深合區(qū)“總體方案”與“發(fā)展促進(jìn)條例”關(guān)係簡析

馮彥龍

中共中央、國務(wù)院於2021年9月5日已公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（簡稱為總體方案）；其後，於2023年2月8日，廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十八次會(huì)議通過《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》（簡稱促進(jìn)條例），為什麼需制定上述促進(jìn)條例？總體方案與促進(jìn)條例之間是否存有關(guān)聯(lián)？促進(jìn)條例對(duì)深合區(qū)的發(fā)展又產(chǎn)生什麼價(jià)值？

制定促進(jìn)條例的背景

（一）基於形成較完善的縱向體系。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，建設(shè)橫琴新區(qū)（現(xiàn)時(shí)為橫琴粵澳深度合作區(qū)，簡稱深合區(qū)）的初心是爲(wèi)澳門産業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件，推動(dòng)長期繁榮穩(wěn)定及融入國家發(fā)展大局，是深入實(shí)施《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的重點(diǎn)舉措，是豐富“一國兩制”實(shí)踐的重大部署，故制定《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，總體方案由中共中央及國務(wù)院於2021年9月印發(fā)，其為指導(dǎo)橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃。

《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》是根據(jù)總體方案制定的條例，詳細(xì)規(guī)定深合區(qū)的管理和發(fā)展等，是深合區(qū)的重要法律基礎(chǔ)，因此總體方案是制定條例的依據(jù)，而條例則是貫徹總體方案的詳細(xì)規(guī)定，從而體現(xiàn)出總體方案是上位法（廣義的法律），促進(jìn)條例是下位法，彼此間存有縱向關(guān)係及形成縱向體系。

（二）基於對(duì)總體方案的擴(kuò)張需求?？傮w方案僅指導(dǎo)橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃，屬於方向性規(guī)定；由於政府須依法施政，在僅具方向性的總體方案下較難準(zhǔn)確施政，故上述總體方案存有可擴(kuò)張的空間，其後政府才可準(zhǔn)確施政。新出爐的促進(jìn)條列正針對(duì)總體方案的大方向進(jìn)行擴(kuò)張規(guī)定，把上述的大方向進(jìn)行充實(shí)，這樣可讓政府準(zhǔn)確依法施政，從而實(shí)現(xiàn)施政合法性原則。

（三）基於深合區(qū)的發(fā)展需求。爲(wèi)了推動(dòng)橫琴粵澳深度合作區(qū)的建設(shè)，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，豐富"一國兩制"實(shí)踐。經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展指一個(gè)經(jīng)濟(jì)體在一定的歷史時(shí)期同時(shí)發(fā)展兩種及兩種以上的不同產(chǎn)業(yè)，與單一化相對(duì)。就發(fā)展的途徑而言，可分爲(wèi)縱向多元發(fā)展和橫向多元發(fā)展兩種類型?？v向多元發(fā)展，是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)體爲(wèi)充分挖掘其支柱和主要産業(yè)的經(jīng)濟(jì)潛力，從一個(gè)産業(yè)基點(diǎn)出發(fā)，配套和健全完善的産業(yè)政策，幷通過引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本持續(xù)加大投入的方式，逐步打通該産業(yè)從上游到下游的各個(gè)或主要環(huán)節(jié)，最終實(shí)現(xiàn)本土資本對(duì)這些産業(yè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的全面覆蓋或高度主導(dǎo)。橫向多元發(fā)展，是指爲(wèi)了扭轉(zhuǎn)單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局限性，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從自身?xiàng)l件出發(fā)，在不排斥、不否定縱向多元發(fā)展的同時(shí)，出臺(tái)鼓勵(lì)發(fā)展除支柱和主要産業(yè)以外的其他多個(gè)産業(yè)門類的政策。

總體方案與促進(jìn)條例

在結(jié)構(gòu)上的關(guān)聯(lián)

（一）總體方案的結(jié)構(gòu)組成?？傮w方案的結(jié)構(gòu)組成包括序言、總體要求、發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新產(chǎn)業(yè)、建設(shè)便利澳門居民生活就業(yè)的新家園、構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系、健全粵澳共商共建共管共享的新體制、保障措施。序言中提出習(xí)近平對(duì)深合區(qū)的寄語；總體要求的部份提出深合區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)須針對(duì)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，發(fā)展的指導(dǎo)思想是以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思為指導(dǎo)，深合區(qū)的範(fàn)圍，戰(zhàn)略定位是促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元、便利澳門居民生活就業(yè)及豐富一國兩制，發(fā)展目標(biāo)是於2024年粵澳共商共建共管共享體制機(jī)制運(yùn)作順暢、於2029年深合區(qū)與澳門經(jīng)濟(jì)高度協(xié)同及規(guī)則深度銜接、於2035年琴澳一體化發(fā)展體制機(jī)制完善及助澳門經(jīng)濟(jì)適度多元。“發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新產(chǎn)業(yè)”的部份提出發(fā)展科技研發(fā)及高端製造業(yè)、中醫(yī)藥、文旅會(huì)展商貿(mào)、現(xiàn)代金融、完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、促進(jìn)境內(nèi)外人才聚集?！敖ㄔO(shè)便利澳門居民生活就業(yè)的新家園”的部份提出吸引澳門居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)與澳門社會(huì)民生合作，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。“構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系”之部份提出貨物“一線”放開及“二線”管住，人員進(jìn)出高度便利，創(chuàng)新跨境金融管理，建立高度便利的巿場準(zhǔn)入制度，促進(jìn)國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)?！敖∪洶墓采坦步ü补芄蚕淼男麦w制”的部份提出建立合作區(qū)開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，組建合作區(qū)開發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，做好合作區(qū)屬地管理工作，建立合作區(qū)收益共享機(jī)制，建立常態(tài)化評(píng)估機(jī)制?！氨Ｕ洗胧钡牟糠萏岢?，全面加強(qiáng)合作區(qū)之黨的領(lǐng)導(dǎo)及建設(shè)，強(qiáng)化法治保障，加大賦權(quán)力度，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)組織實(shí)施。

（二）促進(jìn)條例的結(jié)構(gòu)組成。促進(jìn)條例的結(jié)構(gòu)由八章組成，當(dāng)中包括第一章的總則，第二章的治理體制，第三章的規(guī)劃建設(shè)與管理，第四章的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，第五章的便利澳門居民生活就業(yè)，第六章的推動(dòng)琴澳一體化發(fā)展，第七章的法治保障，第八章的附則。第一章主要規(guī)定，制定促進(jìn)條例的背景，促進(jìn)條例的適用範(fàn)圍，深合區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)思想，廣東省及珠海巿人民政府授權(quán)管委會(huì)管理，創(chuàng)新發(fā)展。第二章主要規(guī)定雙主任制，管理委員會(huì)的職責(zé)，執(zhí)行委員會(huì)的職責(zé)，珠海橫琴新區(qū)原部門的安排，薪酬標(biāo)準(zhǔn)及福利待遇，工作保密義務(wù)，廣東省派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立及職責(zé)，管理委員會(huì)對(duì)執(zhí)行委員會(huì)的工作指導(dǎo)，珠海巿與深合區(qū)之間的溝通，廣東省與澳門特區(qū)對(duì)深合區(qū)的收益共享機(jī)制，深合區(qū)預(yù)算草案的編制，深合區(qū)的審計(jì)監(jiān)督，深合區(qū)多元發(fā)展成效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)立。第三章主要規(guī)定用地、能耗及排污等的管理，以集約高效及滿足長遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行用地，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，智慧深合區(qū)的建設(shè)，地下空間的開發(fā)，健全生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)及監(jiān)測監(jiān)管，借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)行委員會(huì)應(yīng)會(huì)合派出機(jī)構(gòu)工作。

第四章主要規(guī)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制，科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，發(fā)展集成電路、電子元器件及新成料等產(chǎn)業(yè)，中醫(yī)藥生產(chǎn)基地及創(chuàng)新高地的建設(shè)，發(fā)展休閒養(yǎng)生、康復(fù)醫(yī)療及健康管理等大健康產(chǎn)業(yè)，發(fā)展休閒度假、會(huì)議展覽及舞臺(tái)演藝等產(chǎn)業(yè)，高品質(zhì)進(jìn)口消費(fèi)品交易中心、中葡國際貿(mào)易中心及數(shù)字貿(mào)易國際樞紐港的建設(shè)，發(fā)展銀行、證券、保險(xiǎn)及私募股權(quán)投資等金融業(yè)，制定吸引高端人才及緊急人才的政策，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)以百分之十五的稅率進(jìn)行徵收。第五章主要規(guī)定深合區(qū)對(duì)接澳門教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)及交通等社會(huì)民生，完善在深合區(qū)就業(yè)及居住的澳門居民子女之政策，打造澳門青年創(chuàng)業(yè)谷、中葡青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地等，具有澳門金融、建築、規(guī)劃等執(zhí)業(yè)資格及符合法定條件的人士可在深合區(qū)提供服務(wù)，探索澳門模式的醫(yī)療、教育及廣播電視等，澳門醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)主體在深合區(qū)能以獨(dú)資、合資或合作形式設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，銜接澳門養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)範(fàn)，深合區(qū)與相鄰地區(qū)建立及完善信息通報(bào)制度，深合區(qū)與澳門建立社會(huì)服務(wù)合作機(jī)制。第六章主要規(guī)定在深合區(qū)構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系，符合條件的貨物及物品從澳門經(jīng)“一線”免（保）稅進(jìn)入深合區(qū)，貨物及物品依法被徵稅及經(jīng)“二線”可進(jìn)入內(nèi)地，動(dòng)植物檢疫的改革，在“一線”實(shí)行合作查驗(yàn)及一次放行通關(guān)模式，在橫琴設(shè)立簽證機(jī)關(guān)，高度便利巿場準(zhǔn)入制度的建立，賬戶管理體系的建立，建設(shè)固網(wǎng)接入國際互聯(lián)網(wǎng)的綠色通道。第七章主要規(guī)定加快擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理及標(biāo)準(zhǔn)等制度型的開放。

（三）總體方案與促進(jìn)條例在結(jié)構(gòu)上存有擴(kuò)張及創(chuàng)新的關(guān)係。第一，擴(kuò)張關(guān)係。總體方案屬於方向性規(guī)定，有必要由促進(jìn)條例對(duì)總體方案的大方向進(jìn)行擴(kuò)張性規(guī)定，把有關(guān)大方向進(jìn)行充實(shí)，這樣可讓政府準(zhǔn)確依法施政，所以總體方案與促進(jìn)條例在結(jié)構(gòu)上存在擴(kuò)張關(guān)係。如總體方案中的“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”之部份提出管理委員會(huì)的職權(quán)包括統(tǒng)籌決定深合區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目和重要人事任免，但沒有針對(duì)重大規(guī)劃、重大政策等概念進(jìn)行規(guī)定。促進(jìn)條例第二章第六條便對(duì)上述概念進(jìn)行擴(kuò)張規(guī)定，重大規(guī)劃包括深合區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、重要專項(xiàng)規(guī)劃、年度工作總結(jié)和計(jì)劃安排、年度預(yù)決算建議草案等；重大政策包括需要省人民政府支持的重大政策，需要爭取國家支持的産業(yè)、財(cái)稅、人才、通關(guān)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等重大政策、深合區(qū)的立法建議等?？傮w方案中的“發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新産業(yè)”之部份曾提出高水平建設(shè)橫琴國際休閑旅遊島，但沒有進(jìn)一步的闡述；而促進(jìn)條例第四章第三十三條對(duì)橫琴國際休閑旅的建設(shè)進(jìn)行擴(kuò)張性規(guī)定，支持深合區(qū)開展國際旅遊品牌推廣，打造“一程多站”旅遊精品綫路，推動(dòng)旅遊、文化跨界融合，發(fā)展影視、原創(chuàng)藝術(shù)、動(dòng)漫、電競等文化創(chuàng)意産業(yè)?？傮w方案中的“建設(shè)便利澳門居民生活就業(yè)的新家園”之部份曾提出加強(qiáng)與澳門社會(huì)民生合作，對(duì)接澳門教育，但沒有進(jìn)一步的闡述；而促進(jìn)條例第五章第三十九條對(duì)深合區(qū)的教育進(jìn)行擴(kuò)張性規(guī)定，深合區(qū)普及學(xué)前教育，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)位建設(shè)，支持社會(huì)力量舉辦民辦幼兒園。在深合區(qū)就業(yè)及居住的澳門居民子女之入學(xué)及入園，與橫琴戶籍生享有同等權(quán)利。

第二，創(chuàng)新關(guān)係?？傮w方案與促進(jìn)條例在結(jié)構(gòu)上存有擴(kuò)張關(guān)係外，還存有創(chuàng)新關(guān)係。總體方案中沒有提及健全生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)及監(jiān)測監(jiān)管制度，而促進(jìn)條例第三章第二十五條規(guī)定合作區(qū)應(yīng)當(dāng)健全生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)和監(jiān)測監(jiān)管制度，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅綫、環(huán)境質(zhì)量底綫、資源利用上綫，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，落實(shí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，加強(qiáng)植樹造林、濕地保育、岸灘改造、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等?？傮w方案中沒有提及開展動(dòng)植物及其産品檢驗(yàn)檢疫改革創(chuàng)新試點(diǎn)，而促進(jìn)條例第六章第五十條卻對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。

促進(jìn)條例對(duì)深合區(qū)發(fā)展的價(jià)值

（一）法治價(jià)值。由於總體方案是指導(dǎo)橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃，屬於方向性規(guī)定，政府須準(zhǔn)確地依法施政，但上述總體方案較難讓政府操作。其後，根據(jù)總體方案的大方向制定促進(jìn)條列，對(duì)總體方案進(jìn)行擴(kuò)張規(guī)定，讓政府可準(zhǔn)確地依法施政，所以促進(jìn)條例的制定具有法治價(jià)值。

（二）效率價(jià)值。由於總體方案是指導(dǎo)橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃，屬於方向性規(guī)定，政府有時(shí)候難以準(zhǔn)確地依法施政，所以有可能影響施政的速度。其後，根據(jù)總體方案的大方向制定促進(jìn)條列，對(duì)總體方案進(jìn)行擴(kuò)張規(guī)定，讓政府可準(zhǔn)確及快速地依法施政，所以促進(jìn)條例的制定具有效率價(jià)值。

（三）效益價(jià)值。由於總體方案是指導(dǎo)橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃，屬於方向性規(guī)定，政府有時(shí)候難以準(zhǔn)確地依法施政，所以有可能影響施政內(nèi)容。其後，根據(jù)總體方案的大方向制定促進(jìn)條列，對(duì)總體方案進(jìn)行擴(kuò)張規(guī)定，讓政府可準(zhǔn)確地依法施政，所以促進(jìn)條例的制定具有效益價(jià)值。

總之，中共中央、國務(wù)院於2021年9月5日正式公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，明確橫琴粵澳深度合作區(qū)實(shí)施範(fàn)圍爲(wèi)橫琴島。於2023年1月9日，廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十八次會(huì)議通過《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》；故上文已對(duì)制定促進(jìn)條例的背景、總體方案與促進(jìn)條例在結(jié)構(gòu)上的關(guān)聯(lián)、促進(jìn)條例對(duì)深合區(qū)發(fā)展的價(jià)值進(jìn)行研究。制定促進(jìn)條例的背景包括基於形成較完善的縱向體系、對(duì)總體方案的擴(kuò)張需求及深合區(qū)的發(fā)展需求，總體方案與促進(jìn)條例在結(jié)構(gòu)上的關(guān)聯(lián)是存有擴(kuò)張及創(chuàng)新的關(guān)係，促進(jìn)條例對(duì)深合區(qū)發(fā)展的價(jià)值包括法治、效率及效益價(jià)值。