數(shù)字化基層治理的路徑探析

何亞娟

（蘇州市行政學(xué)院，江蘇 蘇州 215021）

基層治理是國家治理體系中的微觀基礎(chǔ)，在保障民生、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展方面起著關(guān)鍵性作用。目前，互聯(lián)網(wǎng)、各類數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，推動(dòng)基層治理朝著數(shù)字化方向轉(zhuǎn)變，促使基層治理適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代并轉(zhuǎn)型，已經(jīng)是大勢所趨和必然要求。但是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型正面臨碎片化的難題，需要尋找破解限制基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的瓶頸方法，從不同方面創(chuàng)新基層治理體系，提高基層治理能力。

一、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的瓶頸

（一）數(shù)據(jù)觀念瓶頸

大數(shù)據(jù)自身的復(fù)雜性決定了在數(shù)據(jù)質(zhì)量保障上的困難程度。數(shù)據(jù)的質(zhì)量保障體現(xiàn)在數(shù)據(jù)可利用、能用、被善用等方面。數(shù)據(jù)可利用表現(xiàn)在數(shù)據(jù)具有全面性、綜合性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性，能夠通過大數(shù)據(jù)手段真實(shí)還原基層治理過程和場景，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化治理和高效治理。數(shù)據(jù)能用是指數(shù)據(jù)具有安全性、可靠性、可信性等，能夠在使用數(shù)據(jù)過程中得到技術(shù)、管理、法治等方面的保障。數(shù)據(jù)被善用是數(shù)據(jù)使用者能夠科學(xué)、合理地使用，按照數(shù)字行業(yè)規(guī)則和法律規(guī)定進(jìn)行合法傳播、便利分享和使用數(shù)據(jù)，在傳播、分享和使用數(shù)據(jù)過程中保護(hù)數(shù)據(jù)的安全，不泄露敏感數(shù)據(jù)，更不能侵害其他利用擁有者的合法權(quán)益，并在基層治理中不能讓數(shù)據(jù)擁有者個(gè)人在使用和管理數(shù)據(jù)過程中承擔(dān)過高的治理成本。當(dāng)前，在基層治理中，公共部門是擁有最多數(shù)據(jù)資源的主體，但是即使擁有豐富的數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢，在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、管理、分析等方面的能力依然存在不足，加上先天缺乏對(duì)數(shù)據(jù)管理和數(shù)字化概念，后天學(xué)習(xí)和培訓(xùn)又銜接不暢，導(dǎo)致公共部門無法有效維護(hù)、利用自身擁有的數(shù)據(jù)資源，更多需要依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)企業(yè)［1］。

（二）基礎(chǔ)條件瓶頸

實(shí)現(xiàn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要明確基層治理在現(xiàn)實(shí)世界和虛擬世界中的差異。在虛擬世界中基層治理相對(duì)開放和透明，參與主體廣泛，動(dòng)員性較強(qiáng)，隱蔽性強(qiáng)，難以準(zhǔn)確識(shí)別參與主體的身份，實(shí)施監(jiān)管的難度較大。所以，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型并非沒有弱點(diǎn)，在虛擬世界中的基層治理也不能脫離現(xiàn)實(shí)世界基層治理主體和治理關(guān)系、責(zé)任、信用、權(quán)力等因素，要在依靠現(xiàn)實(shí)世界的基層治理體系規(guī)范和保障條件下，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)世界中治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理流程、治理制度等方面的協(xié)同性和一致性。所以，如果基層治理沒有認(rèn)清和妥善處理自身在虛擬平臺(tái)和系統(tǒng)的數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)治理中的對(duì)接問題，就很難實(shí)現(xiàn)基層治理適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，也無法精準(zhǔn)滿足人民群眾對(duì)基層治理的真實(shí)需求。其關(guān)鍵要解決的是在基層治理結(jié)構(gòu)中通過縱橫原則，全方位貫穿基層治理范圍，包含網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、硬件設(shè)施、數(shù)字化平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、資金等各項(xiàng)基礎(chǔ)條件，并調(diào)動(dòng)城市街道、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織等基層治理參與主體共同參與治理的積極性，實(shí)現(xiàn)共治。但是當(dāng)前利用 “互聯(lián)網(wǎng)+” 實(shí)現(xiàn)治理資源和權(quán)力下沉還不夠深入，在基層治理結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃上還需要進(jìn)一步完善，尤其是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等全覆蓋、廣聯(lián)通、一體化建設(shè)還需要加強(qiáng)。

（三）保障條件瓶頸

為了控制數(shù)據(jù)治理和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成本，需要確保使用權(quán)力的同時(shí)，也能貫徹落實(shí)相應(yīng)的責(zé)任，避免基層治理工作陷入 “橫向不到邊，縱向不到底” 的困境以及出現(xiàn) “事無巨細(xì)、責(zé)無邊界” 的超負(fù)荷管理狀態(tài)。因此，解決問題的關(guān)鍵在于，借助技術(shù)驅(qū)動(dòng)和強(qiáng)化基層治理的法治保障，創(chuàng)新基層治理模式，優(yōu)化治理流程和組織結(jié)構(gòu)，將基層治理網(wǎng)絡(luò)體系與有限責(zé)任納入法治保障范疇。并基于現(xiàn)有基層治理模式、治理流程和組織結(jié)構(gòu)，完善基層組織的環(huán)境保障和基礎(chǔ)保障條件，協(xié)調(diào)基層組織的內(nèi)部與外部的關(guān)系，發(fā)揮基層治理主體的創(chuàng)造活動(dòng)，提高他們的信息素養(yǎng)，以此加速推進(jìn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程［2］。但是若保障基礎(chǔ)條件遲遲不能完善和落實(shí)，只重視績效，忽視保障，觀念停留在過去，不能緊跟時(shí)代發(fā)展步調(diào)，以上的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等相關(guān)改進(jìn)方案也只能成為無用的口號(hào)，無法實(shí)現(xiàn)基層治理與現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)的融合與各環(huán)節(jié)治理的協(xié)同。所以，面對(duì)當(dāng)前基層治理中多主體管理、權(quán)責(zé)不分明、協(xié)調(diào)與監(jiān)管難等困境，只有加強(qiáng)保障才能有效推動(dòng)轉(zhuǎn)型，并為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型持續(xù)投入予以支持。

二、結(jié)合具體案例分析以需求為導(dǎo)向的基層治理

（一）上海某鎮(zhèn)基層治理概況

促使基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，利用智能化管理系統(tǒng)，分配資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化基層治理水平，其關(guān)鍵是效能需求。以上海某鎮(zhèn)為例，該區(qū)域?qū)儆诔青l(xiāng)結(jié)合鎮(zhèn)，城市化率達(dá)到85%以上，農(nóng)村地區(qū)本地戶籍人口與外地來上海租住人口的比例接近1:6，很多村民自建房長期出租，以供外地來上海務(wù)工的人員居住。但這些地方環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量較差，無法管理，家庭安全隱患較多，雖然為提高城市整體建設(shè)水平，加大了整治力度，但都難以解決根本問題，加之治理和監(jiān)管難度較大，距離城市中心較遠(yuǎn)，想要從根本上解決農(nóng)村治理難題，提升基層治理效能，需要上海某城鄉(xiāng)結(jié)合鎮(zhèn)從自身實(shí)際情況出發(fā)，以需求為導(dǎo)向，探究可行的治理模式，由此催生了數(shù)字化管理模式，依靠數(shù)字化技術(shù)，開發(fā)建設(shè)智能碼管理系統(tǒng)。

（二）在垃圾分類中采用人治方式

2019 年上海市為了加快實(shí)行垃圾分類，出臺(tái)了新的管理政策，并嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類管理，要求居民按照分類標(biāo)準(zhǔn)，分別投放，并要求居民要將廚余垃圾、濕垃圾進(jìn)行 “破袋” 投放。而有效落實(shí)新政，取得垃圾分類管理的成功，其關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)居民是否認(rèn)同垃圾分類管理模式，并嚴(yán)格按照新政要求嚴(yán)格執(zhí)行，改變以往垃圾處理和投放的習(xí)慣。為了大力督促和監(jiān)管居民實(shí)行垃圾分類，上海市發(fā)布了 “生活垃圾分類測評(píng)排行榜” 和 “生活垃圾分類示范區(qū)” ，建立綜合考評(píng)機(jī)制，對(duì)于示范區(qū)域、街鎮(zhèn)進(jìn)行考評(píng)管理，并且發(fā)揮各級(jí)政府、管理部門和基層管理者的職能作用，落實(shí)責(zé)任管理，并建立獎(jiǎng)懲措施，針對(duì)主要責(zé)任人進(jìn)行施壓，加強(qiáng)責(zé)任主體對(duì)生活垃圾分類管理的重視。上海市某鎮(zhèn)在生活垃圾分類管理工作開始初期，與其他多數(shù)街鎮(zhèn)工作理念和方式大致相同，主要依靠社區(qū)管理人員、保潔人員、志愿者等人在垃圾投放站定點(diǎn)監(jiān)督居民，對(duì)于居民沒有按照要求投放垃圾的行為進(jìn)行糾正，要求居民嚴(yán)格按照新政執(zhí)行，重新投放，確保無一遺漏。雖然這種看守、盯牢式的管理方式有一定效果，但是也需要投放較大的人力、物力，在城市中心社區(qū)這種方法是可行的，因?yàn)槭袇^(qū)資源充足，人力投放力度較大，并且物業(yè)管理、攝像頭裝備、24 小時(shí)監(jiān)控都建設(shè)得比較完備，可以起到很好的輔助作用。但是對(duì)于一些上海周邊及農(nóng)村地區(qū)，由于居民居住分散，監(jiān)管很難深入，并且公共垃圾桶設(shè)置較少，還有一些垃圾桶歸各戶獨(dú)立使用，想要通過人工 “看守、盯牢” 式監(jiān)管方式，達(dá)到生活垃圾有效管理的目標(biāo)，只會(huì)難上加難，并且其中耗費(fèi)的人工成本也比較高，無法確保其管理效果。因此，在管理上如何讓數(shù)字化治理和人治相結(jié)合，并且改變數(shù)字化治理停留在裝設(shè)幾個(gè)攝像頭的觀念，要結(jié)合需求采用科學(xué)的治理方式［3］。

三、多元整合下推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑

（一）加強(qiáng)各治理模塊之間的權(quán)力整合

針對(duì)街道、社區(qū)層面的基層治理中面臨各治理模塊因權(quán)力分割造成嚴(yán)重的碎片化問題，基層工作人員很難高效率、高質(zhì)量地完成治理任務(wù)。所以，通過基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)各治理模塊的權(quán)力整合，將權(quán)力分散化導(dǎo)致治理難以集中的問題納入數(shù)字化管理系統(tǒng)加以解決。運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)可以將各部門和相關(guān)人員集中管理，推動(dòng)不同位置的部門和人員高效溝通，及時(shí)協(xié)調(diào)工作任務(wù)，下達(dá)工作安排，并且在共同探討和相互溝通中提供特定的公共信息服務(wù)，輔助其他模塊部門及人員處理相應(yīng)的問題［4］。但是數(shù)字化技術(shù)有效應(yīng)用面臨的最大難題是數(shù)字化技術(shù)在基層治理中被不當(dāng)利用，因各模塊權(quán)力分散，無法為數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用提供穩(wěn)定前提，故解決關(guān)鍵在于將權(quán)力重新整合，著眼于數(shù)字化基層治理場景，要由政府部門統(tǒng)籌引領(lǐng)，加強(qiáng)基層治理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，提高平臺(tái)建設(shè)的個(gè)性化和標(biāo)準(zhǔn)化水平，從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合不同區(qū)域、不同服務(wù)領(lǐng)域?qū)鶎又卫淼牟町惢枨?，以?shí)際需求為動(dòng)向，建設(shè)個(gè)性化統(tǒng)一治理平臺(tái)，以此加強(qiáng)各模塊之間權(quán)力有效整合。

（二）實(shí)現(xiàn)不同主體的利益整合

不同區(qū)域或同一社區(qū)的居民對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)治理的需求是不同的，對(duì)于同一公共問題和社會(huì)服務(wù)的要求也有自己的價(jià)值判斷和理解。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，很多農(nóng)村地區(qū)的常住人口減少，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化問題嚴(yán)重，對(duì)于共同利益訴求實(shí)現(xiàn)整合的能力不斷減弱。但不管是農(nóng)村地區(qū)還是城市地區(qū)都面臨共同的問題，就是主體利益分散化問題。數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用可以針對(duì)這一問題，加強(qiáng)基層治理，打通各方利益主體的界限，搭建有效整合通道，提供了技術(shù)支持。尤其是現(xiàn)代社交媒體的普及和應(yīng)用，可以為各方利益主體和基層治理搭建橋梁。通過社交媒體平臺(tái)，便于政府、相關(guān)管理部門管理者及時(shí)了解民眾的訴求，不僅降低收集信息和意見的成本，還能取得明顯的效益。同時(shí)數(shù)字化技術(shù)容易被基層治理各方主體接受，有力推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在數(shù)字化技術(shù)統(tǒng)籌下讓多元主體共同創(chuàng)造公共價(jià)值，采用自下而上價(jià)值創(chuàng)造模式，讓更多利益關(guān)聯(lián)主體積極參與到數(shù)字化基層治理過程中［5］。

（三）對(duì)不同場景的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合

對(duì)不同應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)加以整合是實(shí)現(xiàn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要保障。通過對(duì)公安、信訪、醫(yī)療等各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)共享，并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，針對(duì)整合的數(shù)據(jù)進(jìn)行基層治理分析與判斷，以精準(zhǔn)化、高效化治理方式，預(yù)判基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢以及方向。當(dāng)前，主要問題是數(shù)據(jù)來源于不同領(lǐng)域，由不同層級(jí)部門進(jìn)行管理，并將這些存儲(chǔ)在不同信息系統(tǒng)中，信息系統(tǒng)之間的互通互聯(lián)比較困難。面對(duì)這些不同應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合十分關(guān)鍵。而數(shù)據(jù)整合還需要提高基層治理人員的數(shù)據(jù)理解能力、分析能力、統(tǒng)籌能力、敏感度、操作能力等，如果工作人員對(duì)數(shù)據(jù)缺乏敏感度、對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容理解不深刻、數(shù)據(jù)操作流程不熟悉，也難以提高數(shù)字化基層治理水平。為此，相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)基層工作人員開展針對(duì)性培訓(xùn)，尤其加強(qiáng)基層工作人員的數(shù)據(jù)化管理思維的培訓(xùn)，圍繞人員對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容的理解、數(shù)據(jù)操作等方面加強(qiáng)培訓(xùn)，以此幫助人員改變工作思維工作方式，能夠做到將現(xiàn)實(shí)場景與數(shù)據(jù)相銜接，將不同信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌起來，做好服務(wù)和管理。

（四）利用二維碼實(shí)行精準(zhǔn)化管理

傳統(tǒng)管理模式存在區(qū)域先天條件不足、各項(xiàng)監(jiān)管措施不到位的情況，無法通過人員管理達(dá)成治理目的。為此，對(duì)于基層監(jiān)管下放不到位、監(jiān)管不細(xì)致的難題，需要依靠數(shù)字化管理思維，借助數(shù)字掃碼系統(tǒng)，在不過度加大人力、物力投放力度、不安裝攝像頭設(shè)備的同時(shí)，讓每個(gè)居民激活和掃描 “二維碼” ，讓數(shù)字化治理向城市基層延伸和拓展，提高區(qū)域治理效率，并且當(dāng)居民需要幫助時(shí)，也可以通過系統(tǒng)掃碼，根據(jù)系統(tǒng)提示自動(dòng)識(shí)別和予以支持，既方便對(duì)居民的管理，又能有效實(shí)現(xiàn)基層有效治理目標(biāo)。但是實(shí)行二維碼精準(zhǔn)化管理也面臨新的問題，即各區(qū)域數(shù)據(jù)路徑不同，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，掃碼程序無法將各居民數(shù)據(jù)統(tǒng)籌起來，導(dǎo)致各數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于不同掃碼系統(tǒng)中，難以集中化處理管理事務(wù)。對(duì)于這一問題，需要實(shí)現(xiàn)掃碼系統(tǒng)升級(jí)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn) “一碼通用” 和數(shù)據(jù)共享。解決方法如下：首先，借鑒成功的案例，比如上海市某鎮(zhèn)的治理模式，在各級(jí)政策及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的管理和區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的支持下，將垃圾分類中二維碼專用系統(tǒng)管理模式逐漸向著通用方向發(fā)展，不僅僅應(yīng)用于生活垃圾分類管理工作層面，在2021 年底，借助智能碼系統(tǒng)的簡潔高效與可靠性優(yōu)勢，應(yīng)用場景已經(jīng)從單一的生活垃圾分類管理，逐漸在市容管理、安全管理、農(nóng)村自建房管理、督察督辦和營商服務(wù)等領(lǐng)域取得明顯成效，并且對(duì)于每一管理項(xiàng)目劃分層級(jí)，實(shí)行分級(jí)專項(xiàng)管理，達(dá)到多領(lǐng)域全面覆蓋、多層次一碼通用智能化管理系統(tǒng)。其次，統(tǒng)一為不同區(qū)域、各社區(qū)、每個(gè)街道的住戶印制帶有二維碼的門牌，并安裝在其小區(qū)大門外。住戶只需要掃碼，根據(jù)系統(tǒng)指示操作，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)將住戶的進(jìn)出信息、垃圾分類處理、生活服務(wù)信息等上傳至數(shù)據(jù)庫中，利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析技術(shù)識(shí)別和歸類。同時(shí)，系統(tǒng)還會(huì)自動(dòng)判斷和提示用戶當(dāng)前操作是否正確，以提醒用戶準(zhǔn)確操作。最后，再將這些信息推送至村委會(huì)相關(guān)責(zé)任人，由相關(guān)管理人員統(tǒng)一管理。這樣可以快速收集信息，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管，在不增加額外成本的同時(shí)提高治理效果。

四、結(jié)語

綜合分析，將數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用于基層治理對(duì)實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化有重要戰(zhàn)略意義。本文從基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的瓶頸出發(fā)，圍繞數(shù)據(jù)觀念、基礎(chǔ)條件和保障條件三個(gè)方面對(duì)基層治理面臨的瓶頸問題展開分析，需要通過轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)觀念、完善基礎(chǔ)條件和保障條件，以此推動(dòng)基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。同時(shí)在基層治理的數(shù)字化賦能過程中，結(jié)合上海某鎮(zhèn)數(shù)字化治理方式，針對(duì)生活垃圾分類治理內(nèi)容，探究數(shù)字化技術(shù)嵌入基層治理體系的創(chuàng)新作用，以此實(shí)現(xiàn)基層治理變革和完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型任務(wù)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)治理穩(wěn)定性，要依靠數(shù)字化技術(shù)整合基層治理路徑，從權(quán)力整合、利益整合和數(shù)據(jù)整合三個(gè)方面進(jìn)行落實(shí)。