城市更新政策先行

近年來，城市更新是區(qū)域發(fā)展的熱門話題，也是綠色建筑行業(yè)的關(guān)鍵詞之一。自國家提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”以來，綠色建筑不斷被政策推動(dòng)發(fā)展，各地區(qū)各部門配套政策積極發(fā)力，迎來發(fā)展新機(jī)遇。

隨著城市發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化水平大幅提升，人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境惡化、資源緊張等“城市病”日益顯現(xiàn)，“重物輕人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，站在城市高質(zhì)量發(fā)展的新路口，城市更新勢在必行。隨著“十四五”規(guī)劃明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，城市更新早已上升為國家戰(zhàn)略。從中央到地方，相關(guān)政策密集發(fā)布，我國對城市更新的重視程度不斷提升。

精準(zhǔn)施策“城市病”

在過去，每當(dāng)提到城市更新這一概念時(shí)，許多人會(huì)為其貼上“改造農(nóng)村”的標(biāo)簽。但實(shí)際上，如今的城市更新早已不再沿用以往房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，而是逐漸開始由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，投融資模式則由政府支持融資轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獎(jiǎng)?chuàng)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)。

國家層面上，近年來發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng)的意見》《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》《關(guān)于進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作要求的通知》等一系列相關(guān)政策和意見，明確要求要聚焦居民訴求，因地制宜補(bǔ)齊既有居住社區(qū)建設(shè)短板。更新模式上要探索可持續(xù)更新模式，由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。推動(dòng)物業(yè)管理專業(yè)化，充實(shí)小區(qū)后續(xù)管養(yǎng)資金需求。政策還強(qiáng)調(diào)推進(jìn)相鄰小區(qū)及周邊地區(qū)聯(lián)動(dòng)改造、整個(gè)片區(qū)統(tǒng)籌改造，加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施、公共空間共建共享，推動(dòng)建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)。

今年全國兩會(huì)期間，針對破解城市更新項(xiàng)目的融資難問題，多位代表委員建議，要完善相應(yīng)的財(cái)稅支持政策等，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與城市更新，靈活采用“政府+企業(yè)”“社會(huì)資本出資+政府采購”等多元模式，實(shí)施城市更新行動(dòng)。

為此，北京率先以立法鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本參與城市更新。今年3月1日起施行的《北京市城市更新條例》明確提出，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市更新活動(dòng)、投資建設(shè)運(yùn)營城市更新項(xiàng)目。要加強(qiáng)相關(guān)財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用，對涉及公共利益、產(chǎn)業(yè)提升的城市更新項(xiàng)目予以資金支持，引導(dǎo)社會(huì)資本參與。

此外，北京還鼓勵(lì)通過依法設(shè)立城市更新基金、發(fā)行地方政府債券和企業(yè)債券等方式，籌集改造資金。事實(shí)上，除北京外，近年來我國很多城市都成立了城市更新基金，大部分是政府引導(dǎo)、國企發(fā)起。

“城市更新基金是重要的資本工具，兼具股債投資特性，與城市更新項(xiàng)目高度匹配?！敝薪ㄕ屑瘓F(tuán)董事長梁艦指出，要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作原則，在政府支持地方國企發(fā)起設(shè)立并主導(dǎo)城市更新基金基礎(chǔ)上，由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的市場化運(yùn)作。同時(shí)，鼓勵(lì)城市更新基金進(jìn)行長期股權(quán)投資。在此過程中應(yīng)注重避免“明股實(shí)債”，并預(yù)留基金依法退出通道，依法加強(qiáng)對基金的引導(dǎo)和監(jiān)管。

試點(diǎn)先行“亮成果”

2023年以來，除了《北京市城市更新條例》正式實(shí)施，我國城市更新在政策層面迎來了不少好消息，廣州、深圳、蘇州等多個(gè)城市也針對城市更新出臺(tái)了新的地方政策，促進(jìn)我國城市更新政策體系不斷完善。

2022年3月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，為推動(dòng)城市更新工作提供了方向指引和具體目標(biāo)。同年9月，江蘇省實(shí)施城市更新行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組遴選公布了第一批試點(diǎn)項(xiàng)目。其中，南京成效較為顯著，首批13個(gè)城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目已取得階段性成效：江浦街道文昌路片區(qū)、南京老卷煙廠、江蘇省園博園、鼓樓中心片區(qū)環(huán)境綜合整治等4個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)完成，其余項(xiàng)目也分階段出了成果。今后五年，南京市將繼續(xù)以國土空間總體規(guī)劃為引領(lǐng)，加快轉(zhuǎn)變特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，著力構(gòu)建“南北田園、中部都市、擁江發(fā)展、城鄉(xiāng)融合”的市域格局。

除了南京，作為全國首批城市更新試點(diǎn)城市之一的蘇州也交出了一份高分答卷，并涌現(xiàn)出一系列具有創(chuàng)新性的城市更新優(yōu)秀做法和典型項(xiàng)目。2022年，蘇州成立了城市更新試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以全域一體化協(xié)同推進(jìn)城市更新工作，印發(fā)了城市更新試點(diǎn)工作實(shí)施方案，明確了集體項(xiàng)目實(shí)施主體、邊界和規(guī)模投資及進(jìn)度安排的配合。此外還啟動(dòng)了城市更新的立法，《蘇州市城市更新條例》已在今年被列為立法計(jì)劃調(diào)研項(xiàng)目。

在2月9日的城市更新系列活動(dòng)發(fā)布會(huì)上，蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局更是重磅“三連發(fā)”以加速高質(zhì)量推動(dòng)城市更新工作。其中，《蘇州市城市更新社區(qū)設(shè)計(jì)師服務(wù)制度（試行）》將引入社會(huì)專業(yè)力量參與城市更新，實(shí)踐自下而上、專業(yè)指導(dǎo)、共建共治的城市自治方式；《蘇州市城市更新技術(shù)導(dǎo)則》將規(guī)范和指導(dǎo)蘇州市各板塊從城市體檢到總體及片區(qū)策劃再到項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)更新環(huán)節(jié)的工作；《蘇州市城市微更新建設(shè)指引》將提高蘇州市城市微更新建設(shè)的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性。住建局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這三個(gè)文件的出臺(tái)，能更好地凝聚各方力量，用“繡花功夫”推動(dòng)有機(jī)更新，共同塑造蘇式生活典范。

未來更新新趨勢

我國城市更新歷經(jīng)70多年的發(fā)展歷程，無論在促進(jìn)城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、社會(huì)民生發(fā)展、空間品質(zhì)提升、功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，還是在城市更新自身的制度建設(shè)與體系完善方面，都取得了巨大的成就。未來，城市更新發(fā)展的趨勢將主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

第一，精細(xì)化品質(zhì)化更新不斷推行。此前，城市更新主要是以拆建形式為主。在加速城市發(fā)展的同時(shí)，龐大更新規(guī)模也在間接破壞寶貴的城市文化資源。在2022年政府工作報(bào)告中，城市更新的關(guān)鍵詞，也是“有序更新”。這意味著，我國城市更新將過渡到以創(chuàng)新改造為主的漸進(jìn)式有機(jī)更新，體現(xiàn)在更加精細(xì)化的城市管理上。在嚴(yán)控大拆大建的新要求下，城市更新也將更加追求精細(xì)化和品質(zhì)化。城市更新精細(xì)化，改造要素不僅包括建筑、公共空間、公用設(shè)施等空間環(huán)境，還包括功能性屬性、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、技術(shù)方式等組成環(huán)境，現(xiàn)階段的微改造可以稱為城市更新精細(xì)化的第一步。未來大規(guī)模的城市更新，更多地表現(xiàn)為通過小尺度改造，使城市功能不斷優(yōu)化和城市空間品質(zhì)不斷提升。

第二，更加注重與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。隨著信息技術(shù)等科技的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)日益重要。城市更新雖然主要是空間更新，但空間更新與產(chǎn)業(yè)更新密不可分。城市更新中的空間更新主要涉及三大領(lǐng)域：產(chǎn)業(yè)空間更新、公共空間更新、居住空間更新，這三大領(lǐng)域中，產(chǎn)業(yè)空間更新始終是最本質(zhì)的更新。所有的現(xiàn)代化城市產(chǎn)生都是先有產(chǎn)業(yè)，后有城市，產(chǎn)業(yè)的能級(jí)決定城市的能級(jí)。過去城市更新更像是房地產(chǎn)開發(fā)，所以現(xiàn)在地方文件均要求城市更新要有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。在更加注重產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵的發(fā)展趨勢下，隨著擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的推進(jìn)，城市更新不僅對于補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需、增投資意義重大，同時(shí)也將有助于暢通循環(huán)，建設(shè)強(qiáng)大的國內(nèi)市場，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)健康發(fā)展。

第三，技術(shù)革新尋求低碳發(fā)展之路。2022年8月，科技部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等9部門印發(fā)《科技支撐碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案（2022—2030年）》，統(tǒng)籌提出支撐2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的科技創(chuàng)新行動(dòng)和保障舉措，并為2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)做好技術(shù)研發(fā)儲(chǔ)備。對于城市更新而言，現(xiàn)階段，城市環(huán)境惡化，城市垃圾、水源污染、大氣環(huán)境污染等，嚴(yán)重威脅到城市可持續(xù)發(fā)展。因此在“雙碳”目標(biāo)下，更要注重綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展，要堅(jiān)持綠色引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)城市更新的技術(shù)體系新突破。綠色低碳技術(shù)的加快創(chuàng)新與推廣，將為城市未來實(shí)現(xiàn)“低碳城市”目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。城市更新作為城市發(fā)展重要的規(guī)劃手段，也將充分結(jié)合低碳發(fā)展理念、以低碳規(guī)劃設(shè)計(jì)為引領(lǐng)，使得改造后的城市更具可持續(xù)性，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然呈現(xiàn)和諧共生的生態(tài)文明發(fā)展。