會(huì)寧縣小型農(nóng)田水利設(shè)施供給困境及對策

柴玉婷

摘要：農(nóng)田水利可謂農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的命脈，改善農(nóng)田水利設(shè)施對于節(jié)約水資源，提高灌溉效果，發(fā)展糧食產(chǎn)量，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益而言至關(guān)重要，是能夠給農(nóng)民帶來豐產(chǎn)增收的事情。但是，現(xiàn)階段，甘肅省會(huì)寧縣農(nóng)田水利設(shè)施在供給方面仍然面對主體單一、管護(hù)缺乏、一事一議、項(xiàng)目制等難題。為了解決這些難題，幫助會(huì)寧縣實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給保障，提高小型農(nóng)田的供給效率，本研究深入分析研究了現(xiàn)狀，并提出了可行對策。

關(guān)鍵詞：會(huì)寧縣；農(nóng)田水利；困境；對策

提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展建設(shè)現(xiàn)代鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，最重要、最根本的是改善農(nóng)田設(shè)施，提高糧食產(chǎn)量，保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的根本利益，為農(nóng)民增收、為鄉(xiāng)村振興、為國家糧食安全提供共同保障。為了提高農(nóng)田產(chǎn)量，必須要關(guān)注農(nóng)田水利系統(tǒng)的建設(shè)。要思考當(dāng)前的農(nóng)田水利系統(tǒng)是否能夠滿足農(nóng)戶的耕種需求和發(fā)展需求，尤其是甘肅省會(huì)寧縣這種相對貧困、農(nóng)田產(chǎn)出量不高、農(nóng)田存在“碎片化”情況的地區(qū)，更要發(fā)揮小型農(nóng)田水利設(shè)施的有效作用，能夠讓縣區(qū)不同行政村的農(nóng)戶從中受益。但是，不同于有專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的大型農(nóng)田水利設(shè)施，只惠及各村莊的小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理和維護(hù)往往面臨很多問題。盡管當(dāng)前國家惠農(nóng)惠民政策對于農(nóng)村相對比較優(yōu)待，但是由于地區(qū)貧困和發(fā)展不均，會(huì)寧縣一些地區(qū)仍然存在小型農(nóng)田水利設(shè)施無人管、管不了、管不好、管不到的各種問題，導(dǎo)致現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施面臨功能快速退化、設(shè)施老化嚴(yán)重、報(bào)廢不符合使用年限等問題，給當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來困境。本文主要分析了會(huì)寧縣小型農(nóng)田水利設(shè)施的經(jīng)濟(jì)特征和供給現(xiàn)狀，指出了會(huì)寧縣小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給困境，并提出了優(yōu)化路徑，期望能致力于會(huì)寧縣水利設(shè)施的系統(tǒng)性改善，促進(jìn)會(huì)寧縣現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、科技農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等戰(zhàn)略的落實(shí)。

1 小型農(nóng)田水利設(shè)施的優(yōu)勢

鄉(xiāng)村振興背景下，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是我們的目標(biāo)，同時(shí)能夠兼顧農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，則是我們進(jìn)一步的追求。尤其是在甘肅省這個(gè)缺水大省，在會(huì)寧縣這樣水土流失嚴(yán)重的干旱地區(qū)，通過建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)來為農(nóng)民增產(chǎn)增收是我們奮斗的目標(biāo)，通過科技農(nóng)業(yè)的路徑來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展同樣也是我們的追求。因?yàn)椤叭r(nóng)”問題關(guān)系鄉(xiāng)村民生，是我國治國的根本大計(jì)，也是黨和中央高度關(guān)注的問題。農(nóng)民賴以生存的土地要保持可持續(xù)，農(nóng)民才能在這片土地上長久地生存下去。所以，對于會(huì)寧縣而言，在優(yōu)化農(nóng)田產(chǎn)出的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)和改善是非常重要的任務(wù)。小型農(nóng)田水利設(shè)施就兼顧這兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。它能夠利用其有效的灌溉體系和灌溉效率，幫助農(nóng)民節(jié)約農(nóng)業(yè)用水，降低特別是沙地、坡地的耕種成本，提高農(nóng)作物產(chǎn)量，保障國家糧食安全，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益；也能夠以更加科學(xué)的灌溉方式，防止改造的梯田、坡地等特殊耕種地的水土流失，優(yōu)化地區(qū)的水土環(huán)境，具備生態(tài)效益。小型農(nóng)田水利設(shè)施直接受益者是村莊農(nóng)戶，但是最大獲益者是國家。因?yàn)樾⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施為農(nóng)民增產(chǎn)，減少損失，其社會(huì)效益和生態(tài)效益作用是非常顯著的，能夠減輕國家對這些地區(qū)農(nóng)戶的耕種補(bǔ)貼，以及水土保持方面的較大投入，同時(shí)，也能夠提升我國的糧食綜合生產(chǎn)能力，具備非排他性和正外部性。小型農(nóng)田水利設(shè)施具備公共物品屬性，它的灌溉覆蓋面一般僅僅涉及某一行政村，因此，它基本不存在競爭性。在該設(shè)施修建之后當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民都可受益，不會(huì)隨著人數(shù)增加而損害原有受益者的利益。但也正是因?yàn)樗墓参锲穼傩?，給其供給帶來了一些困境和挑戰(zhàn)。其公共物品屬性要求政府承擔(dān)主要供給責(zé)任，由于地區(qū)間信息不對稱、管護(hù)主體缺失、供給主體單一等問題的存在，往往導(dǎo)致小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給錯(cuò)位或不足。所以，我們必須承認(rèn)小型農(nóng)田水利設(shè)施的積極意義，同時(shí)也應(yīng)該從這一角度出發(fā)來正視其問題和困境，給出有效的優(yōu)化對策。

2 會(huì)寧縣小型農(nóng)田水利設(shè)施供給現(xiàn)狀

會(huì)寧縣是甘肅中部降水資源最少，最為干旱的一個(gè)地區(qū)，不僅水資源匱乏，而且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)落后，生產(chǎn)力低，是我國扶貧大縣。隨著我國扶貧力度的不斷加強(qiáng)，近兩年，甘肅會(huì)寧已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧，全縣有效耕種面積上升到200多萬畝，其中糧食作物占據(jù)全部耕種的八成以上?？梢哉f，會(huì)寧縣是我國的農(nóng)業(yè)大縣。但是，由于會(huì)寧縣的特殊地理位置，會(huì)寧的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往面臨旱、澇的雙重打擊，水土流失也比較嚴(yán)重。為了改善會(huì)寧縣的自然耕種情況，解決會(huì)寧縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的根本問題，政府自20世紀(jì)六七十年代開始，就對會(huì)寧縣水利實(shí)施了水利工程建設(shè)，例如，在降雨相對良好的南部地區(qū)修建水庫、塘壩等蓄水工程、井提工程，在相對干旱的北部地區(qū)，進(jìn)行“南蓄北引”的水利建設(shè)，構(gòu)建了自流灌區(qū)北川渠、關(guān)川渠、西河渠以及靖會(huì)電力提灌等水利工程，為會(huì)寧的水利設(shè)施發(fā)展打下來良好的發(fā)展基礎(chǔ)。隨著國家對于會(huì)寧縣“三農(nóng)”問題以及扶貧工作的關(guān)注，會(huì)寧縣的水利工程數(shù)量已經(jīng)突破300處，包括電力提灌小泵站、井提工程、小型水庫、塘壩、河道節(jié)流灌溉工程等類型，有效灌溉面積達(dá)到40多萬畝。但是，相對于200多萬畝的耕種面積而言，其作用力仍然比較微小。尤其是由于這些水利工程多是由20世紀(jì)六七十年代建成，長期以來，在運(yùn)行、稅收等方面面臨很多困難，導(dǎo)致一些工程面臨老化、失修、效率低下等問題。其中，運(yùn)行30年以上的泵站就達(dá)69座，其外損系數(shù)較高，有些已經(jīng)接近癱瘓。價(jià)值多數(shù)電井工程老化嚴(yán)重，水利事業(yè)面臨很大沖擊。近些年，國家和政府針對會(huì)寧縣的水利問題在積極進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)和改造，尤其是在小型農(nóng)田水利工程上面，不斷加大投入，不斷恢復(fù)和新增灌溉面積，改善生產(chǎn)條件，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了增收。尤其是在2010～2020年這10年時(shí)間內(nèi)，會(huì)寧縣小型水庫水量增長很快。同時(shí)也會(huì)存在一些問題，由于小型農(nóng)田水利設(shè)施在“兩工”取消以后，配套渠道沒有得到有效管護(hù)，伴隨著淤堵、損壞等問題，其有效灌溉面積卻在不斷下降，這就導(dǎo)致農(nóng)戶還是無法低成本地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉。從這個(gè)角度來分析，會(huì)寧縣小型農(nóng)田水利設(shè)施供給效率還需要進(jìn)一步提升。具體的提升策略，還是要從導(dǎo)致會(huì)寧縣小型農(nóng)田水利設(shè)施供給效率低下的問題入手，逐一來解決其中難題。

3 會(huì)寧縣小型農(nóng)田水利設(shè)施供給困境

3.1……供給主體單一

上文中分析小型農(nóng)田水利設(shè)施是具備公共物品屬性的，并且具備非競爭和非排他性。因此，在我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行之后，小型農(nóng)田水利設(shè)施的主體成了分散的農(nóng)戶，無法由集體進(jìn)行統(tǒng)一管理，不再實(shí)行集權(quán)化的控制，因此，分散的農(nóng)戶群體從其自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，為了降低成本，往往存在“搭便車”的行為。特別是在稅費(fèi)改革之后，雖然國家不斷強(qiáng)化對各個(gè)地區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施的投入，但是卻有礙于數(shù)量，一直無法起到良好的效果，導(dǎo)致農(nóng)戶和村民委員會(huì)組織對于小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給力嚴(yán)重不足。這一問題的根本原因，還在于小型農(nóng)田水利設(shè)施供給主體太過單一化。為了突破這一困境，必須要思考發(fā)揮政府、農(nóng)民、村委、市場、其他機(jī)構(gòu)等的協(xié)同作用，將共有資源、私有資源利用和發(fā)揮到最大化，從而提升小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給效率。

3.2……管護(hù)主體缺失

我們認(rèn)識(shí)到，會(huì)寧縣在20世紀(jì)六七十年代投入建立了大量的農(nóng)田水利工程，已經(jīng)具備了相對完善的水利體系。但是，隨著農(nóng)村社會(huì)體系的不斷發(fā)展，農(nóng)戶之間的關(guān)系發(fā)生了變化，由從前的協(xié)作合作逐漸裝箱更加獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)意識(shí)。特別是農(nóng)村稅改之后，原有的道德思想作用機(jī)制和社會(huì)制約能力已經(jīng)失效，傳統(tǒng)的管護(hù)機(jī)制作用甚微，新的管護(hù)機(jī)制又沒有建立起來，在管護(hù)主體缺失的情況下，始終無法發(fā)揮小型農(nóng)田水利設(shè)施的有效供給。尤其是對于會(huì)寧縣地區(qū)而言，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率一直十分低下，農(nóng)民長期在貧困當(dāng)中，很難真正發(fā)揮其小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)主體作用，避免溝渠堵塞、電機(jī)老化、設(shè)施失修等問題，從而導(dǎo)致一些地區(qū)還是不能有效利用小型農(nóng)田水利設(shè)施實(shí)現(xiàn)高效生產(chǎn)。

3.3……一事一議難題

一事一議是農(nóng)村進(jìn)行公共物品決策和籌資的重要制度，例如，如果需要提升村級(jí)小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給力度，就需要通過召開村民大會(huì)，通過一事一議籌資修建相關(guān)措施或?qū)崿F(xiàn)翻新和維護(hù)。當(dāng)然，在一事一議的過程中，針對某一項(xiàng)決策或籌資行為，要至少有60%的村民同意才可以達(dá)成。這項(xiàng)制度看似比較民主，但是卻面臨一個(gè)關(guān)鍵的問題，那就是責(zé)任變相地轉(zhuǎn)嫁給了村民委員會(huì)和農(nóng)民，使得村民委員會(huì)和農(nóng)民承擔(dān)過多負(fù)擔(dān)，其會(huì)議成本暫且不論，其實(shí)際的實(shí)施效果也是不太理想的。加之村民對于小型農(nóng)田水利設(shè)施的需求度存在差異性，實(shí)際上村民委員會(huì)能夠籌集到的用于維護(hù)小型農(nóng)田水利設(shè)施的資金是非常少的，并不能滿足實(shí)際供給需求。因此，還需要探討更加完善的議事籌資對策，能夠快速有效地解決實(shí)際問題。

3.4……項(xiàng)目制的難題

所謂的項(xiàng)目制就是國家通過項(xiàng)目制的方式為村民委員會(huì)提供財(cái)政資源，村民委員會(huì)可以通過向水利、農(nóng)業(yè)等各級(jí)部門申報(bào)小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目來獲取資金用以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)水利設(shè)施的維護(hù)、翻新、優(yōu)化和改造，促進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給能力。但是，項(xiàng)目制同樣存在信息不對稱和暗箱操作的問題。由于政府撥款的財(cái)政部門不能近距離地了解農(nóng)民的實(shí)際需求，而是由村民委員會(huì)進(jìn)行代勞申報(bào)，而其所申報(bào)的項(xiàng)目或許并非符合農(nóng)民的真實(shí)需求，在實(shí)施過程中也可能會(huì)面臨暗箱操作的問題。農(nóng)民不了解資金的去向，也并不知道小型農(nóng)田水利設(shè)施實(shí)施的質(zhì)量，還是無法真正惠及農(nóng)田灌溉，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。

4 會(huì)寧縣小型農(nóng)田水利設(shè)施供給對策

4.1 “一主多元”的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)

所謂“一主多元”，就是依靠政府在水利供給方面的主要作用，發(fā)揮各方力量的協(xié)同作用，充分調(diào)動(dòng)小農(nóng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府、省地級(jí)政府的聯(lián)動(dòng)作用。由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行監(jiān)督、建設(shè)、管理工作，從地方政府中撥劃建設(shè)資金和管理資金，由縣級(jí)政府實(shí)行組織建設(shè)和實(shí)施管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)主要供給責(zé)任，也積極引進(jìn)外部市場資源和資金力量來提升小型農(nóng)田水利設(shè)施供給的積極性，發(fā)揮上下聯(lián)動(dòng)作用，共建一個(gè)良好的制度環(huán)境，從而解決當(dāng)前的困境和難題。

4.2 村社灌溉單元的重建與降低管理成本

更好地發(fā)揮小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給效果，必須要能夠發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織與農(nóng)戶之間的紐帶作用，強(qiáng)化農(nóng)戶之間的合作效益，不斷擴(kuò)大集體灌溉面，發(fā)揮對灌溉單元的人力、資金、物資等調(diào)配作用，重建村社灌溉單元，減少農(nóng)戶自建水利設(shè)施的成本，能夠充分利用和銜接大中小型水利社會(huì)，實(shí)現(xiàn)低成本的集體灌溉。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間也可以根據(jù)具體情況實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，尤其對于一些青壯年勞動(dòng)力外出流失的村落，建議政府之間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)配，組建水利供給常備隊(duì)伍，確保小型農(nóng)田水利設(shè)施供給、建設(shè)、管護(hù)的正?；?。

4.3 “一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的完善實(shí)施

在鄉(xiāng)村振興的背景下，我國不斷鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的擴(kuò)大化，他們對于小型農(nóng)田水利設(shè)施供給需求強(qiáng)烈，但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不夠穩(wěn)定，無法對村級(jí)水利設(shè)施進(jìn)行投入，供給效果也就很差。為了滿足他們的需求，也為了調(diào)動(dòng)各級(jí)農(nóng)戶的積極性，可以采取“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，從而解決供給失衡等問題，完善供給結(jié)構(gòu)，避免資源浪費(fèi)，維護(hù)小型農(nóng)田水利設(shè)施的良性發(fā)展。在這種制度之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需向本地農(nóng)戶以及新型農(nóng)戶征集少量資金，再集合政府財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)，就可以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施的有效補(bǔ)給，從根本上改善以前“一事一議”困難的問題。

4.4 項(xiàng)目制下小型農(nóng)田水利設(shè)施供給的完善

我們建設(shè)小型農(nóng)田水利設(shè)施的根本目的就是為了滿足農(nóng)民的灌溉需求，如果不能滿足農(nóng)民的這一需求，那么這一設(shè)施再完善也沒有什么用處。會(huì)寧縣的特殊地理和自然條件的原因，對于用水的需求量相對較大，對于小型農(nóng)田水利設(shè)施的需求層次比較明顯。因此，應(yīng)該做出科學(xué)判定，爭取詢問和得到廣大農(nóng)戶的意愿之后，再進(jìn)行相應(yīng)決策。另外，也要避免過程中資金流向不明，而應(yīng)該通過組建“村民委員會(huì)”的方式，來對政府相關(guān)資金使用和水利建設(shè)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題，可以直接提交和匯報(bào)給項(xiàng)目主管部門，提高農(nóng)戶的檢查所用，可以讓政府財(cái)政資金真正為滿足農(nóng)戶小型農(nóng)田水利設(shè)施供給需求而使用，發(fā)揮其最大使用效益。

綜上所述，小型農(nóng)田水利設(shè)施對于會(huì)寧縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展至關(guān)重要，為了提高小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給效率，必須要做好相應(yīng)的改善措施，真正讓小型農(nóng)田水利設(shè)施成為一項(xiàng)惠民工程，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。