養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的學(xué)理性思考

李 娟

（江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122）

黨的十九屆五中全會(huì)首次將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，這是黨中央科學(xué)研判我國人口老齡化新形勢(shì)，深刻分析我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新環(huán)境，審時(shí)度勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略部署?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定十四五規(guī)劃和二〇 三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出“推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”，黨的二十大報(bào)告將“發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”納入“推進(jìn)健康中國建設(shè)”的范圍，這意味著我國養(yǎng)老行業(yè)的“政策窗口期”已到來，養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展迎來了最好的發(fā)展時(shí)期。在“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局中，把握養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的“時(shí)間窗口”和“政策窗口”，充分發(fā)揮社會(huì)保障在國內(nèi)大循環(huán)中的作用，構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前政策關(guān)注和學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)綜述及觀點(diǎn)提出

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)程度與國家老齡化程度相關(guān)。目前世界上老齡化程度高的日本、西歐和美國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也相當(dāng)成熟和發(fā)達(dá)。福利服務(wù)市場化已成為傳統(tǒng)福利國家的主要趨勢(shì)。美國是社會(huì)化養(yǎng)老程度最高的國家，已經(jīng)形成了包括居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)在內(nèi)“醫(yī)—養(yǎng)—護(hù)”一體化的全面的養(yǎng)老服務(wù)體系，美國老年福利政策體現(xiàn)了“養(yǎng)老社會(huì)人道主義”和“養(yǎng)老政府責(zé)任主義”的價(jià)值和倫理，政府投入（養(yǎng)老事業(yè)）主要在弱勢(shì)群體和福利性養(yǎng)老方面。［1］143日本以政府強(qiáng)制性規(guī)定養(yǎng)老為特色，主要集中在各類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革及優(yōu)化，以此來降低政府財(cái)政壓力，［2］還有發(fā)揮信息通信技術(shù)（ICT）和智能設(shè)備在養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用。［3］西歐國家深受“福利病”之困，研究如何在保障老年人生命健康權(quán)的基礎(chǔ)上大力開發(fā)老年人力資源以彌補(bǔ)勞動(dòng)力不足的問題。挪威強(qiáng)調(diào)通過公私伙伴關(guān)系增強(qiáng)公共服務(wù)支出和養(yǎng)老金的可持續(xù)性。［4］澳大利亞政府通過提供長期大額低息貸款以扶持社會(huì)企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)有職業(yè)年金、有經(jīng)濟(jì)能力的人自愿支付部分養(yǎng)老費(fèi)用，［5］社會(huì)企業(yè)已成為澳大利亞社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。

國內(nèi)有關(guān)老齡或養(yǎng)老問題的研究成果也非常豐富。大多數(shù)研究主要是沿著供需矛盾的思路來探討?zhàn)B老問題。在養(yǎng)老事業(yè)方面，主要強(qiáng)調(diào)政府在制度建設(shè)及財(cái)政投入兩個(gè)方面的責(zé)任。穆光宗認(rèn)為政府是重要的養(yǎng)老責(zé)任主體，具有兜底養(yǎng)老、普惠養(yǎng)老、公平養(yǎng)老和品質(zhì)養(yǎng)老的四大責(zé)任。［6］提高養(yǎng)老保險(xiǎn)層次、延遲退休年齡、［7］大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)、［8］構(gòu)建智慧養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)［9］等養(yǎng)老政策是政府的重要職責(zé)。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面，2017年民政部及相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)的《加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革》要求進(jìn)一步放開養(yǎng)老服務(wù)市場，激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新活力。林閩鋼認(rèn)為，在中國新發(fā)展階段和“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，社會(huì)保障不應(yīng)局限于市場經(jīng)濟(jì)改革的“配套”地位，應(yīng)充分發(fā)揮出社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。［10］穆光宗認(rèn)為，隨著近年“銀發(fā)紅利”的不斷釋放，進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)力量越來越多，這些是政府養(yǎng)老的有力補(bǔ)充。政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)資本多模式參與，正確引導(dǎo)、整合資源、互補(bǔ)運(yùn)行，打造現(xiàn)代社會(huì)化的高效養(yǎng)老服務(wù)體系。［11］張乃仁認(rèn)為，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著傳統(tǒng)觀念束縛、產(chǎn)業(yè)體系不健全、市場培育不足、行業(yè)監(jiān)督缺失、人才隊(duì)伍匱乏等困境。［12］尹凡等人認(rèn)為，制約我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最關(guān)鍵的因素是事業(yè)性投入太多，政府對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)和撬動(dòng)不夠，甚至抑制了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。［13］

由于養(yǎng)老本身的福利性，養(yǎng)老事業(yè)始終是養(yǎng)老的重點(diǎn)，但是過分重視養(yǎng)老事業(yè)也使得其責(zé)任邊界不清，導(dǎo)致了養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)之間關(guān)系復(fù)雜化，兩者在某些方面相互促進(jìn)，在某些方面也會(huì)相互競爭。無論是從國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還是國內(nèi)應(yīng)對(duì)老齡化的現(xiàn)實(shí)需求來看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是未來老齡化社會(huì)的必然選擇，這就要求政府必須審慎思考應(yīng)對(duì)老齡化的政策思路。養(yǎng)老服務(wù)屬于溢出性個(gè)人物品，決定了養(yǎng)老服務(wù)具有福利性和私人性兩個(gè)屬性。私人性部分必須利用市場力量大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)以解決人們多樣化、多層次、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求；福利性部分要求強(qiáng)調(diào)政府養(yǎng)老責(zé)任，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的兜底性和發(fā)揮安全網(wǎng)作用。由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)前期投資大、投資收益回報(bào)慢，政府應(yīng)將養(yǎng)老事業(yè)作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引子，大力發(fā)展能夠撬動(dòng)市場力量的養(yǎng)老事業(yè)，發(fā)揮養(yǎng)老事業(yè)對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用；與此同時(shí)，應(yīng)正確引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，確保養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不損害社會(huì)保障的公平性，并且引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)養(yǎng)老基建，發(fā)揮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的積極作用。本文擬尋找養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)依據(jù)，并探尋兩者相互促進(jìn)發(fā)展的思路。

二、養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的邏輯起點(diǎn)

養(yǎng)老服務(wù)的雙重屬性要求養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)，學(xué)界普遍將其默認(rèn)為公共產(chǎn)品或者公益性產(chǎn)品。林閩鋼按照養(yǎng)老服務(wù)的來源，將養(yǎng)老服務(wù)劃分為家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老，認(rèn)為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)主要包括基本養(yǎng)老服務(wù)（福利性養(yǎng)老服務(wù)）、非營利性養(yǎng)老服務(wù)和營利性養(yǎng)老服務(wù)，而基本養(yǎng)老服務(wù)和非營利性養(yǎng)老服務(wù)要作為純公共物品和準(zhǔn)公共物品向全體國民提供。［14］“公共物品”是公共管理學(xué)的一個(gè)重要概念，是基于對(duì)物品性質(zhì)的劃分來分析物品供給機(jī)制的重要理論。薩瓦斯認(rèn)為，政府該生產(chǎn)哪些物品，該提供哪些物品（服務(wù)），又該對(duì)哪些物品（服務(wù)）的生產(chǎn)進(jìn)行安排應(yīng)該是理性的結(jié)果，而不是政府決策者一時(shí)沖動(dòng)的決定。［15］這種理性建立在對(duì)物品性質(zhì)的準(zhǔn)確分類上。管理學(xué)中以物品的競爭性和排他性特征，將物品分為同時(shí)具有競爭性和排他性的個(gè)人物品，具有排他性而無競爭性的自然壟斷物品，具有競爭性而無排他性的公用資源和既無競爭性也無排他性的集體物品，包括公共物品和俱樂部物品。學(xué)者們一般將具備競爭性和排他性兩個(gè)特性之一的物品稱為準(zhǔn)公共物品，將之作為政府責(zé)任的依據(jù)。然而這種邏輯并不完全正確，事實(shí)上，諸如環(huán)境保護(hù)、消防和高速公路等準(zhǔn)公共物品以私人供給較多且更有效。歐文·休斯認(rèn)為，個(gè)人物品中還存在一類所謂的“價(jià)值性產(chǎn)品”（如教育和醫(yī)療保?。m然這一類物品具有排他性，屬于個(gè)人商品，但其具有較高的外部性，并且與社會(huì)公平密切相關(guān)，市場不能以令人滿意的方式為社會(huì)提供，因此，往往由政府部門和私人部門共同提供。［16］由此可見，將養(yǎng)老服務(wù)界定為公共物品或者準(zhǔn)公共物品都不準(zhǔn)確，我們必須正視養(yǎng)老的個(gè)人物品性質(zhì)以及由此延伸出的供給主體和形式問題。

除了將養(yǎng)老服務(wù)界定為公共產(chǎn)品，還有的學(xué)者經(jīng)常用“公益性”和“福利性”來界定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)。穆光宗提到美國有福利性服務(wù)、公益性服務(wù)和專業(yè)性服務(wù)三種居家養(yǎng)老服務(wù)模式，［1］150那么“福利性”和“公益性”是需要區(qū)分的兩個(gè)概念。目前尚無學(xué)者對(duì)這兩個(gè)概念進(jìn)行詳細(xì)準(zhǔn)確的區(qū)分，本文結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)資料和穆光宗對(duì)三種模式的介紹，作如下粗淺界定：福利性更加強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任和政府供給，而公益性則偏重于社會(huì)非營利性組織、志愿組織或者非組織性的慈善公益創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值。因?yàn)轲B(yǎng)老是具有積極價(jià)值外溢的私人物品，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任來保障社會(huì)公平正義，所以福利性養(yǎng)老服務(wù)供給是政府的責(zé)任內(nèi)容。本文將養(yǎng)老服務(wù)界定為具有福利性和私人性雙重屬性的私人物品。但是，僅分析到此，仍不能區(qū)分哪些服務(wù)應(yīng)該由政府部門提供，而哪些服務(wù)應(yīng)該由市場主體（企業(yè)和非營利性組織）提供。劉太剛在其需求溢出理論中指出，未溢出的需求屬于私人事務(wù)，而溢出的需求才是公共事務(wù)；私人事務(wù)由私人資源解決，而公共事務(wù)才需要?jiǎng)佑霉操Y源來解決。［17］進(jìn)一步講，自己和家庭能夠滿足的需求是未溢出需求，而自己和家庭無法滿足的需求是溢出需求，溢出需求要靠別人輸出利他性才能滿足，其實(shí)現(xiàn)方式有非營利組織供給和政府（或國家）供給兩種途徑。本文認(rèn)為劉太剛提出了區(qū)分政府與市場主體的責(zé)任邊界的重要原則。當(dāng)老人及家庭“有能力”自我滿足，政府不應(yīng)該攬責(zé)，這個(gè)能力主要指家庭的經(jīng)濟(jì)能力和家庭照護(hù)能力，而那些沒有家庭支持和沒有市場服務(wù)購買能力的老人應(yīng)該得到政府的照護(hù)。非營利性組織作為政府和市場的補(bǔ)充，為前兩者不能顧及的邊緣群體和夾縫群體提供幫助。因此，就養(yǎng)老服務(wù)供給而言，政府和市場仍然是供給的兩大主體。也就是說，養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)供給中均具有重要的地位。當(dāng)前，社會(huì)普遍將養(yǎng)老社會(huì)化理解為“政府養(yǎng)老”，過分強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，政府也超越邊界提供需求未溢出的服務(wù)，這些都需要及時(shí)調(diào)整。

三、養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)資金的重要來源渠道是公共財(cái)政支出和中央福利彩票公益基金，社會(huì)資本參與嚴(yán)重不足，養(yǎng)老服務(wù)資金供求失衡嚴(yán)重。［18］161黨和國家將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，說明人口老齡化已經(jīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展造成壓力，而且我國正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新階段和“雙循環(huán)”的新格局中，將養(yǎng)老壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)動(dòng)力，增強(qiáng)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同性至關(guān)重要。實(shí)踐證明，純政府供給難以滿足多樣化養(yǎng)老需求，需要大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，協(xié)同好養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)關(guān)系是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的工作重點(diǎn)。

從養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性來看，目前，我國存在嚴(yán)重的養(yǎng)老事業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政能力決定政府的養(yǎng)老投入，養(yǎng)老事業(yè)嚴(yán)重依賴于政府財(cái)政投入。因此，我國中西部養(yǎng)老事業(yè)相當(dāng)薄弱，雖然東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老事業(yè)投入較多，但仍不能滿足多樣化需求。以蘇州、無錫為例，兩地政府財(cái)政收支良好，養(yǎng)老事業(yè)的財(cái)政投入較多，在“政治競標(biāo)賽”的競爭下，地市級(jí)和街道級(jí)（縣市級(jí)）都通過政府采購項(xiàng)目為轄區(qū)內(nèi)戶籍居民提供各類養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，例如居家上門服務(wù)、長護(hù)險(xiǎn)服務(wù)、殘疾人上門服務(wù)、社區(qū)日間照料中心服務(wù)和適老化改造等，基本上實(shí)現(xiàn)了80歲及以上老人和特困老人全覆蓋。與此相比，有研究者通過對(duì)山西、河北和山東等地部分區(qū)域的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些地方由于財(cái)政緊張，根本無力向老人提供類似政府購買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，很多基層政府官員不清楚何為政府購買養(yǎng)老服務(wù)。

從社會(huì)養(yǎng)老的可持續(xù)性來看，養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同性嚴(yán)重不足。在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，養(yǎng)老事業(yè)投入不足，也無法帶動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面由于經(jīng)濟(jì)條件差，老人的養(yǎng)老有效需求還停留在溫飽層面，照護(hù)還完全依賴家庭，除了向政府要救濟(jì)以外，其他層次需求還未轉(zhuǎn)化為有效需求；另一方面，政府財(cái)政沒錢為老人購買養(yǎng)老服務(wù)，企業(yè)沒有提供養(yǎng)老服務(wù)的市場動(dòng)力。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)多數(shù)以政府財(cái)政收支狀況良好的長三角為主要布局區(qū)域，收入來源主要依賴“醫(yī)?！焙汀罢少彙保@充分證明了養(yǎng)老事業(yè)對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用。不過，養(yǎng)老事業(yè)帶動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展后，也出現(xiàn)了擠占養(yǎng)老市場空間和造成養(yǎng)老市場不正當(dāng)競爭問題。在對(duì)S市十四五規(guī)劃調(diào)研時(shí)，當(dāng)問及各養(yǎng)老企業(yè)是否有除政府購買服務(wù)以外的其他商業(yè)單（老人自己掏錢購買）時(shí)，大多數(shù)企業(yè)的回答是幾乎沒有，只有S市某養(yǎng)老機(jī)構(gòu)表示以前有，現(xiàn)在幾乎沒有了。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人透露以前有4.5%左右的營利性收入，但是隨著政府養(yǎng)老服務(wù)覆蓋人群擴(kuò)大和政府購買項(xiàng)目增多，嚴(yán)重影響他們營利部分收入的增長。在W市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不同公私合作形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受不同的養(yǎng)老政策。有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了享受優(yōu)惠政策，將機(jī)構(gòu)性質(zhì)確定為民辦非營利性企業(yè)，但是在實(shí)際運(yùn)營中與營利性企業(yè)無異，這無疑攪亂了養(yǎng)老服務(wù)市場的公平競爭秩序。由此可見，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都需要養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

從養(yǎng)老服務(wù)政策的可及性來看，政府有責(zé)任調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源來實(shí)現(xiàn)有效的養(yǎng)老服務(wù)供給，保障老年人的生命健康和晚年尊嚴(yán)。但是，單靠政府養(yǎng)老根本無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，市場化養(yǎng)老是必然選擇。一方面，政府以公益為宗旨，以強(qiáng)制力作保障，能夠統(tǒng)籌安排社會(huì)生活，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。除了現(xiàn)金給付，政府可以通過購買養(yǎng)老服務(wù)形式，保留養(yǎng)老服務(wù)的安排權(quán)，將生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給市場主體，完成養(yǎng)老事業(yè)中服務(wù)供給責(zé)任。但是政府購買服務(wù)也有其明顯弊端：一是政府對(duì)老人需求分析不敏感，其安排可能不準(zhǔn)確或低效；二是政府供給只能照顧特殊群體，不能惠及全體老人；三是政府財(cái)政出資會(huì)導(dǎo)致高成本、低收益；四是全體老人多層次高質(zhì)量養(yǎng)老需求得不到滿足，必然會(huì)導(dǎo)致一系列社會(huì)問題。目前，政府和市場仍是滿足人的需求的兩大社會(huì)物品供給機(jī)制，因此，必須讓追求效率和規(guī)模效益的市場主體進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)。當(dāng)老人的潛在養(yǎng)老需求被養(yǎng)老事業(yè)培育為有效需求時(shí)，市場主體能夠快速有效、精細(xì)劃分多樣化養(yǎng)老需求并進(jìn)行專業(yè)化供給。一位養(yǎng)老企業(yè)負(fù)責(zé)人提到圈內(nèi)將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)劃分為三個(gè)階段，2021年以前屬于青銅時(shí)代，2021到2035年屬于白銀時(shí)代，在這個(gè)階段，養(yǎng)老企業(yè)的重點(diǎn)在于激發(fā)潛在需求，培育市場。這說明在這個(gè)階段需要政府的支持，通過發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)來培育市場需求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐已經(jīng)證明，政府出臺(tái)積極的養(yǎng)老政策，一方面為特困高齡老人提供援助服務(wù)，另一方面，激發(fā)市場主體（政府養(yǎng)老服務(wù)的承接者，或市場消費(fèi)的供給者）滿足普通老人的吃穿住行娛等多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。實(shí)踐證明，養(yǎng)老事業(yè)是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先行軍，具有重要的引導(dǎo)和激發(fā)作用；反過來，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠?yàn)轲B(yǎng)老事業(yè)提供更加充裕的資金、技術(shù)和人才支持。

四、養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論基礎(chǔ)

有關(guān)養(yǎng)老問題的理論研究大多集中在人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域。人口學(xué)和心理學(xué)大多使用數(shù)量統(tǒng)計(jì)方法研究影響老年人晚期生命質(zhì)量的影響因素及其各要素間的關(guān)系；社會(huì)學(xué)多利用定量和質(zhì)性相結(jié)合的方法研究人口結(jié)構(gòu)變化后老年人的社會(huì)地位和生存狀況；政策學(xué)多利用政策文本分析和規(guī)范研究方法研究我國養(yǎng)老服務(wù)體系及政策制度，尤其是養(yǎng)老現(xiàn)金給付和服務(wù)給付模式；保險(xiǎn)學(xué)多利用數(shù)量分析的方法研究各種保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)及市場反應(yīng)問題，近年來也有人工智能等學(xué)科使用實(shí)驗(yàn)或者跟蹤分析等方法研究智能穿戴或者傳感設(shè)備的開發(fā)及使用。絕大多數(shù)研究內(nèi)容集中在具體的養(yǎng)老服務(wù)的可及性和可得性問題上，而實(shí)際上積極應(yīng)對(duì)老齡化問題和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的更為關(guān)鍵和重要的是解決供給機(jī)制的問題，也就是以上學(xué)科所研究的具體養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和形式得以實(shí)現(xiàn)的制度安排問題，而這些內(nèi)容屬于公共管理學(xué)的研究范疇，也是政府提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從宏觀的層面上分析，新公共管理理論、新公共服務(wù)模式和整體性治理理論為養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供了方法論。

新公共管理運(yùn)動(dòng)是20世紀(jì)六七十年代西方發(fā)達(dá)國家在陷入“滯脹”困境和行政低效的政府合法性危機(jī)時(shí)，為了重塑政府形象，積極推動(dòng)改革而產(chǎn)生的。其基本思路是借鑒企業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，在政府部門內(nèi)部引入市場競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向提高服務(wù)質(zhì)量。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中將新公共管理所倡導(dǎo)的政府描述為“企業(yè)家政府”，企業(yè)家政府應(yīng)該具有十大特征。在我國政府治理實(shí)踐中體現(xiàn)了“政府促進(jìn)服務(wù)提供者之間的競爭來優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量”和“政府應(yīng)該防患于未然，把工作重點(diǎn)放在問題發(fā)生之前”以及“對(duì)各部門進(jìn)行績效考核”等特征。從某種程度上講，我國政府管理體制更多是在傳統(tǒng)官僚體制上加入了新公共管理的部分市場化和競爭化理念，但是對(duì)“企業(yè)家政府”的“強(qiáng)調(diào)實(shí)際績效，重點(diǎn)考核結(jié)果而不是投入”和“政府關(guān)注的中心并不是簡單提供服務(wù)，而是向公營、私營和志愿者各部門提供催化劑，使之行動(dòng)起來解決自己社區(qū)的問題”兩個(gè)經(jīng)驗(yàn)的借鑒學(xué)習(xí)不足。以JS省為例，在績效考核的壓力下，各地市為爭先進(jìn)，積極創(chuàng)新，加大財(cái)政投入，推出各類養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，以顯示本級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的重視，而對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際結(jié)果和整體的成本投入收益比以及可持續(xù)性問題關(guān)注較少。雖然政府購買服務(wù)已經(jīng)成為政府進(jìn)行社會(huì)治理的重要工具，但是政府大多將公益組織和私營組織作為政府履行社會(huì)職責(zé)的手腳，而并非建立機(jī)制以激發(fā)和催化社會(huì)力量。然而，養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)旨在政府如何創(chuàng)新機(jī)制以實(shí)現(xiàn)利用政府力量（包括財(cái)政資源）激發(fā)市場主體養(yǎng)老的積極性，撬動(dòng)社會(huì)市場資本。

任何一種理論都有其缺陷，新公共管理理論最大的缺陷在將政府完全理解為企業(yè)，將為公民服務(wù)理解為為顧客服務(wù)。企業(yè)是有明顯成本和利益邊界的，其為顧客服務(wù)的理念會(huì)引發(fā)為部分公民服務(wù)而損害整體社會(huì)利益的風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)該以公平和公正為其提供服務(wù)的前提，不應(yīng)該首先或僅僅關(guān)注“顧客”自私的短期利益，而應(yīng)關(guān)注全體社會(huì)的整體和長遠(yuǎn)利益。顧客思維不利于扮演著公民角色的人們關(guān)心他人和承擔(dān)超越短期利益的個(gè)人責(zé)任和義務(wù)，這樣的危害是相當(dāng)大的。［19］針對(duì)這些問題以及改革實(shí)踐的推進(jìn)，學(xué)者們又提出了各種新的政府改革與治理的實(shí)踐模型與理論方式，其中包括“新公共服務(wù)”和“整體政府”等。羅伯特·登哈特夫婦提出以民主公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)理論、組織人本主義和新公共行政、后現(xiàn)代公共行政為理論先導(dǎo)的“新公共服務(wù)”模式。新公共服務(wù)模式理論認(rèn)為：首先，政府的職能不是掌舵而是服務(wù)。這一點(diǎn)其實(shí)與新公共管理理論中的“政府關(guān)注的中心并不是簡單提供服務(wù)，而是向公營、私營和志愿者各部門提供催化劑，使之行動(dòng)起來解決自己社區(qū)的問題”目標(biāo)是一致的，只是手段不同而已，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的主動(dòng)積極作為，而新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)需求而行動(dòng)的原則；其次，政府追求的是公共利益而非簡單的經(jīng)濟(jì)效益。公共利益具有難以衡量和立竿見影的評(píng)估困境，一味追求效率會(huì)使政府的公益性受損；再次，強(qiáng)調(diào)服務(wù)對(duì)象的公民身份，而非顧客身份。公民追求公共價(jià)值、參與權(quán)和回應(yīng)性，這就要求政府必須尊重公民作為人的尊嚴(yán)、價(jià)值、責(zé)任和歸屬感等內(nèi)容，應(yīng)該激發(fā)公民在社會(huì)治理中的參與權(quán)。仍以JS省為例，地方政府推進(jìn)了很多惠及老人的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，確實(shí)解決了一部分特困老人的生活照料問題，但是由于政策設(shè)計(jì)不合理和政策執(zhí)行缺乏彈性等問題，很多不需要政府照顧的老人也被納入了服務(wù)對(duì)象范圍，在社會(huì)上形成了一種“有困難找政府”的依賴心理，老人及家庭作為公民的主體性被淹沒。長此以往，必將導(dǎo)致公民責(zé)任意識(shí)下降而政府養(yǎng)老壓力加重的問題。這些做法短期看社會(huì)評(píng)價(jià)較高，但是從長遠(yuǎn)看，不利于可持續(xù)性地積極應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)。因此，應(yīng)該借鑒新公共服務(wù)模式中公民的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系以及政府在社會(huì)治理中的定位和治理機(jī)制。

按照陳振明對(duì)治理理論的三種研究途徑的劃分，新公共管理和新公共服務(wù)分別對(duì)應(yīng)政府管理和公民社會(huì)兩種途徑。第三種途徑是合作網(wǎng)絡(luò)路徑，合作網(wǎng)絡(luò)路徑是以多中心的公共行動(dòng)體系為分析對(duì)象，認(rèn)為行動(dòng)主體是具有反思理性的“復(fù)雜人”，關(guān)注的是行動(dòng)主體的相互依存關(guān)系，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過信息、資源和目標(biāo)的互動(dòng)共同規(guī)劃、執(zhí)行政策，共同學(xué)習(xí)，建構(gòu)公共服務(wù)供給的合作網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)治理途徑在整體性治理理論中得以充分闡釋。英國學(xué)者?？怂沟娜局鳌墩w性政府》《圓桌中的治理——整體性政府的策略》和《邁向整體性治理》奠定了整體性治理理論的框架基礎(chǔ)和基本內(nèi)容。?？怂拐J(rèn)為新公共管理過分追求效率和績效考核導(dǎo)致了治理的碎片化。造成碎片化的原因除了政府部門間的無心之過或政治任務(wù)的有心操作以外，更重要的便是政府部門間屬性的多樣性。政府機(jī)關(guān)除了恪守權(quán)責(zé)劃分原則及政府組織間私下的相互競爭之外，還存在各種政府機(jī)關(guān)內(nèi)部文化、管理方式及發(fā)展策略的差異。?？怂拐J(rèn)為政府碎片化是導(dǎo)致大量社會(huì)問題產(chǎn)生和嚴(yán)重化的重要原因。［20］針對(duì)功能性組織的部門主義和協(xié)調(diào)的缺失，?？怂固岢隽巳碌慕M織再造方向，如建構(gòu)跨部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作性的整體性政府，打造文化革新政府，構(gòu)建重視預(yù)防與非治療的預(yù)期性政府及結(jié)果導(dǎo)向政府。［21］在S市養(yǎng)老服務(wù)十四五規(guī)劃調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)閾?dān)心國有資產(chǎn)流失，政府幾乎不批準(zhǔn)私人獲得新建養(yǎng)老院的土地使用權(quán)。雖然民政局有政策鼓勵(lì)私人盤活閑置政府資產(chǎn)用于養(yǎng)老事業(yè)，但是閑置資產(chǎn)再利用受消防標(biāo)準(zhǔn)限制，改造成本極高，結(jié)果形成資產(chǎn)閑置和養(yǎng)老公益資源匱乏并存的局面。還有，居家上門服務(wù)已經(jīng)成為各界公認(rèn)的既經(jīng)濟(jì)又符合老人心理習(xí)慣的養(yǎng)老服務(wù)方式，但是由于民政監(jiān)管辦法和衛(wèi)健委對(duì)醫(yī)療服務(wù)管理之間的政策壁壘，居家上門的基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)尚無法開展。因此，應(yīng)該借鑒整體性治理理論成果，研究如何打破部門間利益和政策壁壘，形成協(xié)同治理的思維模式，從而解決養(yǎng)老資源的結(jié)構(gòu)性分配問題。

五、養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略思路

基于以上分析，本文認(rèn)為促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展需要從理念轉(zhuǎn)變、制度引導(dǎo)和工具創(chuàng)新三個(gè)層面進(jìn)行探索。

（一）形成可持續(xù)性應(yīng)對(duì)老齡化的養(yǎng)老理念

在養(yǎng)老服務(wù)供給理念上，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變“大包大攬”的全能政府和“大水漫灌”的普惠養(yǎng)老服務(wù)供給理念，應(yīng)將“全能型政府”思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)政府+強(qiáng)社會(huì)”①這里的社會(huì)是指包括市場、志愿組織和公民在內(nèi)的所有非政府主體。的雙強(qiáng)思維，將普惠原則優(yōu)化為“普惠+兜底+精準(zhǔn)”的養(yǎng)老服務(wù)原則。

首先，應(yīng)形成“強(qiáng)政府+強(qiáng)社會(huì)”的雙強(qiáng)思維。理解和理順政府、社會(huì)和國家間的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，［22］57同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富豐富和滿足人民日益增長的對(duì)美好生活需要的關(guān)鍵。社會(huì)治理理論中，經(jīng)常以二分化的思路將政府和社會(huì)放在對(duì)立的雙方來進(jìn)行分析，認(rèn)為社會(huì)治理當(dāng)中不是“強(qiáng)政府+弱社會(huì)”，就是“強(qiáng)社會(huì)+弱政府”。楊立華認(rèn)為我國是強(qiáng)政府與弱社會(huì)組成的半強(qiáng)國家；［22］62陳天祥認(rèn)為自1992年至今，我國處于“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場”階段，在這個(gè)時(shí)期我國服務(wù)型政府建設(shè)核心在瞄準(zhǔn)社會(huì)、企業(yè)和公眾的需求，不斷激活市場活力和社會(huì)創(chuàng)新力；［23］鄭永年認(rèn)為中國到底屬于哪種模式很難確定，但肯定的是中國屬于強(qiáng)政府模式。實(shí)踐證明，中國強(qiáng)政府模式在中國經(jīng)濟(jì)起飛和公共服務(wù)供給中發(fā)揮了巨大作用。［24］在中國未富先老和邊富邊老的國情下，社會(huì)供給養(yǎng)老的能力和動(dòng)力仍然不足的情況，強(qiáng)政府投入和扶持仍然是工作重點(diǎn)。與此同時(shí)，強(qiáng)社會(huì)的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和地區(qū)，政府對(duì)養(yǎng)老基本公共服務(wù)投入大，基礎(chǔ)建設(shè)好，而且各類養(yǎng)老項(xiàng)目和補(bǔ)貼比較多，養(yǎng)老市場發(fā)展的基礎(chǔ)已經(jīng)培育起來。但是，在養(yǎng)老壓力加劇的情況下，強(qiáng)政府也在養(yǎng)老服務(wù)供給上力有不逮。因此應(yīng)進(jìn)行雙強(qiáng)建設(shè)。政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)自我管理，培養(yǎng)公民精神，引導(dǎo)公民承擔(dān)個(gè)人應(yīng)負(fù)責(zé)任。推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，為市場主體建立規(guī)范的養(yǎng)老市場環(huán)境，大力創(chuàng)新政府與社會(huì)主體的多元供給方式，積極培育公益性養(yǎng)老服務(wù)組織。

其次，要堅(jiān)持“普惠+兜底+精準(zhǔn)”的服務(wù)供給原則。養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)福利，關(guān)于社會(huì)福利應(yīng)該是選擇性的還是普惠性的問題，始終是一個(gè)爭論的焦點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家，在社會(huì)保障供給中堅(jiān)持普惠原則和平等主義。例如：當(dāng)前我國部分地區(qū)實(shí)施的長期照護(hù)保險(xiǎn)和居家上門服務(wù)都是以年齡和身體功能狀況而提供的普惠性服務(wù)。不將家庭經(jīng)濟(jì)情況納入考評(píng)范圍，只要符合年齡或失能標(biāo)準(zhǔn)，都可以享受平等的待遇。實(shí)踐證明，普惠性原則可以為黨和政府贏得好評(píng)和增強(qiáng)執(zhí)政合法性，但是普惠性原則因缺乏對(duì)差別化服務(wù)需求的精準(zhǔn)識(shí)別與瞄準(zhǔn)，導(dǎo)致了大量公共資源投入“失準(zhǔn)”和浪費(fèi)，［25］而且在老齡化壓力持續(xù)加劇的情況下，從長遠(yuǎn)角度來看，國家應(yīng)調(diào)整養(yǎng)老福利供給原則，在養(yǎng)老金保障和養(yǎng)老公共基礎(chǔ)設(shè)施方面堅(jiān)持普惠原則，盡量為全體社會(huì)公民尤其是老人創(chuàng)建老年友好型社會(huì)，但是在具體的養(yǎng)老服務(wù)供給項(xiàng)目中政府應(yīng)該回歸“兜底”的責(zé)任邊界內(nèi)，將關(guān)注的重點(diǎn)放在特困老人群體上。當(dāng)前，政府應(yīng)借鑒剩余型福利模式，②剩余型社會(huì)福利模式是以自由主義和個(gè)人主義價(jià)值觀為主導(dǎo)的社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)，國家在社會(huì)福利方面的責(zé)任是有限的，政府除了在社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)方面承擔(dān)有限的責(zé)任外，其他社會(huì)服務(wù)基本上是依賴市場、非政府組織和受助者個(gè)人或家庭的支持。放權(quán)于社會(huì)。責(zé)任的回歸不等于放棄責(zé)任，責(zé)任回歸不僅可以給政府減壓，而且可以給社會(huì)和個(gè)體騰出承擔(dān)自我責(zé)任和發(fā)揮潛力的空間。實(shí)踐證明市場主體進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性和熱情非常之高。例如：2021年上半年江蘇省政府投資基金聯(lián)合無錫市梁溪區(qū)國有企業(yè)以及省頭部老字號(hào)企業(yè)共同成立江蘇老字號(hào)產(chǎn)業(yè)投資基金，總規(guī)模達(dá)10億元；［26］齊魯銀行與濟(jì)南老年大學(xué)“聯(lián)合辦學(xué)”，金融業(yè)布局老年服務(wù)趨勢(shì)加速；［27］2020年底銀發(fā)產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)五零陸零科技聚焦1—3線城市活力銀發(fā)人群，一個(gè)月內(nèi)就獲得1500萬天使輪投資。［28］由此可見，老年人需求個(gè)性化、多樣化和層次化愈發(fā)明顯，如此龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求是政府無法滿足的。所以應(yīng)該形成政府負(fù)責(zé)普惠性基本養(yǎng)老服務(wù)和兜底性保障服務(wù)的供給，而將個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)需求交由市場主體來完成的供給結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)積極探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，在保障基本公平的基礎(chǔ)上，下大力氣鼓勵(lì)市場主體和撬動(dòng)社會(huì)資金。

（二）創(chuàng)設(shè)有助于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境

新制度主義認(rèn)為，組織對(duì)制度環(huán)境的關(guān)注和適應(yīng)是其獲得合法性的過程，沒有任何一種組織可以脫離制度而存在。從弱意義合法性機(jī)制層出發(fā)，迪瑪奇奧和鮑威爾認(rèn)為制度通過影響資源分配或激勵(lì)方式來影響人或組織的行為。［29］古今中外的社會(huì)治理實(shí)踐已然證明傾向性制度對(duì)實(shí)踐的極大推動(dòng)作用，遠(yuǎn)的有重農(nóng)主義和重商主義制度，近的有我國現(xiàn)代海洋戰(zhàn)略等，都促進(jìn)了相應(yīng)領(lǐng)域的快速發(fā)展或崛起。在養(yǎng)老領(lǐng)域，國家不斷發(fā)出鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入的信號(hào)。例如2019年2月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等18部門聯(lián)合印發(fā)《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動(dòng)方案》，民政部為配合此項(xiàng)工作，推動(dòng)取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場。［30］2019年9月，養(yǎng)老服務(wù)司發(fā)布《民政部關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見》指出要優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)營商環(huán)境，全面建立開放、競爭、公平、有序的養(yǎng)老服務(wù)市場，放寬養(yǎng)老服務(wù)市場準(zhǔn)入，支持社會(huì)力量參與提供養(yǎng)老服務(wù)，切實(shí)破除行業(yè)壟斷、地方保護(hù)、清理廢除養(yǎng)老服務(wù)中妨礙形成全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。［31］

當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境是政府如何在放開市場的過程中確保養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展且不對(duì)養(yǎng)老公平造成威脅?？焖侔l(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在有效應(yīng)對(duì)人口老齡化所造成的養(yǎng)老服務(wù)問題的同時(shí)，對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。養(yǎng)老問題從養(yǎng)老福利政策領(lǐng)域進(jìn)入了公共治理領(lǐng)域。2019年3月，國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的建議中提出了深化放管服改革，拓寬養(yǎng)老服務(wù)投融資渠道，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等6個(gè)方面28項(xiàng)舉措，［32］這是“放管服”改革思路在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的具體落實(shí)。“深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”是“放管服”的核心要義，本質(zhì)是調(diào)整優(yōu)化政府與市場關(guān)系，重點(diǎn)是優(yōu)化政府職能，目的是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，“放管服”改革與“養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”具有內(nèi)在一致性。有關(guān)政府職能部門應(yīng)準(zhǔn)確理解“放權(quán)”“監(jiān)督”和“服務(wù)”的深刻內(nèi)涵。在放權(quán)方面，要求政府降低市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)企業(yè)及其他社會(huì)主體不論資本、行業(yè)和規(guī)模大小都可以進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，培育多領(lǐng)域和多樣化的養(yǎng)老服務(wù)主體及內(nèi)容。在監(jiān)管方面，政府應(yīng)由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，提升和加強(qiáng)政府監(jiān)管市場主體行為和預(yù)防及應(yīng)對(duì)福利風(fēng)險(xiǎn)的能力。由于當(dāng)前處于養(yǎng)老市場發(fā)育早期，市場混亂現(xiàn)象不可避免，但是政府必須具有前瞻性和可持續(xù)性的發(fā)展眼光，積極研究探索在不限制健康資本進(jìn)入的前提下，制定規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管制度體系，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給過程的監(jiān)管。同時(shí)要區(qū)分“監(jiān)管”與“限制”的差別，避免因監(jiān)管需要使約束性條件過高，導(dǎo)致逼退一些成長性的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本。在服務(wù)方面，政府應(yīng)該為市場主體公平競爭和健康持續(xù)發(fā)展提供政策支持，做好協(xié)調(diào)工作。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及多部門管理，存在嚴(yán)重的部門協(xié)調(diào)障礙。為應(yīng)對(duì)此問題，國務(wù)院建立了由民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，要求各地、各部門要強(qiáng)化工作責(zé)任落實(shí)，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會(huì)參與的養(yǎng)老服務(wù)工作機(jī)制，要求主要負(fù)責(zé)同志要親自過問，分管負(fù)責(zé)同志要抓好落實(shí)，同時(shí)加強(qiáng)中央與地方工作的銜接。

（三）創(chuàng)新有助于養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的福利工具

養(yǎng)老服務(wù)資金供求失衡的原因主要有養(yǎng)老服務(wù)需求潛力巨大，融資渠道狹窄，社會(huì)力量參與不充分，資金使用效率低等。為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資金供求平衡，必須積極創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)融資模式，優(yōu)化財(cái)政性和市場性融資渠道，以增加養(yǎng)老服務(wù)資金供給。［18］161換言之，在養(yǎng)老需求溢出個(gè)人和家庭的承受能力范圍之外后，政府雖然應(yīng)該提供福利性供給的責(zé)任，但是政府在成本支付①陳振明在《公共管理學(xué)》一書中寫道：“消費(fèi)、生產(chǎn)、安排是物品參與中的基本行為，此外還有另一種不可忽視的行為——成本支付。成本支付者可以是生產(chǎn)者、安排者和消費(fèi)者中的任何一方或者其中的聯(lián)合?！眴栴}上有不足，所以政府應(yīng)該探索滿足社會(huì)需求的福利供給方式，即福利工具。②福利工具包含在政府工具內(nèi)。薩拉蒙將政府工具看作一種可辨認(rèn)的通過集體行動(dòng)致力于解決公共問題的方法或途徑，通過這種方法，集體行動(dòng)得以組織，公共問題得以解決。政府工具設(shè)計(jì)有三個(gè)層面：一是工具理論，研究不同工具的運(yùn)行特征以及工具的提供系統(tǒng)和提供方式；二是選擇理論，研究針對(duì)公共行動(dòng)的目標(biāo)及政治環(huán)境，選擇與之相適應(yīng)的工具；三是運(yùn)行理論，研究更有效地運(yùn)行新的工具來達(dá)到目標(biāo)。福利工具創(chuàng)新本質(zhì)上就是在政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人之間就生產(chǎn)責(zé)任、提供責(zé)任、安排權(quán)和成本支付之間的優(yōu)化組合。

實(shí)踐證明，在養(yǎng)老服務(wù)供給中，政府同時(shí)將生產(chǎn)責(zé)任、提供責(zé)任、安排權(quán)利和成本支付責(zé)任攬于一身的做法是不可行的。按照陳振明的劃分，當(dāng)代政府治理的新工具可以分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)手段等。市場化工具包括民營化、用者付費(fèi)、合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、分散決策、放松管制、產(chǎn)權(quán)交易和內(nèi)部市場等9種；在工商管理技術(shù)中有全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、績效管理、戰(zhàn)略管理、顧客導(dǎo)向、標(biāo)桿管理和流程再造等7種；在社會(huì)化手段中有社區(qū)治理、個(gè)人與家庭、志愿者服務(wù)、公私伙伴關(guān)系和公眾會(huì)及聽證會(huì)等5種。當(dāng)前在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，民營化、合同外包、用者付費(fèi)、憑單制、績效管理、志愿者服務(wù)、社區(qū)治理以及公私伙伴關(guān)系等工具都已被采用。民營養(yǎng)老院及護(hù)理院的發(fā)展就是民營化工具使用的最好體現(xiàn)；各級(jí)政府每年購買大量養(yǎng)老類服務(wù)項(xiàng)目屬于合同外包的形式；一些地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心采用會(huì)員制，使用者付費(fèi)；憑單制是較早被使用但是現(xiàn)在逐漸消失的一種形式，但是憑單制將部門安排權(quán)交由服務(wù)對(duì)象（老人），是一種有效倒逼服務(wù)質(zhì)量提供的手段，應(yīng)該被廣泛采用；對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)指標(biāo)考核屬于績效評(píng)估方式；由于養(yǎng)老的場所主要在社區(qū)，所以政府應(yīng)通過行政指導(dǎo)或者項(xiàng)目的形式引導(dǎo)和培育社區(qū)治理和志愿者服務(wù)等方式，例如：互助養(yǎng)老；公私伙伴關(guān)系在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也有應(yīng)用。

根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，“十二五”以來，各級(jí)民政部門將每年留存的福彩公益金按不低于50%的比例用于老年福利類項(xiàng)目建設(shè)。地方各級(jí)財(cái)政和福彩公益金累計(jì)投入約1 000億元支持社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，撬動(dòng)社會(huì)力量投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。［33］本文重點(diǎn)分析撬動(dòng)社會(huì)資本最明顯的公私伙伴關(guān)系（Publicprivate Partnerships，簡稱PPP）。公私伙伴關(guān)系是一種政府和企業(yè)深入合作的服務(wù)供給模式，不同于民營化、政府購買服務(wù)或者公建民營類福利工具。公私伙伴關(guān)系是指公共和私人部門共同參與生產(chǎn)、提供物品和服務(wù)的任何安排，主要是針對(duì)一些復(fù)雜的、多方參與的并被民營化的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。通常是政府用來緩解公共資金的約束，或提高基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給效率的工具，其中涉及項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營等責(zé)任的分配。［34］公私伙伴關(guān)系是一種復(fù)雜的福利供給，涉及的內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較復(fù)雜而且難以測(cè)算，不可避免存在巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，目前規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)還不成熟，因此，各地政府在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目時(shí)都非常慎重。但是，從社會(huì)需求和效益來看，公私伙伴關(guān)系應(yīng)該是政府未來重點(diǎn)關(guān)注和探索的福利工具。溫來成建議各級(jí)政府專業(yè)公私伙伴關(guān)系管理機(jī)構(gòu)來監(jiān)控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、研究制定科學(xué)且全面的監(jiān)管技術(shù)與方法、監(jiān)管制度與流程、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，從而提高政府與社會(huì)資本合作中政府的合作能力。［35］

六、總結(jié)與討論

養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是老齡化社會(huì)的必然要求，是一個(gè)源于實(shí)踐的真命題，但是人們對(duì)其認(rèn)識(shí)的分歧較大。一方面是由于我國社會(huì)主義國家性質(zhì)和長期以來政府統(tǒng)一安排社會(huì)福利的體制，社會(huì)普遍形成了養(yǎng)老是公共產(chǎn)品，屬于養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老不可以走產(chǎn)業(yè)化道路的觀念；另一方面是西方國家在研究養(yǎng)老福利的時(shí)候并不做“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”的劃分，導(dǎo)致養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論基礎(chǔ)研究不夠。因此，梳理和分析清楚養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論依據(jù)和指導(dǎo)理論必要且緊迫。