我國歷史建筑法律保護(hù)制度的完善

沈 琦

一、引言

歷史建筑，是指經(jīng)城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護(hù)價(jià)值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物。從歷史建筑的特征來分析，其具有歷史性、代表性以及完整性；從歷史建筑的保護(hù)價(jià)值來分析，其具備多元化的價(jià)值基礎(chǔ)。如歷史價(jià)值、文化價(jià)值、社會價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及科學(xué)價(jià)值等。也正因如此，歷史建筑本身充分融合了“財(cái)產(chǎn)利益”與“人格利益”，所體現(xiàn)的是“個(gè)人利益”與“社會利益”的統(tǒng)一，不僅承載了建筑私有權(quán)人的感情與需求，更是承載了全體人民的歷史文化感情，是人們的精神寄托。歷史建筑的保護(hù)對當(dāng)下社會來說已是勢在必行，而其保護(hù)制度的完善則是未來一個(gè)階段所應(yīng)為之奮斗的方向。

二、歷史建筑保護(hù)制度存在的問題

(一)建筑物私有權(quán)人對歷史建筑保護(hù)的阻礙

相比較國有歷史建筑，私有歷史建筑顧名思義即是私人所有，首先，其具有私有屬性，由獨(dú)立的自然人享有絕對的物權(quán)的狀態(tài)，如《民法總則》《物權(quán)法》的規(guī)定“私人所有的物受到法律的保護(hù)”，作為私人擁有的建筑，應(yīng)當(dāng)享有“物盡其用”的權(quán)利。其次，私有歷史建筑的雙重屬性也使得保護(hù)過程有困難，一方面，公民在行使私有財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的過程中有可能與公共利益的目的相背離，而另一方面因?yàn)樗接薪ㄖS著時(shí)間的推移，經(jīng)歷了長久的年代更替，被烙印上了一定的人文特色，蘊(yùn)含了一定的社會價(jià)值，成為了社會共同享有的文化資源，所以公權(quán)力的介入也完全可能限制到私有物權(quán)人的基本民事權(quán)利。再次，因?yàn)樗接袣v史建筑的特殊性，賦予了其具備私法和公法并存的屬性，公法屬性的存在限制了其私法屬性特有的個(gè)人占有、使用、收益和處分的絕對權(quán)力。[1]因此，對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制也就導(dǎo)致了公民保護(hù)建筑的逆反心理，成為了歷史建筑保護(hù)的阻礙。

(二)完整保護(hù)歷史建筑的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

一方面，當(dāng)“歷史建筑保護(hù)”與“城建規(guī)劃”相沖突時(shí)，地方政府往往會選擇將歷史建筑以整體遷址的方式加以保護(hù)，但這必然增加地方財(cái)政支出，因此也會選擇為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而拆除固有建筑。比如：天津作為國內(nèi)第二個(gè)擁有地鐵的城市，在建地鐵過程中，明顯傾向于以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)作為前提，2號線的建立完全拆除了意租界的“楊以德舊居”；3號線的建立使得北站火車站附近的歷史建筑群落遭受了同樣的厄運(yùn)。那么，“歷史建筑保護(hù)制度”的設(shè)定在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前還有何“法律制度”所應(yīng)有的權(quán)威，其更是違背了制度設(shè)計(jì)的初衷。另一方面，相關(guān)的法律規(guī)范覆蓋面不夠廣泛，“歷史建筑”的認(rèn)定不應(yīng)僅通過法律條文予以明確，更應(yīng)是一個(gè)“仁者見仁，智者見智”的過程，對于“潛在歷史建筑”的認(rèn)定如今是非常模糊的，導(dǎo)致了許多未來一定時(shí)間內(nèi)可以被認(rèn)定為“歷史建筑”的卻在今日被無情摧毀，無法達(dá)到“保護(hù)”的目的，這也是目前面臨的重要問題。[2]

(三)利用制度單一化，缺乏地方歷史文化特色

保持歷史建筑的原真性和真實(shí)性是歷史建筑保護(hù)的前提與基礎(chǔ)，但僅僅保持歷史建筑的原貌已無法與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制軌道相融合，也會使得整個(gè)地區(qū)喪失活力。同時(shí)，也因?yàn)楝F(xiàn)有制度模式和實(shí)踐案例的單一，導(dǎo)致各省份在歷史建筑的保護(hù)和改造方面如出一轍，沒有真正“活化”現(xiàn)有歷史建筑，割裂了歷史文化保護(hù)與城市融合發(fā)展的協(xié)同關(guān)系。對于國有的歷史建筑活化，是否一定要藝文化、社區(qū)化、公益性，經(jīng)過調(diào)查得出的結(jié)論是容易導(dǎo)致使用人“活化歷史建筑”的積極性不高，未適應(yīng)所處地段的區(qū)位特點(diǎn)和不同社群的使用需求。

結(jié)合立法實(shí)際，眾多省、市在歷史建筑的認(rèn)定和利用方面并未立足于當(dāng)?shù)貙?shí)情，存在立法邏輯不清，重復(fù)上位法的情況。既然中央政府將歷史建筑的立法權(quán)力下放給各地方政府，那么各地方政府就應(yīng)當(dāng)因地制宜地解決各地方所出現(xiàn)的問題，而不是重復(fù)上位法的用詞使地方性的認(rèn)定仍舊趨于概括性，導(dǎo)致歷史建筑保護(hù)千篇一律的結(jié)果。

(四)歷史建筑保護(hù)資金籌集制度受限

如今的歷史建筑保護(hù)存在修復(fù)成本高、商業(yè)投資回報(bào)低以及人工修復(fù)專業(yè)性要求嚴(yán)等問題，一般均是由地方政府加以主導(dǎo)，而作為理性經(jīng)濟(jì)主體的市場資本投入的則較少。同時(shí)，在修復(fù)私有歷史建筑時(shí)，屋內(nèi)居民的生活起居同樣需要一定的資金予以維系和支持，因此，在現(xiàn)有資金量固定的情況下，不僅需要考慮如何合理利用有限資金，切實(shí)保障拆遷修復(fù)工作的質(zhì)量和效率，也要進(jìn)一步思考如何拓展保護(hù)資金的籌集范圍。

保護(hù)資金的籌集對于歷史建筑保護(hù)的實(shí)施來講，無疑是最為重要的一個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)。根據(jù)我國的現(xiàn)狀，首先，我國在立法中沒有明確歷史建筑的修繕保護(hù)的資金；其次，我國在立法中對于歷史建筑專項(xiàng)資金的描述模糊不清，而我國主要的資金來源方式便是通過政府途徑和非政府途徑，其中并沒有說明針對“歷史建筑”的專項(xiàng)資金，而是籠統(tǒng)的文化遺產(chǎn)修復(fù)；再次，對于補(bǔ)助資金的渠道來說十分狹窄，只有固定模式的直接補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、贊助、自籌、投資，盡管已趨于多元化，打破了以往單純靠政府撥款保護(hù)歷史建筑的局面，但卻無法改變政府在歷史建筑保護(hù)中的主體地位與重要作用，這同樣限制了“保護(hù)資金”的籌集。

(五)公眾參與渠道狹窄

依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范，我國歷史建筑的認(rèn)定程序大多是由地方政府或相關(guān)主管部門主動發(fā)起的程序性審查，專業(yè)人員數(shù)量的匱乏以及時(shí)間精力的有限必然導(dǎo)致歷史建筑保護(hù)工作會存在疏漏，其中缺少的就是通過群眾主動申報(bào)來認(rèn)定歷史建筑的法律程序性規(guī)范。即使是地方性的規(guī)范，社會公眾的建議權(quán)、推薦權(quán)也為數(shù)不多，且公眾享有的也只是建議權(quán)，不必然觸發(fā)認(rèn)定程序的啟動。

在整個(gè)的歷史建筑認(rèn)定程序的進(jìn)行過程中，主要是由專家委員會通過專業(yè)的角度來認(rèn)定之外，其他公眾參與程序較少。專業(yè)人士是在技術(shù)方面具有深層次能力的人，可為政府決策的合理性進(jìn)行判斷，專業(yè)人士是站在專業(yè)理性的角度來衡量相關(guān)的權(quán)益，是中立的。但歷史建筑的認(rèn)定是復(fù)雜的，不僅僅只包含有外在結(jié)構(gòu)的歷史性，還包括周圍公民對該建筑的情感以及該建筑賦予社會的藝術(shù)價(jià)值、文化價(jià)值等方方面面?？稍诂F(xiàn)實(shí)中，雖然地方政府出臺的政策有規(guī)定可以聽取公眾的意見，可幾乎沒有規(guī)范明確地指出聽取公眾意見后的效力強(qiáng)度，因此，難免使這些意見流于表面，不能夠起到實(shí)質(zhì)的作用。

三、我國歷史建筑保護(hù)制度的完善建議

(一)加強(qiáng)歷史建筑保護(hù)制度可操作性

現(xiàn)如今關(guān)于歷史建筑的地方性法規(guī)較多，而這些法規(guī)可操作性不強(qiáng)的原因要素便是執(zhí)法主體與執(zhí)法對象間的矛盾沖突不可開交，只有在雙方之間建立良好的溝通機(jī)制，才能緩解執(zhí)法主體執(zhí)法難的問題，從而推動建筑所有權(quán)人解決問題的積極性。

在這方面，可以借鑒企業(yè)中的“溝通管理機(jī)制”。例如：通過月會、周例會、座談會、班前班后會等形式，將企業(yè)內(nèi)今天的任務(wù)信息進(jìn)行有效的傳播，使大家對過去和未來有清晰的總結(jié)和展望，按照計(jì)劃有條不紊地進(jìn)行。因此，在這個(gè)大數(shù)據(jù)時(shí)代，掌握信息是至關(guān)重要的，而信息的交流互通是社會進(jìn)步的必要基礎(chǔ)。在法律的制定和實(shí)施方面也不例外，雖然國家一直在強(qiáng)調(diào)法律的普及，但對于這些涉及專業(yè)知識的法律不精通也無可厚非，那么針對專業(yè)的執(zhí)法主體就需要更有耐心地對該類問題進(jìn)行講解、溝通，能夠使執(zhí)法對象有清晰的掌握，這樣才能促進(jìn)雙方的互相理解。[3]

(二)建立地方政府保護(hù)資金籌集與補(bǔ)償制度

1.歷史建筑的資金來源應(yīng)當(dāng)趨于多元化

其一，設(shè)立“基金參與”，例如，可以嘗試借鑒英國文化遺產(chǎn)彩票基金模式，設(shè)立類似于體彩形式的賦予地方特色性質(zhì)的“歷史建筑彩票基金”，充分結(jié)合各地方本土的類型化建筑予以宣傳，并對歷史建筑的保護(hù)和活化工作予以項(xiàng)目資助。其二，以各種政策進(jìn)行行政干預(yù)，訂立優(yōu)惠政策，吸引多方投資。其三，推行以政府為主導(dǎo)的半公益性開發(fā)，實(shí)現(xiàn)融資與融商相結(jié)合，共同拉長產(chǎn)業(yè)鏈，衍生價(jià)值鏈。

2.設(shè)立歷史建筑保護(hù)專項(xiàng)資金

這不僅能夠有效解決建筑保護(hù)資金需求，而且也為社會資金的籌集與運(yùn)用提供了規(guī)范的運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制。做到?？顚Ｓ?，并接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。比如：《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》中就強(qiáng)調(diào)了多渠道籌集保護(hù)資金的問題，而上?！靶绿斓亍敝行膶τ谏鐣Y金保護(hù)利用方面值得學(xué)習(xí)，運(yùn)用社會資金的過程中，由相關(guān)歷史建筑保護(hù)主管部門繼續(xù)行使建筑的管理權(quán)和環(huán)境管理權(quán)，而相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)組織在完成對“新天地”修繕保護(hù)任務(wù)的同時(shí)，將“新天地”的經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓，但建筑本身不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和抵押。這種合作性質(zhì)的方式既降低了地方政府經(jīng)濟(jì)的壓力，也推動了社會主體參與的積極性，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展與歷史建筑保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。

3.在此基礎(chǔ)上，建立以保護(hù)機(jī)構(gòu)為責(zé)任主體的資金適用管理制度尤為重要

保護(hù)資金必須堅(jiān)持“統(tǒng)籌化管理”的原則，這就區(qū)別于現(xiàn)在的“多頭籌集，分散管理”的方式，由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)集中管理，實(shí)現(xiàn)資金融通的高效率和透明化。

在解決完“歷史建筑保護(hù)資金籌集制度”的問題之后，既然有了足夠的資金，那么針對“私有歷史建筑所有人”的“補(bǔ)償機(jī)制”不完善而引發(fā)的“保護(hù)阻力”問題就迎刃而解了。

其一，在地方政府的規(guī)章制度中，對于補(bǔ)償機(jī)制大都是具有彈性且非義務(wù)性的，這種“非義務(wù)性”的條款在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行力度就會大打折扣，因此，把補(bǔ)償機(jī)制調(diào)整為義務(wù)性規(guī)則將大大降低所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)壓力，也使得政府真正的“作為”來保護(hù)歷史建筑。

其二，在補(bǔ)償機(jī)制的立法中明確修繕保護(hù)的金額，在中央政策的最低基礎(chǔ)上，地方政府可在相應(yīng)規(guī)章中因地制宜地設(shè)定地方具體金額，確保所有權(quán)人能夠有保護(hù)歷史建筑的能力，同時(shí)也避免在越來越多歷史建筑認(rèn)定的時(shí)代中出現(xiàn)資金缺口的現(xiàn)象。

(三)建立歷史建筑利用的多元化機(jī)制

歷史建筑是歷史文化的載體，對歷史建筑修復(fù)和再利用的根本目的是保障文化的延續(xù)和傳承，能夠潛移默化地來影響人們對城市歷史文化的認(rèn)知和關(guān)注。但是，在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)型社會的背景下，保障所有歷史建筑的公益性已然不具有現(xiàn)實(shí)操作性，而總是要賦予其一定的經(jīng)濟(jì)效益作為基礎(chǔ)，因此，“公益性”與“商業(yè)性”的適度結(jié)合的方式和措施便成為了必然。

首先，歷史建筑的保護(hù)并不等同于文物，文物是可以放在博物館或展覽館供人參觀欣賞即可，而歷史建筑的利用是可以用來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，這也是當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)+思維”所提供的想法，將歷史建筑的利用與旅游、餐飲、娛樂等設(shè)施聯(lián)系起來，不僅使歷史建筑得到了保護(hù)，也促進(jìn)了地方旅游業(yè)、餐飲業(yè)以及酒店業(yè)等經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更重要的是保護(hù)歷史建筑的根本意義得到了最大發(fā)揮，即傳播弘揚(yáng)該建筑的藝術(shù)價(jià)值、歷史文化，保障隨著時(shí)代的發(fā)展，仍舊能有歷史傳承。同時(shí)，以利用來促進(jìn)保護(hù)，把歷史建筑這種值得利用的文化資源做依托，帶動整個(gè)區(qū)域的發(fā)展，減少因地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而排斥歷史建筑保護(hù)的阻力。

其次，如果把歷史建筑保護(hù)的質(zhì)量或指數(shù)作為地方發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，那么地方政府追求自身利益最大化的形式也就不僅是引進(jìn)外商、促進(jìn)消費(fèi)以及增加出口這種單一的金融手段，保護(hù)地方文化也成了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)之一，這也就從根本上解決了“經(jīng)濟(jì)效益與歷史建筑保護(hù)”二者間沖突的問題。在這過程中，地方政府也就不會再濫用“住改商”的方式，而是融入“社會參與”的途徑，共同促進(jìn)發(fā)展。

(四)完善公眾參與制度

一方面，在立法階段，針對涉及人民群眾社會利益的制度，首先就應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見，充分保障公眾的知情權(quán)，切實(shí)提高決策的科學(xué)化、民主化和法制化水平；其次是拓寬參與方式，增加多元化的參與形式，真正實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代下信息互通的優(yōu)勢，如：網(wǎng)絡(luò)郵箱方式，提升公眾參與的便捷性；建立專門部門，針對該類信息匯總反饋，對公眾提出的意見問題及時(shí)地處理和反饋，要使得制度能夠真正地落地和執(zhí)行。

另一方面，在保護(hù)制度的立法上，應(yīng)當(dāng)重視參與的“前置性、持續(xù)性、反饋性”，即通過各種方式來保證和調(diào)動公眾參與的積極性，保障公眾對歷史建筑保護(hù)工作的全過程參與，從歷史建筑的申報(bào)、審批、修復(fù)以及招商等各個(gè)環(huán)節(jié)深度融入公眾的參與。不僅如此，也要充分賦予公眾對地方歷史建筑保護(hù)和管理工作的監(jiān)督權(quán)，完善公眾在歷史建筑保護(hù)工作中的批評和建議權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)歷史建筑的可持續(xù)性保護(hù)。[4]要保證公眾參與的深度、廣度和力度，即要保證公眾參與的“預(yù)先性、廣泛性和方便性”。

預(yù)先性，即將擬解決的問題及其有關(guān)信息提前告知公眾，使得公眾有充足的時(shí)間可以咨詢相關(guān)政府單位或者律師，使原本被動地接受轉(zhuǎn)化為主動地參與到政策實(shí)施過程中；其次，廣泛性，由于歷史建筑保護(hù)涉及的是群體性利益，即在舉行相應(yīng)的聽證會或論證會的過程中，邀請第三方機(jī)構(gòu)或者允許聽證人員攜第三方機(jī)構(gòu)人員參與為其提供建議，能最大限度地讓相關(guān)利益者了解；再次，要保證參與的便捷性，能夠方便群眾的參與。

四、結(jié)語

黨的二十大報(bào)告提出了“推進(jìn)文化自信自強(qiáng)，鑄就社會主義文化新輝煌”的新要求、新希望。在當(dāng)今社會乃至全球經(jīng)濟(jì)的背景下，文化實(shí)力成為衡量各國綜合實(shí)力的重要指標(biāo)。其中，歷史建筑作為文化傳承的重要載體形式，其所蘊(yùn)含和凝聚的歷史文化基礎(chǔ)和人文情懷是深厚的，這也已然成為了各國重點(diǎn)保護(hù)的對象。因此，對歷史建筑的保護(hù)既是對文化遺產(chǎn)的保護(hù)，也應(yīng)將歷史建筑的保護(hù)作為我國現(xiàn)階段及將來的重點(diǎn)工作。