鄉(xiāng)村治理中村干部角色的演變、沖突與定位

李 甜，牛 偉

（1．太原工業(yè)學(xué)院，山西 太原 030013；2．太原科技大學(xué)，山西 太原 030024）

當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期，在新時(shí)代國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，村干部在基層鄉(xiāng)村社會(huì)治理方面發(fā)揮重要作用，對(duì)村干部角色的研究也成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。通過(guò)回溯歷史了解村干部的角色演變，剖析村干部在基層事務(wù)處理方面面臨的角色沖突等，有利于明晰深化新時(shí)代村干部在鄉(xiāng)村治理中的角色定位，從而進(jìn)一步助力鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到社會(huì)轉(zhuǎn)型期間村干部角色逐漸演變

社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，村干部角色定位傾向于 “國(guó)家代理人” 。在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的客觀環(huán)境下，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)計(jì)劃，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，鄉(xiāng)村一直是中國(guó)工業(yè)化早期的重要發(fā)展源地，廣大農(nóng)村地區(qū)對(duì)國(guó)家建設(shè)意義非凡，從戰(zhàn)略地位和政策落實(shí)方面國(guó)家都需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的管理和控制。在 “三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)” 的鄉(xiāng)村政權(quán)結(jié)構(gòu)下，各生產(chǎn)大隊(duì)的人、財(cái)、物等方面均由公社直接掌管，作為生產(chǎn)大隊(duì)的干部，承擔(dān)起 “公家人” 的角色使命，負(fù)責(zé)公社各項(xiàng)任務(wù)的具體執(zhí)行［1］。中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織在選拔任命鄉(xiāng)村政治精英（包括村干部）時(shí)，首要標(biāo)準(zhǔn)為其是否符合中國(guó)共產(chǎn)黨及其國(guó)家執(zhí)政理念，是否能夠堅(jiān)定不移地執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策。即使村干部與編制內(nèi)的國(guó)家干部有所差異，但是村民依舊傾向于把村干部視為國(guó)家培養(yǎng)的 “代理人” ，認(rèn)為村干部代表的僅僅就是黨和國(guó)家的形象和利益。而村干部自身也會(huì)牢記國(guó)家代理人這一身份，兢兢業(yè)業(yè)認(rèn)真完成黨和國(guó)家布置下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期間尤其是改革開(kāi)放以后，村干部角色定位傾向于朝 “國(guó)家代理人” “村莊當(dāng)家人” 和 “家庭代表人” 多重角色轉(zhuǎn)變。社會(huì)轉(zhuǎn)型這一概念源于西方社會(huì)結(jié)構(gòu)功能學(xué)派的現(xiàn)代化理論，側(cè)重從社會(huì)形態(tài)變遷或階段轉(zhuǎn)變來(lái)闡述，意指社會(huì)從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)由傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代型社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程［2］。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型期，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)歷經(jīng)舊有人民公社制度的解體，新的社會(huì)關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系確立過(guò)程中所反映出的鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)生活等方面變遷，自然會(huì)對(duì)村干部的角色認(rèn)知與定位產(chǎn)生影響。隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整所帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，村干部以往享有的大部分行政權(quán)力被弱化，村干部的角色也隨著發(fā)生改變，村干部?jī)A向于同時(shí)協(xié)調(diào)處理好國(guó)家、村民與家庭之間的關(guān)系，逐漸從 “國(guó)家代理人” 向 “國(guó)家代理人” “村莊當(dāng)家人” 和 “家庭代表人” 等多重角色轉(zhuǎn)變。

二、鄉(xiāng)村治理中村干部的角色沖突探索

（一）傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交融所帶來(lái)的 “情” 與 “法” 的沖突

第一，同心圓式的傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)依托于幾千年來(lái)的宗族、血緣、姻親與鄰里關(guān)系，形成了一個(gè)封閉、排外的同心圓，而蘊(yùn)含鄉(xiāng)風(fēng)習(xí)俗、村民長(zhǎng)期以來(lái)約定俗成的傳統(tǒng)觀念是其中最持久、影響最深刻的力量。大多數(shù)村干部屬于同心圓內(nèi)的一部分，由本村威望比較高的家族成員或者本村能人擔(dān)任，他們?cè)谝欢ǔ潭壬蠒?huì)受限于傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在處理上級(jí)事務(wù)安排時(shí)，也會(huì)自然考慮到本村村民的接受程度與配合程度。當(dāng)鄉(xiāng)村中發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，通常情況下，以村黨支部書(shū)記為代表的村干部會(huì)主動(dòng)約定本村威望比較高、年長(zhǎng)有地位的成員或者尋找一個(gè)與沖突雙方都熟悉的 “中間人” ，按照長(zhǎng)期以來(lái)村莊流傳下來(lái)的村規(guī)民約與鄉(xiāng)風(fēng)習(xí)俗等，幫助協(xié)調(diào)村民關(guān)系，處理矛盾糾紛。

第二，現(xiàn)代社會(huì)法治觀念的提升與實(shí)踐。中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)離不了鄉(xiāng)村治理中法治觀念的提升與實(shí)踐。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制還不夠健全，一些村干部作為鄉(xiāng)村治理的主要參與者，在處理鄉(xiāng)村事務(wù)時(shí)因?yàn)槿狈Ψㄖ斡^念，有時(shí)很容易偏向個(gè)人私利，呈現(xiàn)角色迷失，忽視本職職責(zé)，進(jìn)而滋生基層腐敗。這無(wú)疑會(huì)給改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷過(guò)程中，鄉(xiāng)村走向 “善治” 帶來(lái)阻礙和隱患。因此，依法治村成為一種必然趨勢(shì)，村干部需要跳出傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的桎梏，提升并實(shí)踐法治觀念，按照法律規(guī)章辦事，在鄉(xiāng)村引領(lǐng)法治風(fēng)尚，讓更多的村民了解法律和自己的合法權(quán)益。

第三，傳統(tǒng)與現(xiàn)代交融所帶來(lái)的 “情” 與 “法” 的沖突。傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交融下，禮治與法治秩序需要進(jìn)一步整合，然而在實(shí)際工作中，當(dāng)自上而下的制度安排和政策落實(shí)與村民的集體訴求產(chǎn)生沖突時(shí)，村干部往往會(huì)處于一種進(jìn)退兩難的尷尬困境。例如，在歷史上國(guó)家實(shí)行節(jié)育政策初期，就遭遇了一些村民的反對(duì)與不理解。傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交融，鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性的摩擦在村干部處理基層事務(wù)時(shí)就體現(xiàn)為情與法的沖突，于情而言村干部與村民生活在同一個(gè)村莊，抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，也知曉村民反對(duì)抵制的原因，在情感上理解村民，于法而言村干部又不得不遵守國(guó)家的政策法規(guī)，認(rèn)真完成上級(jí)布置的具體任務(wù)，因此，在具體事務(wù)處理上村干部常常處于糾結(jié)尷尬的困境。

（二）介乎 “官” 與 “民” 之間的身份沖突

第一，村干部身上的 “官” 屬性印記。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，村干部作為生產(chǎn)大隊(duì)的干部，在掌握集體財(cái)產(chǎn)和資源的支配權(quán)及使用權(quán)方面有重要的話語(yǔ)權(quán)，村民把村干部視為國(guó)家代理人，傾向于認(rèn)為村干部代表的就是國(guó)家和政府。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，村干部的行政職權(quán)雖然有所弱化，但在鄉(xiāng)村治理中村干部仍起領(lǐng)頭羊的作用，在村級(jí)事務(wù)方面仍占有較高的話語(yǔ)權(quán)，在處理村民矛盾糾紛和村級(jí)公共事務(wù)方面，村民依舊傾向于先向村干部尋求幫助，村民對(duì)村干部的依賴實(shí)質(zhì)上也反映了村干部身上的 “官” 屬性印記。

第二，村干部身上的 “民” 屬性印記。即使村干部在鄉(xiāng)村治理中享有較高的話語(yǔ)權(quán)，但是就其身份編制來(lái)說(shuō)，村干部與正式國(guó)家干部例如基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員相比，無(wú)論是在待遇還是職業(yè)發(fā)展空間方面都有所差異，村干部屬于非正式編制的獨(dú)立于國(guó)家行政系統(tǒng)之外的人群，在這一點(diǎn)上村干部對(duì)自身的身份認(rèn)知比較清醒。因此，村干部的生存和發(fā)展一方面需要國(guó)家的扶持，另一方面也需要立足安身立命的村落。很多村干部在卸任之后就回歸村民，不再享受國(guó)家工資保障，與普通老百姓并無(wú)本質(zhì)差異，享受村民的待遇和福利，這就是村干部身上的 “民” 屬性印記。

第三，介乎 “官” 與 “民” 之間的身份沖突。村干部本身非官非民的身份徘徊，決定了村干部在實(shí)施政策時(shí)常常形成身份沖突。村干部處在國(guó)家行政管理系統(tǒng)和農(nóng)村社區(qū)自治系統(tǒng)的中介位置，既是這兩個(gè)系統(tǒng)利益一致的結(jié)合點(diǎn)，又是這兩個(gè)系統(tǒng)利益沖突的觸發(fā)點(diǎn)［3］。在執(zhí)行國(guó)家的節(jié)育政策時(shí)，村干部不可避免地會(huì)在國(guó)家政策執(zhí)行與鄰里關(guān)系維護(hù)方面陷入兩難。于 “官” 身份來(lái)說(shuō)，國(guó)家希望村干部能像代理人一樣嚴(yán)格執(zhí)行其布置的政策任務(wù)，堅(jiān)決維護(hù)黨和國(guó)家的利益，同時(shí)，國(guó)家也會(huì)考慮到村干部容易受限于鄉(xiāng)村血緣親族關(guān)系。于 “民” 身份來(lái)說(shuō)，村民希望村干部能像 “村莊當(dāng)家人” 一樣，完全站在他們一方考慮，畢竟村民鄰里之間是要相處一輩子的，同時(shí)，村民依然會(huì)對(duì)這些村干部持一定懷疑態(tài)度，因?yàn)楫吘勾甯刹渴窍硎車?guó)家待遇保障的。介乎 “官” 與 “民” 之間的身份沖突，常常會(huì)給村干部贏得國(guó)家和村民雙重信任帶來(lái)一定的屏障。

三、村干部角色沖突對(duì)鄉(xiāng)村善治的影響

（一）村干部角色困境誘發(fā)不作為現(xiàn)象

在村政環(huán)境中，村干部成為國(guó)家與村莊社會(huì)愈易被結(jié)構(gòu)化的雙重邊緣群體［4］，這種進(jìn)退兩難的境地很容易讓一些村干部走向 “不作為” 。村干部有時(shí)會(huì)夾在政府和村民之間，如果政府和村民的利益訴求一致還好，如果不一致那么村干部就會(huì)因?yàn)樾惺律系奶幚砗驼邎?zhí)行，而陷入左右為難的困境。雖然村干部與國(guó)家干部仍是有所差異，但完全偏向村民意愿，不能很好完成政策執(zhí)行，上級(jí)政府也會(huì)有懲罰約束，而完全偏向上級(jí)政府意愿，與村民意愿相沖突，村民與這些村干部抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，會(huì)讓這些村干部在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi) “難堪” 。由于其身份與角色的尷尬， “經(jīng)濟(jì)人的理性” 告訴他們做一個(gè) “庸俗的事務(wù)主義者” 是個(gè)不錯(cuò)的選擇［5］。兩頭都不得罪人對(duì)村干部來(lái)說(shuō)確實(shí)是無(wú)奈又 “聰明” 的選擇，所以多數(shù)村干部表面上看起來(lái)忙忙碌碌，為村中事務(wù)四處奔波，實(shí)則也會(huì)出現(xiàn)應(yīng)付上級(jí)檢查，只求維持村莊現(xiàn)狀。

（二）角色迷失下少數(shù)村干部涌現(xiàn) “利己” 傾向

消極無(wú)為是為避免自己卷入矛盾糾紛，自利妄為是為自己謀求更多的利益與好處。即使村干部苦惱于角色困境，但仍有很多村民想要主動(dòng)擔(dān)任。究其原因主要有三點(diǎn)：一是一些村民在村莊生活幾十年，對(duì)村莊情感深厚，真心愿意為村莊建設(shè)出力奉獻(xiàn)；二是村干部有別于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，受政府管控約束相對(duì)較少，自由政治空間比較大，與普通村民相比在村子享有較高的話語(yǔ)權(quán)；三是村干部有把持人脈資源、投資私人企業(yè)，謀取利益的機(jī)會(huì)。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)利益結(jié)構(gòu)也面對(duì)調(diào)整和重構(gòu)。對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)一只腳居于體制內(nèi)，另一只腳處在體制外的村干部來(lái)說(shuō)，作為政府代理人和村民當(dāng)家人，他們應(yīng)當(dāng)以公共利益最大化為行動(dòng)目標(biāo)，但是，當(dāng)他們的理性人角色在三種角色中的相對(duì)權(quán)重上升時(shí)，他們作為當(dāng)局代理人和村民當(dāng)家人的角色或者弱化，或者懸置，或者扭曲［6］。一些村干部會(huì)逐漸向 “家庭代表人” 或是 “經(jīng)營(yíng)者” 的身份傾斜，他們充分利用以往積累的經(jīng)驗(yàn)和人脈優(yōu)勢(shì)，來(lái)為自己謀求更多的利益，而這也必然在村莊掀起動(dòng)蕩，引起絕大多數(shù)村民的反感與抵制，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)阻礙。

四、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理村干部角色新定位

（一）村干部是黨和國(guó)家政策的堅(jiān)定維護(hù)者與執(zhí)行者

一是積極參與黨和政府對(duì)村干部的教育培訓(xùn)，學(xué)習(xí)、了解、精通黨和國(guó)家的相關(guān)政策，學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高自身綜合能力。二是牢記職責(zé)使命，堅(jiān)決維護(hù)黨和國(guó)家利益，積極向老百姓宣傳黨和國(guó)家的為民利民政策，堅(jiān)決執(zhí)行黨和國(guó)家政策在基層的實(shí)踐。三是在走訪調(diào)研與實(shí)地考察中，聽(tīng)民情，知民困，解民憂，及時(shí)為老百姓解答政策疑惑，解憂紓困，促使黨和國(guó)家政策落地落實(shí)。四是搭建好 “官” 與 “民” 之間的 “橋梁” ，密切干群關(guān)系，跳出 “非官非民” 的身份困境，化身份劣勢(shì)為優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化 “政治存在感” 。一方面主動(dòng)作為，貫徹落實(shí)好黨和國(guó)家方針政策，贏得黨和國(guó)家的信任，另一方面，凝聚民眾奮進(jìn)力量，攜手在新時(shí)代把鄉(xiāng)村建設(shè)得更加美好。

（二）村干部是傳統(tǒng)與現(xiàn)代交織下 “情” 與 “法” 的協(xié)調(diào)者

一是尊重優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，挖掘先進(jìn)的鄉(xiāng)風(fēng)文明，將傳統(tǒng)觀念里的仁義禮智信與社會(huì)主義核心價(jià)值觀、社會(huì)主義精神文明建設(shè)有效結(jié)合，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。二是增強(qiáng)自身法律意識(shí)，帶頭貫徹落實(shí)好基層群眾自治制度，推動(dòng)基層民主建設(shè)，明晰權(quán)力來(lái)源和邊界，在制度的框架里約束自身權(quán)力運(yùn)行，為民干事能夠有法可依，弱化利己傾向，將鄉(xiāng)村的發(fā)展納入法律的框架中。三是善于因勢(shì)利導(dǎo)，跳出思維桎梏，探索找尋優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代法治建設(shè)的有效銜接點(diǎn)，幫助化解本村包括征地、拆遷、土地流轉(zhuǎn)等涉及農(nóng)村事務(wù)等方面的矛盾糾紛，推動(dòng)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展。

（三）村干部是心懷熱愛(ài)勤勉辦事的務(wù)實(shí)者

一方面，在村干部自身角色日趨復(fù)雜化的背景下，組織部門(mén)要完善激勵(lì)約束常態(tài)機(jī)制，明確選人用人標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化正向激勵(lì)導(dǎo)向，把村（社區(qū)） “兩委換屆” 工作當(dāng)作重要政治任務(wù)來(lái)抓。另一方面，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)要及時(shí)調(diào)研走訪，民主測(cè)評(píng)，聽(tīng)取基層老百姓的意見(jiàn)與建議，定期對(duì)村干部進(jìn)行考核，建立臺(tái)賬，協(xié)助上級(jí)政府把那些真正有思路、有頭腦，關(guān)心鄉(xiāng)村、熱愛(ài)鄉(xiāng)村，關(guān)心百姓、熱愛(ài)百姓、擔(dān)當(dāng)干事的優(yōu)秀人才識(shí)別選拔出來(lái)。同時(shí)鼓勵(lì)本土籍大學(xué)生畢業(yè)回村發(fā)展，用所學(xué)知識(shí)和技能帶領(lǐng)村落實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

（四）村干部是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理建設(shè)的領(lǐng)頭羊

一是在政治方面攜手做好基層黨組織建設(shè)，壯大支部力量，鼓勵(lì)符合條件的先進(jìn)村民加入基層黨組織，尤其是在疫情防控常態(tài)化機(jī)制下，村干部更是要凝聚力量，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。二是在經(jīng)濟(jì)方面壯大村集體經(jīng)濟(jì)收入，創(chuàng)新思維方式，敢于突破，敢想敢干，帶領(lǐng)鄉(xiāng)村走向興旺發(fā)達(dá)，帶領(lǐng)村民發(fā)家致富。三是在為民服務(wù)方面，強(qiáng)化村干部服務(wù)意識(shí)，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。通過(guò)到先進(jìn)村調(diào)研學(xué)習(xí)，參與村支部書(shū)記大講堂、為民服務(wù)的 “擂臺(tái)賽” 、村黨支部書(shū)記 “領(lǐng)頭羊” 評(píng)比活動(dòng)等方式，啟發(fā)謀劃本村發(fā)展新思路，激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)熱情，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)生活等方面變遷，村干部也經(jīng)歷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到社會(huì)轉(zhuǎn)型期間角色的逐漸演變，為探究村干部角色沖突奠定基礎(chǔ)。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的角色新定位，必須意識(shí)到其面臨的傳統(tǒng)與現(xiàn)代交融所帶來(lái)的 “情” 與 “法” 的沖突和介乎 “官” 與 “民” 之間的身份沖突，進(jìn)而更好地?fù)?dān)任黨和國(guó)家政策的堅(jiān)定維護(hù)執(zhí)行者，傳統(tǒng)與現(xiàn)代交織下 “情” 與 “法” 的協(xié)調(diào)者，心懷熱愛(ài)勤勉辦事的務(wù)實(shí)者以及新時(shí)代鄉(xiāng)村治理建設(shè)的領(lǐng)頭羊來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。