現(xiàn)行水土保持項(xiàng)目管理評議

武文斌

（遷西縣水務(wù)局，河北 遷西 064300）

隨著我國水土保持建設(shè)進(jìn)程的加快，不論是從國家到地方，還是從大江大河到小流域的綜合治理，項(xiàng)目管理的工作越來越多。水土保持項(xiàng)目管理是參照國家基本建設(shè)程序管理的，這是由水土保持項(xiàng)目的特點(diǎn)決定的。

1 水土保持項(xiàng)目建設(shè)管理的特點(diǎn)

1.1 工作量大，點(diǎn)多面廣，外業(yè)勘查、質(zhì)量檢查等費(fèi)時(shí)費(fèi)力

水土保持項(xiàng)目不是點(diǎn)工程，而是面工程，最小的也是4～5km2，大則幾百、甚至幾千平方千米，這和水庫樞紐、水電站、涵閘等純水工的“點(diǎn)”性質(zhì)的建、構(gòu)筑物不同。也正是水保項(xiàng)目的坡面治理、溝道防護(hù)、植物措施、小型水源等涉及多學(xué)科、多專業(yè)的小型工程、微型建筑物的合理集群式配置，構(gòu)成了閉合小流域的水土流失綜合防護(hù)體系。從生態(tài)保護(hù)、水源保護(hù)、治理水土流失、防洪減災(zāi)等方面的綜合效果來看，水土保持項(xiàng)目才是正本清源的對策。

1.2 工程質(zhì)量不好把控

如溝道工程一般是就地取材，原材料質(zhì)量各異；施工隊(duì)伍水平不一、素質(zhì)不齊；植物措施受季節(jié)、氣候等條件約束性較大等。

1.3 未知變數(shù)多

受氣候、環(huán)境、立地條件等不確定因素影響較大，如植物措施遇到干旱或山洪時(shí)可能“百不存一”。

1.4 后期管護(hù)任務(wù)重

工程措施分布零散、植物措施見效周期長，管護(hù)經(jīng)費(fèi)匱乏。

1.5 資金問題

大部分項(xiàng)目需要自籌資金與群眾投勞折資，這就需要統(tǒng)盤考慮項(xiàng)目建設(shè)的程序銜接和資金融合方式。

2 參照基建程序管理的深度

國家明確水土保持項(xiàng)目管理應(yīng)參照基建程序，但是參照到什么深度、參照哪些內(nèi)容，有不同的理解：有的認(rèn)為可以簡化一切，只比以往的群眾性工程多組織一個(gè)招投標(biāo)，多一個(gè)合同就行了。這是一種誤解和片面認(rèn)識(shí)。作為一個(gè)完整的管理程序，“參照執(zhí)行”應(yīng)結(jié)合水土保持項(xiàng)目的五大特點(diǎn)，來定位水土保持項(xiàng)目管理的深度，只可以在某一階段、某一環(huán)節(jié)適當(dāng)簡化，具體環(huán)節(jié)如下：

2.1 前期工作深度

水土保持項(xiàng)目沒有通行基建項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等一系列的遞接環(huán)節(jié)，一般只進(jìn)行初步設(shè)計(jì)（代可研）、實(shí)施方案的編制，只有大型水土保持項(xiàng)目才編制可行性研究報(bào)告。在方案編制過程中只做典型設(shè)計(jì)或單項(xiàng)設(shè)計(jì)，沒有一對一的細(xì)化施工圖設(shè)計(jì)。方案的設(shè)計(jì)深度一般達(dá)到技施設(shè)計(jì)深度。

2.2 結(jié)果容許偏差

樞紐、閘壩等建筑物結(jié)構(gòu)尺寸必須完全吻合設(shè)計(jì)要求，而水土保持項(xiàng)目部分工程措施、植物措施有較大的容許偏差范圍。

2.3 施工資質(zhì)準(zhǔn)入

水土保持項(xiàng)目的施工資質(zhì)準(zhǔn)入制度和通行基建項(xiàng)目要求的專業(yè)資質(zhì)等級(jí)不同，水土保持項(xiàng)目施工采用專業(yè)施工隊(duì)伍和當(dāng)?shù)卮迕窠M成的施工隊(duì)集體承包相結(jié)合的施工形式。當(dāng)?shù)卮迕窠M成的施工隊(duì)負(fù)責(zé)梯田、魚鱗坑、整地及植樹造林和封育治理等任務(wù)，專業(yè)施工隊(duì)伍負(fù)責(zé)治溝骨干及小型水利灌溉工程等任務(wù)，招標(biāo)方式靈活。

2.4 資金構(gòu)成

有的水土保持項(xiàng)目有群眾投勞折資，這部分資金不形成實(shí)際的資金流，但是允許計(jì)入竣工決算。

除了以上幾點(diǎn)，水土保持項(xiàng)目管理程序要求的內(nèi)容與基建程序基本一致。從目前來看，其他幾個(gè)部門如審計(jì)、稽查等也是按照這個(gè)深度要求和檢查的。所以，在水土保持項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)中，要客觀、理性的理解“參照基建程序管理”的真正含義，使之更好地契合水土保持項(xiàng)目的特點(diǎn)。

3 水土保持項(xiàng)目管理主要環(huán)節(jié)中存在問題

雖然水土保持項(xiàng)目管理是參照基建項(xiàng)目管理程序，但是其中的一些基本制度是不可更改的，主要包括：項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制、質(zhì)量監(jiān)督制度等。

3.1 項(xiàng)目法人

項(xiàng)目法人的職責(zé)是對工程建設(shè)過程、質(zhì)量、資金負(fù)總責(zé)，具體是組織工程招投標(biāo)、施工、監(jiān)理和監(jiān)測，負(fù)責(zé)質(zhì)量、資金管理、工程自驗(yàn)和移交等全面工作。

目前大部分水土保持項(xiàng)目均未成立項(xiàng)目法人，而是由建設(shè)單位或水行政主管單位代管。這樣就造成了設(shè)計(jì)變更、預(yù)備費(fèi)使用等程序?qū)徟矫娴牟槐?，出現(xiàn)了水行政主管單位批復(fù)自己的現(xiàn)象。

3.2 招投標(biāo)制度

目前大多數(shù)項(xiàng)目都是發(fā)改部門核準(zhǔn)代理招投標(biāo)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)核查施工資質(zhì)準(zhǔn)入制度。還有少數(shù)項(xiàng)目法人過于放手，一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)沒有特別予以關(guān)注和審核；一些項(xiàng)目法人對招標(biāo)的相關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目管理辦法理解不透徹，對需要招標(biāo)的項(xiàng)目和內(nèi)容不清楚，分不清哪些需要招標(biāo)，哪些可以不參加招標(biāo)，或者采用的招標(biāo)方式不正確。同時(shí)受代理機(jī)構(gòu)水平制約，有的代理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)招標(biāo)方案技術(shù)問題。

3.3 工程監(jiān)理制和質(zhì)量監(jiān)督制度

工程監(jiān)理制是微觀管理，是針對過程和工序的監(jiān)督，對工程質(zhì)量、投資、進(jìn)度、安全、信息等全面控制和管理。質(zhì)量監(jiān)督是宏觀監(jiān)管，主要手段是巡回監(jiān)督抽查、核查等。在水土保持項(xiàng)目管理中只有大中型項(xiàng)目實(shí)行了監(jiān)理制，部分項(xiàng)目劃分不規(guī)范，達(dá)不到質(zhì)量控制的目的。少數(shù)項(xiàng)目存在評定走過場，缺少隱蔽工程質(zhì)量控制記錄等問題。

3.4 合同管理制

合同是項(xiàng)目投資控制、質(zhì)量控制、進(jìn)度控制以及約束雙方責(zé)任、權(quán)利的依據(jù)，也是財(cái)務(wù)決算、審計(jì)的要件。尤其是水土保持項(xiàng)目一定要注意規(guī)范和維護(hù)合同的準(zhǔn)確、嚴(yán)肅性。目前水土保持項(xiàng)目合同中存在的問題主要有文本格式和條款不規(guī)范、合同關(guān)鍵要素不完整、與招標(biāo)文件不一致等。

4 解決措施

為促使水土保持項(xiàng)目管理逐漸步入規(guī)范化、正規(guī)化，針對以上問題制定如下措施：

（1）嚴(yán)格按照國家基建程序成立項(xiàng)目法人，可由建設(shè)單位主管人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人。這樣在財(cái)務(wù)管理方面，建設(shè)單位容易管理水土保持項(xiàng)目；在審批程序上符合國家基建項(xiàng)目報(bào)批程序。

（2）項(xiàng)目法人單位要有專門人員從事招投標(biāo)工作，熟悉招投標(biāo)的有關(guān)規(guī)定和招投標(biāo)工作流程、招標(biāo)方式和工程的招標(biāo)范圍等，同時(shí)加強(qiáng)對項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的關(guān)注，盡量選擇招投標(biāo)水平較高的代理機(jī)構(gòu)。

（3）嚴(yán)格按照國家工程監(jiān)理制度和質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定，對需要實(shí)行監(jiān)理制度的項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行。首先，根據(jù)工程實(shí)際情況由建設(shè)單位或監(jiān)理單位組織設(shè)計(jì)單位及施工單位共同劃分工程項(xiàng)目，并將劃分結(jié)果報(bào)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)定。其次，重點(diǎn)關(guān)注工程關(guān)鍵部分、重要隱蔽工程的施工質(zhì)量，以及原材料和中間產(chǎn)品的質(zhì)量檢驗(yàn)評定工作。

（4）采用基建項(xiàng)目的通用合同文本，特殊條款在專用條款中注明。合同內(nèi)容響應(yīng)招標(biāo)文件和投標(biāo)文件，不自相矛盾；合同分清正副本，一旦出現(xiàn)矛盾以正本為準(zhǔn)。

水土保持建設(shè)項(xiàng)目已越來越多的納入國家基本建設(shè)項(xiàng)目的管理，因此改變原有管理方法和模式已勢在必行。實(shí)行水土保持建設(shè)項(xiàng)目管理的規(guī)范化是適應(yīng)當(dāng)前項(xiàng)目審批制度的客觀要求，是水利改革的新舉措，是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展的新要求。