及拒交賠償款為常態(tài)，若光靠法院去督促執(zhí)行，難免會有疏忽。檢察機(jī)關(guān)具備當(dāng)事人和檢察機(jī)關(guān)的雙重身份，則既能發(fā)揮公益訴訟人對于被告人執(zhí)行行為的主動監(jiān)督也對法院的執(zhí)行活動進(jìn)行支持協(xié)助，同時可以對法院的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督，糾正其可能存在的消極執(zhí)法的行為，這對于實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意義重大[15]。

在檢察監(jiān)督職權(quán)擴(kuò)大的今天，審判機(jī)關(guān)就成了檢察機(jī)關(guān)保持司法謙抑性的“燈塔”，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更加公正合理地對待檢察機(jī)關(guān)的不同職能之間的轉(zhuǎn)變。海洋壞境公益訴訟被納入檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職權(quán)范圍的同時，審判機(jī)關(guān)也就成了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的審判者和“監(jiān)督者”。審判機(jī)關(guān)應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)大其輻射范圍、干預(yù)程度的時候，拉好審判的紅線，時刻提醒檢察機(jī)關(guān)保持適當(dāng)?shù)乃痉ㄖt抑性。

3 海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟檢察監(jiān)督的思考

3.1 靈活訴前公式程序

在主體只有行政機(jī)關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟中，若檢察機(jī)關(guān)事前發(fā)現(xiàn)問題源頭，但是還要經(jīng)過30 天訴前公示，如此就會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟需要經(jīng)過65日的等待時期才可進(jìn)行審理的階段，這有可能會對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的危害。筆者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟也屬于民事訴訟的一部分，所以設(shè)定其訴前程序是必要的。檢察權(quán)作為國家公權(quán)力之一，具有國家強(qiáng)制力，在程序中若是做出過多讓步容易侵害被告人的合法權(quán)利，本身由檢察機(jī)關(guān)介入就為訴訟程序抹上了部分職權(quán)主義色彩，若是取消訴前公示程序，容易使司法機(jī)關(guān)超出其職權(quán)范圍，因此帶有公權(quán)力屬性的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持謙抑性與被動性，出于對民事訴訟程序的公正、提高審判效率，以及對公權(quán)力的限制的考量，環(huán)境公益訴訟的訴前公示程序的設(shè)置是必須的。筆者認(rèn)為，訴前公示30 天的程序略顯僵化，在明確行政主體不起訴，也沒有其他適格主體的情況下，可以提前結(jié)束公示，避免污染損害的擴(kuò)大化危險；在訴前公示過程中，無論行政機(jī)關(guān)是否參與訴訟，都應(yīng)督促其采取相應(yīng)措施避免污染損害的擴(kuò)大化，并且對于訴前公示期間內(nèi)與被告共同承擔(dān)污染環(huán)境擴(kuò)大連帶責(zé)任。

3.2 把握檢察監(jiān)督界限

2018年兩高聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)和法院在公益訴訟中應(yīng)相互合作，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對于法院審判的支持作用。對于上文所提到審判執(zhí)行中遇到的阻礙，司法機(jī)關(guān)應(yīng)合力應(yīng)對，確保生效裁判能正確履行。在此基礎(chǔ)上，對于被執(zhí)行人行為進(jìn)行監(jiān)督的適用范圍就是進(jìn)一步需要解決的問題。目前，立法上對于公益訴訟中審判檢察監(jiān)督并未做出明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，海洋民事公益訴訟中審判檢察監(jiān)督的適用范圍不僅包括對法院執(zhí)行行為的監(jiān)督，同時也包括對于被執(zhí)行人以及案外第三人的履行行為進(jìn)行監(jiān)督。首先，法院的消極執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)被納入海洋壞境公益訴訟中檢察監(jiān)督的主要內(nèi)容。其次，是對被執(zhí)行人以及案外第三人的履行行為進(jìn)行監(jiān)督是海洋民事公益訴訟中審判檢察監(jiān)督補(bǔ)充內(nèi)容。裁判執(zhí)行難的一個重要原因就是被執(zhí)行人、案外第三人的不配合行為，因此檢察機(jī)關(guān)作為具有國家強(qiáng)制力的司法機(jī)關(guān)，協(xié)助法院對被執(zhí)行人以及案外第三人進(jìn)行積極履行的監(jiān)督是必要的。

4 結(jié)語

新時代喻義下的檢察機(jī)關(guān)承載著黨中央對檢察監(jiān)督職能的更高期盼，“四大檢察”從權(quán)力結(jié)構(gòu)配置上進(jìn)一步優(yōu)化了現(xiàn)有檢察權(quán)的工作格局，對標(biāo)黨中央要求檢察機(jī)關(guān)為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力司法保障的戰(zhàn)術(shù)安排。法律監(jiān)督不僅是檢察機(jī)關(guān)和被監(jiān)督者的斗爭博弈，而且是監(jiān)督的雙方主體共同面對執(zhí)行辦案中難題癥結(jié)，一起尋找解決的路徑過程。實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在公益訴訟中有了更好的站位，對于自身工作有了更高的要求，協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的雙重職能是落實(shí)新時代中國特色社會主義法治思想的必然內(nèi)涵。