我國城市體育場地設施建設的政策導向、現實問題及紓解之策

薛昭銘 馬德浩 高升

關鍵詞：城市體育場地設施：政策導向；現實問題；紓解策略

國務院辦公廳印發(fā)《關于加強全民健身場地設施建設發(fā)展群眾體育的意見》（以下簡稱國辦發(fā)[2020]36號文）中明確規(guī)定全民健身場地設施是指用于全民健身活動的建筑物、構筑物、場地和設備，包括公共體育設施和學校體育設施、居民住宅區(qū)的體育設施、經營性體育設施以及國家機關、社會團體和企業(yè)事業(yè)組織等單位內部的體育設施。伴隨城市經濟發(fā)展和文化繁榮，居民對健康生活和體育鍛煉需求日益提升。黨的二十大報告指出要實施城市更新戰(zhàn)略，打造宜居城市。目前，各省市也頒布了城市更新指南，明確了完善公共服務設施和城市社區(qū)配套設施的目標任務，體育場地設施作為城市公共服務設施的重要組成部分，承載著人民對美好生活的向往。然而，“十三五”時期我國城市體育場地設施規(guī)模不斷擴大，卻依舊面臨供需矛盾的問題。截至2022年底，我國人均體育場地面積為2.62m，較之體育發(fā)達國家有較大的差距。另一方面，我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段，城市體育場地設施的建設及更新面臨著規(guī)劃布局、審批、籌資、工作機制落實等一系列現實問題。2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》（以下簡稱《意見》），要求建設“綠色便捷”“群眾身邊”“人人參與”的體育場地設施。2023年5月，國家體育總局、國家發(fā)展改革委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、人民銀行等聯合印發(fā)《全民健身場地設施提升行動工作方案（2023-2025年）》（以下簡稱《方案》），要求提升場地設施質量、優(yōu)化場地設施服務、增加場地設施的效益，并強化體育場地設施的政策支撐和要素保障?？梢姡笆奈濉睍r期我國將著重關注體育場地設施的供給質量和建設效益，不斷創(chuàng)新規(guī)劃建設方式，健全體育場地設施建設所需的政策、資金、人才等要素和保障機制，以此助力城市體育高質量發(fā)展，提高人民的生活品質。對此，本研究基于新時期我國城市體育場地設施建設的政策導向，結合當前城市體育場地設施建設的現狀，就場地設施在規(guī)劃布局、開發(fā)利用、財政援建和建設落實中存在的具體問題進行梳理和剖析，并提出紓解之策，對提升我國城市體育場地設施的供給質量和建設效益具有現實意義。

1“十四五”時期我國城市體育場地設施建設的政策導向

1.1注重綠色、便捷的建設理念

2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”對我國體育場地設施提出了綠色可持續(xù)的建設要求。綠色建設理念體現為體育場地設施建設與生態(tài)自然的和諧共生，在體育場地設施的全生命周期內做到低碳、節(jié)能、節(jié)地、環(huán)保，為人們提供健康、舒適的體育場地設施使用空間，實現城市規(guī)劃與場地設施建設協同發(fā)展。目前，我國體育場地設施建設方面，往往存在投資大、賽后場館閑置等問題，運營方式難以有效服務于全民健身的需要；另一方面，場館粗放擴張的建設方式仍然存在，未能充分使用綠色建材和可再生能源，并未充分考慮節(jié)能降耗設計，大型場館耗能大。對此，《意見》和《方案》均強調要求打造綠色的全民健身場地設施。在此政策導向下，未來體育場地設施將著力于與周邊自然生態(tài)環(huán)境相融合，如通過修建健身步道和各類型體育公園，積極利用城市碧道兩岸與綠地打造體育場地設施。

便捷的建設理念體現為體育場地設施與群眾生活空間的有機融合，主觀上表現為人民群眾對全民健身場地設施的滿意度，客觀上體現為體育場地設施的覆蓋率和可達性程度。我國城市空間布局經歷了由生產型城市到居住型城市，再到生活型城市轉變，伴隨人們對身體健康和運動休閑等需求加大，城市化進程中體育場地設施逐漸得以建設，成為衡量城市居民生活品質的重要標志。2018年住建部頒布《城市公共服務設施規(guī)劃標準GB50442（修訂）》，依據人口規(guī)模和服務半徑，通過規(guī)劃標準設計打造包括公共體育設施在內的社區(qū)居民5min、10min和15min的生活圈。國家發(fā)展改革委和國家體育總局于2021年聯合印發(fā)《“十四五”時期全民健身設施補短板工程實施方案》，重點支持體育公園、全民健身中心（小型體育綜合體）、公共體育場、社會足球場、健身步道、戶外運動公共服務設施等群眾身邊的場地設施。同年，國務院辦公廳頒布了《全民健身實施計劃（2021-2025年）》，提出“2511”健身設施建設，主要是圍繞群眾身邊的體育公園、全民健身中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的健身場地器材等進行配建。此次，《方案》也強調要拓展居住區(qū)健身設施供給，打造群眾身邊的體育生態(tài)圈，到2025年，實現縣鄉(xiāng)村三級公共健身設施和社區(qū)15min健身圈全覆蓋。

1.2以非體育用地為主的兼容建設方式

在城市規(guī)劃語境中，學界關于兼容建設觀點主要是圍繞地塊使用性質之間關系以及對特定使用性質地塊用于其他用途的空間占比規(guī)劃管理。2018年，住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準（GB50180-2018）》就規(guī)定了公共綠地要求設置10%～15%的體育活動場地。在一定程度內，此類建設僅是更改土地使用功能之間的占比，并不涉及到更改土地使用性質，屬于利用非體育用地兼容建設體育場地設施。從“十四五”時期的人均體育場地面積指標增長率來看，部分省市原有人均體育場地面積基數已經較高，加之城市用地空間緊縮，增長率上升難度較大。然而，我國城市仍有一定存量的邊角地、老舊廠房、工業(yè)閑置用地、河漫灘地等土地資源，這些非體育用地在很長一段時間內因無人管理而閑置。

在此背景下，改進傳統用地規(guī)劃控制方式，盤活存量用地建設多樣化、品質化的全民健身場地設施成為重要課題。早在2014年，國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》，首次提出兼容建設，即充分利用郊野公園、城市公園、公共綠地及城市空置場所等建設群眾體育設施，改造舊廠房、倉庫、老舊商業(yè)設施等用于體育健身。國辦發(fā)[2020136號文指出要大力推進非體育用地、非體育建筑兼容建設，包括城市空閑地、邊角地、公園綠地、城市路橋附屬用地、廠房、建筑屋頂等空間資源。《意見》指出要支持依法利用林業(yè)生產用地、郊野和城市等綠地公園、河流峽谷、草地荒漠、湖泊沿岸、灘地等地方建設體育場地設施。此次，《方案》也強調要利用“金角銀邊”配建嵌入式健身設施，合理利用舊廠房、倉庫和老舊商業(yè)設施以及市政用地等閑置資源。從政府出臺的相關文件來看，國家鼓勵非體育用地建設體育場地設施的用地類型不斷增多，從舊廠房、倉庫、老舊商業(yè)設施相繼擴展到綠地公園、湖泊沿岸、建筑屋頂、城市空閑地、市政用地等類型。可見，整合碎片化的土地資源，通過復合利用和兼容建設的方式，將各類“廢地”建設成體育場地設施，不僅提高了土地利用率，也實現了體育場地設施多元化供給。“十四五”時期，非體育用地將成為城市體育場地設施建設的主要空間載體，不同土地使用性質或不同功能建筑用途之間的兼容建設將會是我國城市體育場地設施的主要建設方式。

1.3聚焦基層場地設施的規(guī)劃建設標準

體育場地設施的規(guī)劃建設離不開技術標準的引導和規(guī)范。早在1986年，國家體委就頒布了《城市公共體育運動設施用地定額指標暫行規(guī)定》，通過“千人指標”進行體育用地空間的定額配置。然而，該配置規(guī)定未細化到基層，造成部分城市的體育用地指標呈現出“倒三角”的現象（見圖1）。此外，第6次全國體育場地普查顯示，我國體育場地設施重大型場館建設、缺群眾健身場地，即絕大部分體育用地的指標都給了省市級建設大場館，而留給街道和社區(qū)等基層的體育用地空間指標較少，這是長期忽視對基層體育用地控制的結果。伴隨著公共體育服務均等化、標準化的戰(zhàn)略實施，自上而下的分配方式更多強調基層體育場地設施“有沒有”的問題，相對忽視群眾的滿意度和場地設施的服務效能，“見縫插針”地安置了一些健身設施，造成了基層場地設施類型單一、規(guī)模小，而對于群眾喜愛的場地設施則可達性差，難以滿足群眾多樣化的健身需求。2005年，國家體育總局編制《城市社區(qū)體育設施建設用地指標》，首次對城市公共體育設施的用地指標及建設標準提出了具體要求，即按照人口分級規(guī)?？刂瓶傆玫孛娣e作為主要指標，人均場地面積作為輔助指標。然而，該配建標準并不具有強制性，僅作為城市社區(qū)用地規(guī)劃項目立項審批的依據。由于基層用地建設場地設施欠缺操作指南，對基層體育場地設施配建項目內容和標準規(guī)范性不足，也未制定體育場地設施項目的技術指南，相關配置標準在基層較難推進。

鑒于此，近年來我國不斷完善基層體育場地設施建設的指標體系和技術指引，主要體現在以下2個方面：（1）更加細化體育用地規(guī)模的層級劃分。住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準（GB50180-2018）》，對城市居住區(qū)的體育場地設施的分級配建的用地指標和建設標準以及對居住區(qū)體育設施兼容設置做了明確規(guī)定。此后，又起草了國家標準《城市公共服務設施規(guī)劃標準GB50442（修訂）》的征求意見，細化了原規(guī)范指標體系，并逐漸關注基層體育場地設施建設。此次，《方案》也明確指出常住人口20萬以上的縣級行政區(qū)域至少建有一個公共體育場，或是田徑場、全民健身中心、體育公園、公共體育館。（2）聚焦基層體育場地設施，做好具體的規(guī)劃建設指南。一是對基層體育場地設施的建設內容、建筑面積、用地面積、適宜配建項目都做了具體規(guī)定。二是以足球場地設施建設為示范，做了具體的規(guī)劃布局。2021年，國家體育總局和住建部聯合頒布了《關于全面推進城市社區(qū)足球場地設施建設的意見》，對足球場地類型、選址布局、配建要求等規(guī)劃選址技術要點提出了具體的建設標準，其中包括用地選擇、選址特征、標準與非標準以及不規(guī)則的球場類型規(guī)格。

2我國城市體育場地設施建設面臨的現實問題

2.1場地設施規(guī)劃布局存在結構失衡

通過梳理相關文獻和近些年我國部分城市關于加強體育場地設施建設的提案及報告來看，其規(guī)劃布局主要存在以下幾方面的結構失衡問題：一是城市各區(qū)域體育場地設施分布不均衡、布局不合理，主要表現為城區(qū)之間體育場地面積差距過大，老舊小區(qū)的人口密集，場地設施供不應求現象嚴重。根據有關調研，2018年上海市崇明區(qū)人均體育場地面積較靜安區(qū)高出了7倍之多。另一個現象是城市周邊或新建城區(qū)可利用空間較廣，但部分地區(qū)為了完成人均場地面積指標而未考慮居民使用的可達性問題，出現體育場地設施安置“扎堆”的現象，導致有的場地設施人滿為患，有的則常年閑置。二是體育設施配置單一且高品質體育場地設施缺乏。一方面，部分城市涵蓋的場地設施類型單一、規(guī)模偏小，健身場地主要為健身路徑、乒乓球場和籃球場，甚至部分城市的體育場地設施主要是硬質廣場和健身路徑，大部分街道社區(qū)缺乏球類場地。此外，根據本課題調研，云南保山市自然規(guī)劃局相關人士表示該城市戶外場地資源豐富，但水上、山地、航空、汽車摩托車等戶外運動設施開發(fā)不足。另一方面，室內體育場地設施嚴重不足，部分地區(qū)未嚴格執(zhí)行國家關于城市公共體育設施人均用地的標準要求預留體育場地。通過2022年民革襄陽市委會所提交的建議來看，全市體育場館已運營多年且設施老化，數字化、智能化水平較低，部分通過老舊廠房改裝的體育場地設施配備簡陋，難以滿足居民高品質的健身需求。三是大部分體育場地都集中在事業(yè)單位、居委會和村委會。截至2022年底，我國歸屬于企業(yè)和民辦非企業(yè)單位的體育場地面積僅占比為18.9%，事業(yè)單位往往因為資源整合共享機制缺失致使場地設施利用率低。此外，由于部分社區(qū)對“服務體系”建設重視程度不夠，體育設施配置主要依靠上級部門配送，基層綜合文體活動中心設施老舊，因無人使用常被挪作他用。另一方面，雖然《意見》鼓勵事業(yè)單位的體育場地設施對外開放，然而囿于安全風險與維護成本等多種原因，大部分企事業(yè)單位采取封閉管理，對外開放程度明顯不夠，且與居民的生活作息并不匹配，致使場地設施利用率較低。

2.2非體育用地兼容建設經濟效益不足

城市中的騰退地及閑置地等空間的開發(fā)利用是破解土地資源緊缺和拓展新產業(yè)的關鍵，能夠發(fā)揮良好的經濟效益。然而，我國部分城市騰退地和閑置地的數量較為可觀，卻鮮有預留建設體育場地設施。北京、廈門等多地騰退空間主要用于發(fā)展科技金融、產品制造業(yè)、留白增綠和補齊民生短板，其中補齊民生短板主要包括教育用地、養(yǎng)老、社區(qū)文化、停車場等，體育場地設施則還未被考慮在內。另一方面，雖然可以結合老舊廠房、都市圈開發(fā)健身場館、體育服務綜合體等場地設施，然而開發(fā)利用非體育用地的經濟效益并不理想。根據有關調研．寧波市9家老舊廠房改造的健身場館投資收回年限均超過3年以上，其中僅有4家收支略有盈利，而5家收支存在虧損或持平的狀況。與運營效益低相伴而行的還有高額的成本投入，主要表現為以下4個方面：

（1）用地性質制約致使利用老舊廠房建設體育場地設施需要承擔高額成本。由于用地性質制約和審批流程不明晰，在實際的建設過程中就有可能存在行政風險或經濟風險。根據《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》規(guī)定，老舊廠房應屬于工業(yè)工地范疇，擅自挪用會被認定為違法建設而遭到城管部門拆除。如若變更老舊廠房的用地性質則需要繳納高額的土地出讓金，一定程度上增加了經營單位的建設成本；如若僅利用老舊廠房增設體育場地設施項目，則會面臨項目立項規(guī)劃、建設施工和安檢消防手續(xù)難以辦理的問題。此外，部分省市出臺了老舊廠房改造體育場地設施的過渡期政策。廣州市人民政府頒布的《關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》，就明確指出在不改變現有工業(yè)用地性質下可以自行改造，過渡期為5年，期滿后允許按新用途辦理用地手續(xù)。然而在實際操作過程中，土地的供應方式還是采用招標、拍賣和掛牌的方式，較少采用協議出讓或土地租賃等方式，這無疑增加了中小型社會經營企業(yè)獲取土地使用權的競爭壓力。

（2）非體育用地空間的權屬關系不明晰，從利益主體以及產權主體看騰退地或閑置地存在錯綜復雜的利益關系，對非體育用地的開發(fā)利用工作推動難度大。本課題調研中，部分地區(qū)規(guī)劃局及體育局管理人員表示，城市中許多邊角地、街角用地可以利用，但由于權屬關系比較復雜，如有些地塊無法辨清是私人地塊還是市政道路，需要政府、開發(fā)商及地塊使用者一起商討，但容易就其開發(fā)利用及收益所得的問題產生矛盾。另外，相關文件支持建設符合環(huán)保安全等要求的氣膜結構健身館，但根據課題調研，氣膜技術公司負責人表示此類臨時建筑的審批手續(xù)及產權登記均無法辦理，且需要當地體育局“照面”才能建設，這樣依舊會面臨用地權屬關系不明而被強制拆除的風險。

（3）部分非體育用地兼容建設體育場地設施的成本較高。以屋頂的足球場地建設為例，《中國購物中心屋頂商業(yè)研究報告》指出屋頂運動場造價約為2000～25000元/m2不等，是所有屋頂業(yè)態(tài)建設成本最高的項目。此外，大部分屋頂并不符合足球場地建設要求，由于樓房設計之初并未考慮建設足球場地所需的設備、燈柱和防護欄等，且空中足球場對排水系統也有較高要求，出于安全考慮，樓頂鋪設的球場不僅要考慮樓層表面的壓力，也要避免草皮磨損對人員造成運動損傷，需要對場地表皮做相應處理，一定程度上增加了建設成本。

（4）社會資本的逐利性取向與體育場地設施建設的公益性導向存在一定矛盾。社會力量利用非體育用地建設體育場地設施規(guī)模往往偏小，但體育場地設施運營具有公益性導向，且投資回報需要長期經營，難以滿足短周期快回報的預期，因而社會力量不太愿意建設具有公共利益性質的項目。

2.3場地設施財政援建分配機制單一

我國體育場地設施的建設和運營維護資金主要來源政府撥款和體育彩票公益金，建設籌資包括中央預算內投資、地方配套資金和中央、省、市、縣級體育彩票公益金投入。政府也會通過獎勵補助、稅收優(yōu)惠、開發(fā)性金融等政策支持社會力量參與建設。然而，我國財政投入與援助建設體育場地設施還面臨以下問題：

（1）我國體育場地設施建設投資主要來源于財政撥款。單一的財政投入模式給中央和地方政府帶來一定負擔，在援建過程中也存在幾方面的問題。一是為避免體育場地設施建設資金下達到基層被挪用，政府往往強調要?？顚Ｓ?，如在城市社區(qū)中安置標準化、同質化的體育健身器材。一方面，大部分社區(qū)僅“見縫插針”安置一些健身設，造成了場地設施的單一化和規(guī)模偏小的情況；另一方面，由于地域差異，經濟發(fā)展水平不同，西部地區(qū)地理條件特殊，修建籃球場地需要額外的人力消耗，而中央政府按每個籃球場5萬元的建設經費下撥難以滿足建設成本，可能會加大基層政府的建設壓力而弱化建設積極性。二是在體育場地設施的建設與維護上往往注重短期績效，而未建立長效發(fā)展機制。體育場地設施的建設與維護需要政府財政資金的后期跟進，在全民健身路徑建設中就存在短期安置一些健身設施而不考慮后期維護的“一次性投入”問題。三是由于我國部分政策要求體育場地設施建設要采取競爭機制，并鼓勵地方政府給予配套經費，如國家體育總局在支持社區(qū)健身中心設施項目建設中，要求將設施資源投入到起全國示范作用的老年人體育活動中心，室內健身器材配置給具有一定條件的社區(qū)健身中心，此類政策導向會讓部分財政資金短缺的地方難以獲取設施資源，進一步加大各區(qū)域間的差異。

（2）體育彩票公益金也是援建體育場地設施的重要資金來源。然而，受限于各省在體育彩票公益金籌集額度上的差異，在場地設施援建和維護的投入資金分配差距較大（見表1）。2020年浙江在場地設施援建和維護投入2.28億元，而山西投入僅為0.19億元。部分省份由于支出總額度較低，在基層場地設施援建和維護上的資金投入相對薄弱，其體育彩票公益金也均由省級體育局統一安排，如青海、山西、甘肅等省份均未有市、縣體育彩票公益金的投入統計，而基層若要利用體育彩票公益金采購并添置體育場地設施，需要較為繁瑣的申報流程。從支出占比來看，根據《中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項資金管理辦法》的相關要求，群眾體育的公益金投入占比不低于70%，而多數省份在體育彩票公益金的分配上并未達到此要求，甚至2020年山西的群眾體育支出僅占總支出的24.47%。此外，綜合對比各省份的體育發(fā)展情況與體育彩票公益金分配額度，體育發(fā)展較好的省份在場地設施建設上對體育彩票公益金的依賴度較低。江蘇和廣東的場地設施支出占群眾體育支出僅為15.02%和28.85%，場地設施援建投入資金相對較低，體育賽事活動投入占比較高；而甘肅、青海、湖南、山西等地區(qū)的場地設施援建投入資金支出占群眾體育總支出均超過了60%。

2.4場地設施建設存在滯緩現象

對較大型體育場館建設而言，市、縣級體育中心以及社區(qū)體育公園等體育場地設施的建設周期理應較短，但卻出現建設滯緩的現象，分析其緣由主要包括以下2個方面：

（1）資金缺位是阻礙城市體育場地設施建設進程的重要因素，主要有3種現象。其一，部分地方政府對作為民生工程的體育場地設施建設重視不足，在財政主要保運轉的情況下，城市體育場地設施建設往往成為備選。從民革襄陽市委會所提交的建議來看，建設一個縣級的體育場館需要3年時間，投資總額3000萬元至上億元不等，建成后運營管理費用每年需要30萬～50萬元，而縣級體育場館除了每年的大型節(jié)慶活動發(fā)揮作用外，難以產生其它效益。其二，部分地方政府在簡化審批程序的同時，也出現“邊規(guī)劃、邊審批、邊施工”的現象。在實際建設中，部分體育部門未考慮財政承受能力而“超額”制定建設任務，項目建設的融資渠道又較為單一，加之建設成本高，“超額”規(guī)劃的大部分建設經費需要縣級政府自行承擔，一旦財政資金跟不上就會出現項目停工，山東臨沂市莒南縣體育場就因有關部門超額的規(guī)劃任務致使資金缺位而建設滯緩。其三，部分地方政府對體育場地設施建設項目的立項、施工和交付等建設籌資環(huán)節(jié)預算把握不準，會出現建設項目預算超概算的情況，湖南益陽市桃江縣體育場建設項目就曾因為立項時工程估算與建設項目預算不符，加之材料市場行情變動，致使建設項目超概算而造成停滯。

（2）報規(guī)報建的規(guī)范性、合理性不足。其一，已報規(guī)報建的體育場地設施可能因為政府用地規(guī)劃的臨時變更，需要重新調整選址地點及建設項目方案而再次進入審批流程。四川成都市郫都區(qū)犀浦體育公園建設原本計劃于2021年底竣工，但由于周邊區(qū)域用地規(guī)劃調整，承建單位需要按區(qū)級主管部門要求重新對項目總坪綠化、景觀、運動場地工程等進行了大面積調整，這樣一來造成項目建設滯緩。其二，部分地方政府對規(guī)劃用地的合法性以及選址合理性考慮不足。四川綿陽市經開區(qū)三江體育公園在施工時，承建單位并未公示相關項目規(guī)劃文件，且因用地需要變更業(yè)主單位，如若強行開工就會存在用地的合法性問題；廣西北海體育館改建曾因為原規(guī)劃選址征地工作難度大，由于業(yè)主單位與規(guī)劃部門就選址問題協商不一致，造成了改建停滯的情況。

2.5場地設施建設落實工作機制不健全

城市體育場地設施的建設落實需要明晰建設責任主體，評估建設主體能力以及設立配套工作機制。我國在體育場地設施建設上出臺了諸多利好政策，也明確了相關建設標準，但項目在建設落實中面臨“誰來做”“誰能做”“怎么做”等工作機制不明晰和建設要素缺失問題。

（1）政府各部門協同不夠，且相關建設主體責權落實不明晰。國家發(fā)展改革委雖然明確了地方政府要發(fā)揮主體責任，加強規(guī)劃組織實施，但在地方具體實施過程中存在場地設施建設緩慢、后期運營維護機制不完善等情況。一方面，地方政府在市級層面尚未成立場地設施建設和管理領導小組，對市、區(qū)、街道三級的場地設施規(guī)劃建設和運營管理的權責不明晰，致使各部門之間協同不足。另一方面，由于體育場地設施建設需要涉及多個部門，具體表現在規(guī)劃選址、審批管理、建設運營等各過程的落實內容、對應的責任部門和協同配合單位不明晰。

（2）社區(qū)體育自治效能不足，且體育場地設施規(guī)劃配置重心下沉缺乏專業(yè)性、綜合性的人才支撐。一是社區(qū)居民參與建設管理的意識不強，社區(qū)居委會又往往疲于應付街道辦事處的任務而難以顧及社區(qū)體育發(fā)展狀況，場地設施破損長時間未維修。此外，部分街道的籃球場、足球場經常因為設施破損或發(fā)生安全責任事故，就關閉場地設施對外開放或壓縮開放時間，阻礙了社區(qū)居民體育鍛煉。二是當前體育場地設施的建設從“粗放型”發(fā)展轉向“精細化”發(fā)展，這要求場地設施的規(guī)劃配置要充分了解當前街道社區(qū)的布局狀況。對此．街道理應成為落實政策標準和城市規(guī)劃設計、推動基層體育場地設施項目建設的重要主體。然而，街道辦和社區(qū)居委會的工作人員由于編制和專業(yè)限制，缺少建筑規(guī)劃、景觀設計、體育學等相關專業(yè)背景和工作經驗的公職人員，因而難以應對各類具體和復雜的建設問題。

（3）配建標準落實困難，驗收環(huán)節(jié)與政策規(guī)范匹配度不高。中央及各地方已出臺多項關于城市街道社區(qū)、公園綠地等場地設施配建標準的政策文件和規(guī)制條例。其中，配建指標和配置項目也在不斷細化，且在表述上使用“必須”“不少于”“未達標不得交付使用”等硬性規(guī)定，但在建設落實過程中依舊不理想，主要是新建住宅小區(qū)竣工驗收環(huán)節(jié)對體育場地設施的配建要求未明文規(guī)定，且現行的驗收規(guī)范性文件與政策措施不匹配?！冻鞘凶≌^(qū)竣工綜合驗收管理辦法》第10條規(guī)定，分期驗收的住宅小區(qū)只要公共配套設施滿足使用功能要求，就可分期投入使用。部分開發(fā)商便會利用驗收規(guī)范漏洞，通過分期建設或按片數分開建設，進而降低場地設施的配建要求。此外，驗收部門未涉及體育相關部門，也未有監(jiān)督考核機制和懲罰措施。還有學者指出，在公園和學校等區(qū)域的場地設施建設上也存在配建標準落實困難的情況。

3我國城市體育場地設施建設的推進策略

3.1創(chuàng)新用地規(guī)劃選址及建設方式

針對當前城市體育場地設施規(guī)劃布局的結構失衡問題，需要拓展多元用地做好增量和盤活存量。

（1）創(chuàng)新規(guī)劃用地的選址方式，分層分類建設體育場地設施。一是突破僅靠獨立體育用地的規(guī)劃思維，從聚焦閑置用地擴展到對閑置空間的利用。一方面，可以復合利用散布在城市中零碎的邊角地、插花地、綠地和河灘地，甚至是在河床河岸、沙灘等材質場地上建設體育場地設施，還包括倉庫、老舊廠房等閑置建筑空間。另一方面，在符合國土空間規(guī)劃相關要求的前提下，不涉及規(guī)劃許可及產權登記，所建成的社區(qū)體育公園為權屬單位物業(yè)的附屬設施，以此對社區(qū)、街道、學校、機關單位等權屬內的附屬場地進行靈活選址，探索住宅用地、單位自有用地內建設體育場地設施的方案。二是根據各地的經濟發(fā)展情況和體育場地設施現有條件，從中老年、青少年、幼年3個年齡層次，以及普惠型設施、完善型設施、特色型設施3個類型出發(fā)，綜合梳理和明確規(guī)劃出城市體育場地設施的保有、提升、新增、整改等方案，統籌好建設時間后逐步予以落實。

（2）創(chuàng)新規(guī)劃建設方式，并對已建成的場地設施積極通過運營模式改革，實現體育場地設施開放共享。由于大部分體育場地設施都集中在事業(yè)單位，如我國學校體育場地設施數量龐大，卻常常囿于管理維護成本、安全責任風險等原因難以開放。學界針對此問題提出了諸多解決之策，主要包括2個方面：一是對于新建城區(qū)的體育場地設施在規(guī)劃設計之初就應考慮到后期的開放共享問題。例如：可以設計“下穿式”的隧道，通過將學校和操場分離建設來靈活控制操場的管理權和使用權。二是對于已建成的體育場地設施需要創(chuàng)新運營和開放的模式。一方面，政府可以通過購買公共體育服務的方式，每年為對社會免費或低收費的企事業(yè)單位設立專項補助資金，有條件的企事業(yè)單位可以將體育場地設施委托給專業(yè)的機構來運營管理，并通過合同的方式規(guī)定好相關責任方的權利與義務，包括場地設施的管理維護與公共安全責任等；另一方面，企事業(yè)單位中閑置且有條件的體育場地設施可以利用節(jié)假日，與單項體育協會、社區(qū)體育俱樂部等社會力量進行合作，在解決管理維護成本和轉移安全責任風險的前提下實現共享開放。

3.2破除非體育用地兼容建設阻礙

非體育用地開發(fā)利用阻礙較多，這需要各地梳理出可利用體育場地設施的空間載體，進一步明確可利用空間載體的用地性質、權屬關系與適建范圍（見表2），明晰非體育用地的兼容建設指引和建設路徑，破除因非體育用地權屬關系不明晰所造成的利益糾紛和行政風險等問題，切實降低非體育用地兼容建設成本。

（1）明晰利用非體育用地兼容建設體育場地設施的審批路徑。在“不改變用地性質、土地權屬和不征用土地”原則下，明晰非體育用地的所有權和使用權，對我國開發(fā)利用非體育用地的情境進行分類。其一，不涉及新建建筑可以免于辦理用地規(guī)劃許可和建筑工程規(guī)劃許可，如綠地、閑置地和“三荒”土地等，可以在符合城市總體規(guī)劃下按照兼容用地辦理用地許可手續(xù)，僅需加強多部門的聯合審查與驗收。其二，利用既有建筑改造體育場地設施，這種情況可以向街道進行備案申請場地轉功能證明，通過政策支持允許臨時變更建筑使用功能，并下放“允許臨時變更建筑使用功能”的認定意見到各地區(qū)街道，支持將騰退建筑空間改造成為體育場地設施。在明確審批主體后，制定改造的操作指南，如明確老舊廠房改造體育場地設施的技術規(guī)范、消防安檢、擴建建筑面積等內容。尤其是在消防安檢上，可允許在外部輪廓不變的情況下對老舊廠房的內部空間進行改造調整，盡可能滿足體育設施項目的建設要求。此外，對于過渡期滿年限的老舊廠房涉及轉讓用地手續(xù)，可以在轉讓時根據新土地開發(fā)用途，按照市場價補交土地價款，并鼓勵采用先租后讓或租讓結合等方式供應土地。其三，政府的儲備用地臨時用于新建體育場地設施，相關部門可以允許建設實施單位申領5～10年的臨時規(guī)劃用地許可和建筑工程許可，組織多部門對臨時使用用地進行聯合審查，如若運營效益良好，可在申請調整用地規(guī)劃后協議出讓或租賃。

（2）評估非體育用地兼容建設體育場地設施的經濟效益和安全風險，提升社會力量對體育場地設施建設的積極性。一是要制定不同建設場景下各類體育場地設施選址的技術指南。如在屋頂上建設足球場，就需要考慮到建筑物樓頂表面壓力、排水系統是否具備建設條件，建設高空足球場所需要的燈光、圍擋、草皮等配備是否齊全，以此制定出不同建設場景的選址指南。二是要不斷完善體育場地設施建設的投融資政策?？梢愿鶕鲄^(qū)域發(fā)展情況，先試點讓渡資產所有權，鼓勵采取“建設一所有一經營”的PPP融資模式，該模式適合規(guī)模較小、符合群眾身邊“小而精”的場地設施建設導向，且能在很大程度上解決場地設施后期的運營維護問題，而政府僅需對相關的服務項目進行市場監(jiān)管，避免因設價過高而影響群眾的公共利益，如運營效益高且群眾反映好，就可以逐步推廣。

3.3優(yōu)化中央及地方財政援建的分配機制

針對財政援建體育場地設存在的“一刀切”“一次性投入”“馬太效應”等問題，需要中央及地方政府優(yōu)化財政資金援建的分配機制。

一是以街道社區(qū)為基本單元，做好體育場地設施建設前期的調研和訪談，通過居民“點菜單”的方式進行場地設施援建排序，各地區(qū)規(guī)劃部門和體育部門可結合資金安排和用地條件進行綜合考量。此外，各街道的體育專項資金可由原先的事項審批，改為按小區(qū)人口數量直接下撥，由社區(qū)居委會掌握資金的使用權，并對每年獲得的體育專項資金金額和使用情況進行公示，居民進行監(jiān)督。二是設立項目建設實施的評估機制，對在建和已建成的場地設施要建立財政補助信息臺賬，對建設周期長、需要分階段進行補助以及已建成的場地設施要進行全過程的績效監(jiān)管，對場地設施建設、運營維護的各個階段所需要的財政補助做詳細的評估預算，避免因財政補助不足而降低體育場地設施建設的質量。三是重視各區(qū)域體育場地設施發(fā)展的差異，對場地設施援建方案進行“精細化”設計?？梢愿鶕龅卦O施的建設目標劃分出培育型、提高型、示范型3個層級，并對每一層級場地設施援建的申報條件要求和建設標準分層推進，共同發(fā)展。四是統籌分配中央與地方的體育彩票公益金，應將全民健身場地設施補短板工程列入中央預算內投資，利用中央彩票公益金轉移支付或專項扶持等方式，對場地設施建設薄弱地區(qū)加大援建力度。五是通過“以賽促建”的方式推動城市體育場地設施的改造升級，進而降低各地方對財政援建資金的依賴。可以借鑒廣東經驗，廣東佛山以承辦2019年籃球世界杯為契機打造NBA籃球館，江門引入10億社會資本建設國際體育中心。

3.4構建規(guī)范的資金保障與報規(guī)報建機制

部分城市出現的體育場地設施建設積極性不足、“超額”規(guī)劃、項目預算超概、資金到位遲緩、報規(guī)報建臨時調整以及規(guī)劃用地選址合理性不足等問題導致項目建設周期滯緩，主要是因為地方政府前期對投資項目的可行性研究和規(guī)劃論證不足，建設過程中概算控制不充分，財政評審制度缺失以及報規(guī)報建的責任落實不規(guī)范。

（1）健全體育場地設施建設資金投入的保障機制。一是各地方政府應重視體育場地設施建設作為民生項目的社會效益。一方面，加大財政資金的籌措力度，積極爭取中央預算內投資支持，綜合運用體彩公益金、地方政府財政資金和社會資金等，設立用于支持體育場地設施建設的發(fā)展專項資金。另一方面，拓寬市場主體投融資渠道，支持社會力量通過融資、合資等方式建設體育場地設施，落實相關稅收優(yōu)惠的配套政策，以此推動社會力量參與建設。二是建立項目超概算的控制措施。體育場地設施建設超概算主要是因為建設工期延長、物價上漲以及規(guī)劃用地臨時調整和設計變更等因素造成。對此，要加強對較大型體育場地設施項目的立項、評審、審批、招標、施工、監(jiān)理、驗收、審計等環(huán)節(jié)的全過程控制和監(jiān)管?？紤]到較大型體育場地設施的建設周期長，應結合市場進行動態(tài)估價，設立預算制度和限額制度，造價管理部門要定期進行價格水平測算并向項目主管政府部門匯報變化信息，避免因預算超概過多而無法控制項目建設進度。三是體育部門應協同財政部門和審計局確立財政評審制度，尤其要關注體育場地設施項目建設資金來源的性質，即業(yè)務主體提供的資金來源是否可行、合規(guī)，到位情況是否能得到保障等。

（2）構建規(guī)范的體育場地設施報規(guī)報建機制。一是加強頂層設計和科學的規(guī)劃引領。各地政府可以從市級層面制定5～10年的近、遠期體育場地設施專項規(guī)劃方案，對體育場地設施建設進行科學規(guī)劃、分期分年實施，穩(wěn)步推進建設方案的落實，避免出現“邊規(guī)劃、邊審批、邊施工”等隨意決策導致建設項目停滯。二是對于小型的體育場地設施項目可以簡化審批程序，但對于較大型的體育公園、健身中心等項目建設，相關主管部門領導及承建單位應對前期的規(guī)劃方案進行充分論證，避免因臨時設計變更造成工期延誤和開發(fā)成本增加。三是在體育場地設施報規(guī)報建中的責任，秉持“誰決策、誰變更、誰負責”的原則，落實責任具體到人，加大因個人決策失誤產生用地糾紛、預算超概致使項目建設停滯或流產的懲戒力度。

3.5構建“全過程”的工作落實機制

針對體育場地設施項目在建設落實中面臨的政府工作內容和責權不明晰、規(guī)劃配置重心下沉缺乏專業(yè)性人才、社區(qū)自治效能不足和驗收手續(xù)及流程不規(guī)范等問題，應構建“規(guī)劃一選址一審批一建設一驗收一運營維護”的全過程工作落實機制（見圖2）。其中，需要對各個建設環(huán)節(jié)進行明確。

（1）要加強多部門聯動?？沙闪ㄊ畜w育局、發(fā)改委、財政局、住建局、規(guī)劃局、國土資源局在內的市級建設和管理領導工作小組，協同政府相關部門，對包括規(guī)劃布局、立項審批、資金籌集、報建審核、監(jiān)督驗收和后期運營管理等各個建設任務環(huán)節(jié)的相關責任單位和配合單位進行明確，并列出具體工作內容，詳細制定市、區(qū)、街道三級的體育場地設施規(guī)劃建設的權責清單，以此減少橫向溝通障礙，確保工作任務清晰和項目的順利推進。

（2）建立自下而上、以街道社區(qū)為主導的建設與管理工作機制。社區(qū)民意表達是實現體育資源“跟著人走”的重要一環(huán)，場地設施在最初的規(guī)劃、選址、建設，以及后期的運營維護上均需要社區(qū)居民的參與?？梢酝ㄟ^數字化信息平臺，對體育場地設施進行智能化改造，解決部分老舊小區(qū)體育場地設施久而未修等問題。一方面，拓寬居民對場地設施的需求表達渠道；另一方面，激勵和強化社會監(jiān)管，對城區(qū)內公共場所健身器材安裝、使用、維護情況進行全面排查，制定完善的建設管理辦法，落實場地設施日常監(jiān)管維護責任，引導群眾合理使用健身器材。

（3）規(guī)劃部門應創(chuàng)新規(guī)劃設計制度，調整基層工作人員的組織架構?？梢越梃b北京市海淀區(qū)推行的“1+1+N”全職責任規(guī)劃師制度，即為街道配備一名全職的責任規(guī)劃師，一位可兼職的高校合伙人和N個專業(yè)團隊（根據項目需要，擇優(yōu)遴選出設計單位）。全職責任規(guī)劃師及其團隊成員通過人戶走訪、參與公共討論，規(guī)劃設計和方案審核，梳理和挖掘部分可以用于建設體育場地設施的潛力空間。通過此規(guī)劃制度，不僅可以自上而下落實政策規(guī)范標準和項目建設的要求，同時也為政府、街道和社區(qū)居民架起溝通的橋梁。

（4）完善驗收程序和流程。我國已經出臺諸多住宅小區(qū)的配建標準，關鍵要在驗收環(huán)節(jié)的程序和規(guī)范上進一步明確。住建部門應就《住宅小區(qū)竣工綜合驗收管理辦法》中分期驗收項目時，按照原初審批的規(guī)劃設計圖紙進行明確，就圖紙配建的體育場地設施項目進行驗收，避免開發(fā)商利用分期、分片數建設而更改甚至縮減配套體育場地設施的規(guī)模和類型。此外，在驗收流程上，應當明確住宅小區(qū)中體育場地設施的驗收標準，且應協同體育等相關部門聯合驗收，制定監(jiān)督考核機制和具體的懲罰措施。