我國流域水環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及對策分析

孫 碩

（白洋淀流域生態(tài)環(huán)境保障中心（河北省應(yīng)對氣候變化和清潔生產(chǎn)技術(shù)中心）河北石家莊 050051）

引言

水流域協(xié)同管理是世界范圍內(nèi)形成的共識，協(xié)同管理能夠最大限度地調(diào)動(dòng)流域內(nèi)行政區(qū)域政府相關(guān)部門對水流域管理的積極性，也可最大限度地提升流域水環(huán)境管理效率。然而，目前國內(nèi)流域水環(huán)境復(fù)雜多樣，不同流域面臨的行政區(qū)劃以及政府管理模式多樣，導(dǎo)致在流域水環(huán)境管理過程中難以形成有效的管理機(jī)制，因此必須基于當(dāng)前各流域內(nèi)水環(huán)境現(xiàn)狀，建立和完善流域水環(huán)境協(xié)同管理的機(jī)制。

1 我國流域水環(huán)境現(xiàn)狀

我國是全球13 個(gè)人均水資源最匱乏的國家之一，在全國600 多座城市中，有近半數(shù)的城市面臨著水資源匱乏問題，89.2%的湖泊呈現(xiàn)出不同程度的富營養(yǎng)化，15.1%以上的水體受到了嚴(yán)重的破壞[1]。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的工業(yè)廢水、生活污水、農(nóng)業(yè)面源污染物等排放到城市水體中，造成了城市水體水質(zhì)狀況下降和富營養(yǎng)化。我國城市的水資源緊缺和環(huán)境污染形勢愈加嚴(yán)峻，南方水資源短缺情況尤其嚴(yán)重。我國污水的主要來源有兩個(gè)：一是工業(yè)污水排放量迅速增加，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致污水大量排放；二是生活廢水沒有經(jīng)過妥善的處置，直接排放到江河、湖泊，對水質(zhì)造成了較大影響[2]。盡管通過近幾年的工業(yè)廢水排放整治專項(xiàng)行動(dòng)，我國的工業(yè)廢水得到了有效控制，但是其總量仍然增加，約占全部廢水排放量的51%。

目前，水體污染的情況已經(jīng)不單單是城市水體面臨的問題，農(nóng)村水體同樣受到愈發(fā)嚴(yán)重的污染，已經(jīng)從小范圍的水污染發(fā)展到區(qū)域環(huán)境污染，農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的水環(huán)境污染問題越來越突出[3]。盡管我國有關(guān)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和法規(guī)在不斷完善，但仍存在不同流域間排放標(biāo)準(zhǔn)不同、政策功能不明確、管理部門之間治理與管控措施不協(xié)調(diào)等問題。各流域水環(huán)境因子在空間、時(shí)間、水文、物理化學(xué)、水污染態(tài)勢等方面均呈顯著的差異性。此外，受氣候因素的影響，南北方河流、湖泊的水環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)都呈現(xiàn)出明顯的季節(jié)性變化。

2 我國流域水環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀

通過對世界各國流域水環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀的統(tǒng)計(jì)和研究，發(fā)現(xiàn)多國政府已經(jīng)出臺了專門的流域管理法，例如美國《田納西河流域管理法》，日本《河川法》，英國《流域管理?xiàng)l例》等，這些都是以立法形式對流域管理機(jī)關(guān)進(jìn)行法定化，并將流域決策權(quán)、行政處罰權(quán)等具體的行政權(quán)授予流域管理機(jī)關(guān)。同時(shí)，加強(qiáng)公共參與和市場化運(yùn)作，防止行政調(diào)解制度過于單一化，以更好地發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的功能。而《中華人民共和國水法》僅對流域管理機(jī)關(guān)的法定身份作出了原則上的規(guī)范，部分學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為其缺乏可操作性，應(yīng)借鑒國外立法，進(jìn)一步健全流域管理制度。

《中華人民共和國水污染防治法》（《水污染防治法》）是我國關(guān)于水污染防治的一部專門法律，2019 年《水污染防治法》修訂后規(guī)定：由省級人民政府承擔(dān)本行政區(qū)域水環(huán)境的管理責(zé)任，水污染防治規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同同級水域管理行政部門等聯(lián)合編制，跨流域水污染防治規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同同級水行政等部門編制，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案，而該《水污染防治法》修改前是報(bào)原機(jī)關(guān)批準(zhǔn)[5]。

《中華人民共和國長江保護(hù)法》作為首部流域管理領(lǐng)域的法律在2021 年3 月1 日正式施行并發(fā)揮效力。該法律條文的出臺標(biāo)志著對民眾關(guān)心的長江流域管理突出問題和長江流域生態(tài)保護(hù)，能夠提供治理和管理的依據(jù)，是長江流域經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要法律保障，能夠進(jìn)一步促進(jìn)長江流域環(huán)境的修復(fù)，為長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供綠水青山的堅(jiān)實(shí)保障。同時(shí)，也能夠指導(dǎo)其它流域綜合治理立法實(shí)踐，能夠在很大程度上促進(jìn)如黃河流域等的立法進(jìn)度。

3 我國流域水環(huán)境保護(hù)存在的問題

3.1 流域跨界協(xié)同治理困難重重

（1）職責(zé)重疊導(dǎo)致權(quán)限競爭

流域水環(huán)境系統(tǒng)具有顯著的完整性特點(diǎn)，流域的上下游、干支流以及兩岸之間構(gòu)成生態(tài)上相互依附、不可分割的整體。與此同時(shí)，流域環(huán)境的影響又具有明顯的跨行政區(qū)域性，因此對于國內(nèi)流域水環(huán)境而言，同時(shí)具備環(huán)境和經(jīng)濟(jì)雙重屬性，外部性特點(diǎn)明顯。無論流域中哪個(gè)部分的水環(huán)境出現(xiàn)大規(guī)模污染或者其它問題，都會(huì)對整個(gè)流域內(nèi)其它部分尤其是下游干支流和兩岸環(huán)境造成嚴(yán)重影響，這就要求流域水環(huán)境的治理必須加強(qiáng)流域內(nèi)各行政區(qū)域協(xié)調(diào)、共同合作，以提高流域水環(huán)境治理水平和治理效果。

我國目前實(shí)施的是由流域?qū)I(yè)行政機(jī)關(guān)和地方行政聯(lián)合的管理體制，流域水資源管理與水環(huán)境管理分離，這種分散、碎片化的管理特征會(huì)導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域的水資源保護(hù)與水環(huán)境管理處于低效的狀況。省級人民政府及其所屬的流域管理機(jī)關(guān)僅擁有監(jiān)測和提出排污管理建議的權(quán)利，不具備獨(dú)立發(fā)布流域排污總量等方面的權(quán)力，流域排污總量由環(huán)境保護(hù)行政主管部門發(fā)布。由此可知，流域水環(huán)境管理困難的本質(zhì)在于多部門職責(zé)相近、權(quán)責(zé)界定模糊，從而造成了權(quán)力爭奪[6]。

對于鐵路企業(yè)而言，物資供應(yīng)部門負(fù)責(zé)物資采購及庫存管理，而生產(chǎn)技術(shù)部門負(fù)責(zé)物料需求計(jì)劃的提報(bào)及物料的消耗，共同承擔(dān)降低庫存水平、優(yōu)化庫存結(jié)構(gòu)、保證生產(chǎn)需求的任務(wù)。在物資供應(yīng)過程中，難免會(huì)出現(xiàn)生產(chǎn)計(jì)劃和需求計(jì)劃不能完全匹配的情況，當(dāng)生產(chǎn)實(shí)際用料大于需求提報(bào)用料時(shí)會(huì)出現(xiàn)庫存水平降低、用料緊缺的現(xiàn)象，當(dāng)生產(chǎn)實(shí)際用料小于需求提報(bào)用料時(shí)會(huì)出現(xiàn)庫存水平升高、占用庫存資金的現(xiàn)象。因此，生產(chǎn)管理人員與物資管理人員必須相互配合、共同研究物資庫存的變化，使物料需求與物資供應(yīng)市場實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，共同分析庫存儲(chǔ)備額度與庫存效益的關(guān)系，確定儲(chǔ)備方案，保證庫存預(yù)測的科學(xué)性、有效性和實(shí)用性。

（2）信息互聯(lián)互通建設(shè)不足

受限于傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分以及各區(qū)域GDP 發(fā)展要求的不同，各行政區(qū)域政府部門之間、政府與企業(yè)之間存在嚴(yán)重的信息壁壘，尤其是不同區(qū)域政府部門之間，流域水環(huán)境信息交流內(nèi)容簡單、渠道單一、頻次不足等問題十分突出。各利益相關(guān)主體之間的流域水環(huán)境信息交流障礙重重，導(dǎo)致流域環(huán)境內(nèi)的水污染、大氣污染等情況長期無法緩解，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，由于各部門之間的信息交流不充分，造成了監(jiān)測數(shù)據(jù)的不一致。將《2015 年中國環(huán)境狀況公報(bào)》與國家水利部《2015 年中國水資源公報(bào)》進(jìn)行比較，結(jié)果前者顯示，我國地表水國控?cái)嗝姊瘛箢?、Ⅳ—Ⅴ、劣Ⅴ類斷面分別占64.5%、26.7%、8.8%，后者數(shù)據(jù)分別為74.2%、14.1%、11.7%，其中Ⅳ—Ⅴ類斷面占比數(shù)據(jù)差異為12.5%，具有較大的差異性，表明兩部委之間在數(shù)據(jù)信息溝通互聯(lián)方面存在一定的壁壘。另一方面，政府相關(guān)信息管理和發(fā)布機(jī)制不健全，導(dǎo)致突發(fā)事件信息披露不及時(shí)、信息不夠公開，跨區(qū)域信息協(xié)同管理困難重重，極易發(fā)生因溝通不暢帶來的決策性失誤，從而引發(fā)更加嚴(yán)重的系統(tǒng)性環(huán)境污染[7]。

3.2 公眾參與水環(huán)境污染治理的機(jī)制不健全

目前，政府關(guān)于流域水環(huán)境治理的文件僅僅是對流域內(nèi)相關(guān)政府部門的責(zé)任進(jìn)行了界定，而對公眾參與的方式卻并未明確提出。在一些地方法規(guī)中，有關(guān)公眾參與水環(huán)境管理的內(nèi)容，僅僅提到了鼓勵(lì)民眾以各種形式參與到水環(huán)境保護(hù)中來，并要求他們承擔(dān)起保護(hù)水資源的責(zé)任，例如有權(quán)制止、舉報(bào)違反地方《水污染防治條例》的水環(huán)境污染違法行為，但沒有規(guī)定具體措施、方式、方法、參與程度等。

公眾能否真正參與到水環(huán)境治理中，取決于公眾的知情權(quán)，而公眾作為環(huán)境權(quán)益的主體，有權(quán)了解真實(shí)、完整的水環(huán)境治理信息。政府部門、水環(huán)境受益方、污染方等多方會(huì)由于信息不對稱引發(fā)矛盾、沖突，因此加強(qiáng)流域水環(huán)境治理數(shù)據(jù)資源整合、及時(shí)公布流域水環(huán)境信息、加大保護(hù)宣傳力度顯得尤為重要[8]。

公眾參與水環(huán)境管理是一種理性的經(jīng)濟(jì)行為，因此，在一定的外部利益條件下，公眾參與到流域水環(huán)境治理中的利弊得失直接影響到其對流域水環(huán)境治理的關(guān)注度和參與積極性。激勵(lì)政策對于公眾參與水環(huán)境管理是必不可少的，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)有助于促進(jìn)公眾參與，增強(qiáng)其參與的積極性和主動(dòng)性。然而目前在流域水環(huán)境保護(hù)和治理中，公眾參與的激勵(lì)機(jī)制尚不健全，有待進(jìn)一步完善。

3.3 流域生態(tài)補(bǔ)償制度不完善

生態(tài)補(bǔ)償是以法律法規(guī)等作為管理依據(jù)，對因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)而受到損失的居民或單位進(jìn)行對等地補(bǔ)償，以達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源合理利用的目的。生態(tài)補(bǔ)償?shù)某霭l(fā)點(diǎn)是通過經(jīng)濟(jì)手段來限制人們無限制索取和破壞自然資源的行為，然而生態(tài)補(bǔ)償制度在實(shí)際推行的過程中效果并不理想，主要有如下兩點(diǎn)表現(xiàn)。

（1）生態(tài)補(bǔ)償主體較為單一

（2）協(xié)商機(jī)制不健全

推行流域生態(tài)補(bǔ)償是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾的重要機(jī)制。目前流域生態(tài)補(bǔ)償不僅面臨綜合監(jiān)測資料不足，更重要的是流域各地區(qū)、各受益主體和保護(hù)者之間協(xié)商不足。近年來，流域環(huán)境污染問題日益突出，流域環(huán)境生態(tài)損害賠償訴訟程序復(fù)雜、用時(shí)較長，耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，有關(guān)部門在處理流域環(huán)境生態(tài)損害訴訟的過程中，沒有形成科學(xué)合理的協(xié)商解決機(jī)制。

4 我國流域水環(huán)境保護(hù)對策

4.1 完善協(xié)同治理機(jī)制

（1）流域水環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制的完善，必須解決對水權(quán)交易進(jìn)行明確的界定問題

水權(quán)交易主要包括交易方、交易規(guī)模、形式等。首先根據(jù)流域水環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)，能夠行使水權(quán)交易的主體必須得到流域所在縣級以上人民政府授權(quán)。其次，應(yīng)建立與流域特點(diǎn)相適應(yīng)的水資源交易機(jī)制。同時(shí)，強(qiáng)化水資源的監(jiān)管。此外，要加強(qiáng)對政府內(nèi)部相關(guān)部門和工作人員的監(jiān)管，完善計(jì)量、監(jiān)測、跟蹤、評價(jià)全過程管理，強(qiáng)化對轉(zhuǎn)讓方和受讓方的監(jiān)管。

（2）完善流域水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，創(chuàng)新和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是一種有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，有利于促進(jìn)流域上下游水環(huán)境質(zhì)量改善，其優(yōu)越性是顯而易見的。流域水環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償制度完善應(yīng)從兩個(gè)方面推進(jìn)，一是建立健全流域水環(huán)境管理和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)，制定、統(tǒng)一并嚴(yán)格執(zhí)行流域內(nèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格實(shí)施。二是完善流域生態(tài)補(bǔ)償體系，豐富生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道，如流域間政府均攤，協(xié)商以及財(cái)政專項(xiàng)支付，或者以水質(zhì)作為基準(zhǔn)要求，對不同行政區(qū)域?qū)嵭匈p罰制，鼓勵(lì)政府加大水環(huán)境治理投入。

（3）完善流域水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，需要完善流域排污權(quán)交易機(jī)制

首先，應(yīng)充分發(fā)揮排污權(quán)交易的市場功能，由地方政府依據(jù)各自的排污總量、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、企業(yè)公布情況等因素，對各個(gè)單位的排污量進(jìn)行科學(xué)地測算，從而實(shí)現(xiàn)各個(gè)單位排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓；讓那些污染治理成本較低的企業(yè)率先進(jìn)行污染治理，當(dāng)它們的排放量未達(dá)到指標(biāo)限制數(shù)量時(shí)，就會(huì)將這些額外的排放指標(biāo)出售給那些不能按照政府的減排法規(guī)進(jìn)行排放或者因?yàn)楣?jié)能減排代價(jià)太高而不愿意執(zhí)行減排的企業(yè)。其次，要建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的排污許可證交易市場。通過對流域總體污染的承載能力進(jìn)行科學(xué)地測算，并結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和所管轄的流域特征，提出一種以協(xié)商為主的方法，科學(xué)確定流域內(nèi)各個(gè)區(qū)域的排污總量，使之成為一個(gè)統(tǒng)一的集約化交易市場，也就是所謂的“排污權(quán)交易”。

4.2 健全信息共享機(jī)制

以云計(jì)算、GIS 和物聯(lián)網(wǎng)做為信息共享機(jī)制的基礎(chǔ)和保障，探索北斗等技術(shù)的應(yīng)用，建立和拓展“物聯(lián)網(wǎng)+流域”功能體系，打造基于流域單元?jiǎng)澐值牧饔驍?shù)據(jù)共享中心，積極推廣數(shù)字化流域管理與保護(hù)模式，布設(shè)數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)流域數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)自動(dòng)采集與向上傳輸功能。當(dāng)前跨界流域信息共享效果不顯著，主要是由于流域間信息共享的內(nèi)容數(shù)量和種類過少，提高流域間信息共享的內(nèi)容數(shù)量和種類是提高流域信息共享效率的一個(gè)重要途徑。應(yīng)強(qiáng)化各流域的監(jiān)測數(shù)據(jù)管理，對干支流、上下游進(jìn)行監(jiān)測，主要涵蓋污染程度、污染成分、污染區(qū)域分布等。另外，要加強(qiáng)對各流域污染源的信息交流，一方面要關(guān)注各流域污染企業(yè)的數(shù)量、分布、主要污染物以及所采用的治理方法、采用的設(shè)備、治理后的水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況等，另一方面，要加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)污水處理廠、城鎮(zhèn)污水處理、農(nóng)業(yè)面源污染等方面的信息交流，并加強(qiáng)對突發(fā)環(huán)境事件的信息共享。流域環(huán)境污染突發(fā)事件頻發(fā)，其影響范圍廣泛，甚至?xí)?dǎo)致大規(guī)模的群體性事件和社會(huì)輿論事件。突發(fā)性水污染事件信息共享有助于提高流域的上游同下游、左岸和右岸的應(yīng)急處置能力，減少突發(fā)水污染事件所造成的影響。

4.3 完善公眾參與機(jī)制

完善公眾參與水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)機(jī)制，最重要的是完善公眾聽證機(jī)制。在公共政策制定過程中，公眾的決策參與是一項(xiàng)非常重要的工作。目前，我國的聽證制度仍是由政府主導(dǎo)，在進(jìn)行公共事務(wù)的過程中，政府會(huì)對部分行政活動(dòng)進(jìn)行公開聽證，聽證程序、聽證內(nèi)容由政府制定，造成了公眾意見很難體現(xiàn)在政策中，或?qū)φ叩闹贫ㄓ绊懹邢蕖Ｒ虼?，需完善現(xiàn)有的聽證制度，對聽證程序等進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格杜絕聽證走過場，使公眾真正參與到水環(huán)境治理保護(hù)的決策中來，突破政府單方面制定政策的局面。

此外，要充分激發(fā)社會(huì)公眾參與水環(huán)境治理的積極性，還應(yīng)建立健全的激勵(lì)機(jī)制。事實(shí)上，如果沒有利益的驅(qū)使，民眾是很難參與到環(huán)保工作中的，因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，參與水環(huán)境治理需要花費(fèi)時(shí)間、精力甚至是金錢，這并不符合“理性的經(jīng)濟(jì)人”定義。同時(shí)，出于人類趨利避害的天性，人們在參與公共事務(wù)時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生容易得罪人、費(fèi)力不討好的想法，因此很難吸引大多數(shù)民眾積極參與到環(huán)境治理中。要充分發(fā)揮民眾的積極性和主動(dòng)性，就必須建立健全的公共參與激勵(lì)機(jī)制。通過政府切實(shí)的財(cái)政激勵(lì)，促使更多的人加入到環(huán)境保護(hù)工作中來。在法律上，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定了“對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”的相關(guān)條例，但并未細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)的方式和獎(jiǎng)勵(lì)的程度。地方政府應(yīng)建立完善的激勵(lì)機(jī)制，一方面，在流域水環(huán)境治理過程中，制定相關(guān)法律和法規(guī)的同時(shí)，也要明確流域水環(huán)境治理的主體作用，明確物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的主體、客體、情形、標(biāo)準(zhǔn)和特殊情況等，要用法律、法規(guī)的形式予以明晰，確保公眾參與的權(quán)益不受侵害。另一方面，當(dāng)?shù)卣部梢圆扇〔邉澔顒?dòng)、競賽等方式來提高人們的積極性。例如，可以通過水環(huán)境治理行動(dòng)，選出對水環(huán)境治理做出突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀典型，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以此來調(diào)動(dòng)群眾的積極性，擴(kuò)大輿論影響。

結(jié)語

我國流域水環(huán)境治理已初顯成效，水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度、流域間行政區(qū)域水環(huán)境治理獎(jiǎng)懲機(jī)制等已初步建立并開始實(shí)施。同時(shí)，本文就流域水環(huán)境治理過程中存在的信息溝通不暢、公眾參與不足、水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制不健全等問題提出了相應(yīng)的對策，可以為政府制定更加完善、健全的流域水環(huán)境管理機(jī)制提供一定的借鑒。