氣候?yàn)?zāi)害防治之國(guó)際環(huán)境法機(jī)制探析

林燦鈴 ，張玉沛

（中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，北京 100088）

氣候變化在21世紀(jì)主導(dǎo)著災(zāi)害的格局[1]。由氣候變化導(dǎo)致的氣候?yàn)?zāi)害給人類的生存和發(fā)展帶來(lái)巨大的代價(jià)，不僅給相關(guān)受災(zāi)國(guó)家的生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、旅游資源等在內(nèi)的利用價(jià)值造成不可逆轉(zhuǎn)和永久性的損失損害，甚至還可能會(huì)引發(fā)全球范圍的能源短缺以及經(jīng)濟(jì)和政治動(dòng)蕩。其中，以廣大發(fā)展中國(guó)家遭受的損失損害最為突出。環(huán)境無(wú)國(guó)界，氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害具有顯著的全球性。鑒此，如何加強(qiáng)氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)并進(jìn)一步完善氣候?yàn)?zāi)害防治之國(guó)際環(huán)境法機(jī)制成為擺在人類面前亟待解決的、關(guān)乎人類持續(xù)存在和發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、氣候?yàn)?zāi)害及其所致?lián)p失損害

氣候變化影響著人類的生存和發(fā)展，是人類共同面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。其作為產(chǎn)生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的潛在因素之一①聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減災(zāi)框架》，第3頁(yè)。，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，對(duì)災(zāi)害的“貢獻(xiàn)”正日益加大。隨著氣候變化導(dǎo)致的氣候極端事件的發(fā)生頻率和強(qiáng)度的提高，氣候?yàn)?zāi)害愈發(fā)頻繁，其多樣性、突發(fā)性和極端性愈發(fā)明顯，所致?lián)p失損害也愈發(fā)嚴(yán)重。

（一）氣候?yàn)?zāi)害的界定及特點(diǎn)

人們?cè)谌粘Ｉ钪兴v的“災(zāi)害”通常即指“自然災(zāi)害”[1]②“災(zāi)害”（Disaster）的類型有很多種，除了通常意義上所指的“自然災(zāi)害”以外，還包括人類活動(dòng)引起的生物災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害。。自然災(zāi)害作為自然環(huán)境變異作用于人類社會(huì)的后果，其類型具有多樣性，氣候?yàn)?zāi)害僅為其中之一。與僅由自然或人為因素導(dǎo)致的自然災(zāi)害不同，氣候?yàn)?zāi)害與自然和人為因素的結(jié)合有關(guān)[2]。且有證據(jù)證明，由氣候變化導(dǎo)致的氣候?yàn)?zāi)害可歸因于人為因素的證據(jù)有所加強(qiáng)[3]。結(jié)合國(guó)際法委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略署（United Nations Office for Disaster Risk Reduction, UNDRR, 以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際減災(zāi)署”）對(duì)“災(zāi)害”這一用語(yǔ)的具體表述③國(guó)際法委員會(huì)一讀通過(guò)的《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)條款草案》中將“災(zāi)害”定義為造成廣泛的生命損失、巨大的人類痛苦和危難、或大規(guī)模的物質(zhì)或環(huán)境損害，從而嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)災(zāi)難性事件或一系列事件；而國(guó)際減災(zāi)署”則將“災(zāi)害”界定為：使社區(qū)或社會(huì)的正常運(yùn)行出現(xiàn)劇烈改變的可能導(dǎo)致生命損失、損害或其他健康影響、財(cái)產(chǎn)損害、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)破壞或環(huán)境退化的過(guò)程、現(xiàn)象或人類活動(dòng)。以及政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC，以下簡(jiǎn)稱“專門(mén)委員會(huì)”）2012年《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)推進(jìn)氣候變化適應(yīng)特別報(bào)告》[4]4和《氣候變化2014年綜合報(bào)告》[5]中有關(guān)（氣候）災(zāi)害、極端天氣與氣候事件、氣候極端事件①應(yīng)當(dāng)認(rèn)為“氣候極端事件”（climate extremes）是“極端天氣事件”（extreme weather events）及“極端氣候事件”（extreme climate events）的總稱，包含“極端”和“緩發(fā)”兩個(gè)維度?！皹O端天氣事件”與“極端氣候事件”的區(qū)別在于時(shí)間尺度的不同，前者通常發(fā)生于不到一天至幾周的時(shí)間范圍內(nèi)，而后者則發(fā)生在更長(zhǎng)的時(shí)間尺度上。當(dāng)“極端天氣事件”(例如干旱或降水頻率和強(qiáng)度)持續(xù)一定的時(shí)間，如某個(gè)季節(jié)，它可歸類于一個(gè)“極端氣候事件”，特別是如果該事件產(chǎn)生一個(gè)平均極值或總極值(如某個(gè)季節(jié)的干旱或暴雨)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，“氣候極端事件”包含“極端”（extreme weather）和“緩發(fā)”（slow-onset）兩個(gè)維度。等相關(guān)術(shù)語(yǔ)的解釋，“氣候?yàn)?zāi)害”可進(jìn)一步理解為由自然和人為因素結(jié)合導(dǎo)致的氣候極端事件造成某個(gè)社區(qū)或社會(huì)的正常運(yùn)行出現(xiàn)劇烈改變，造成大范圍人員、物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)或環(huán)境的不利影響，例如干旱災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、風(fēng)災(zāi)(包括臺(tái)風(fēng)、狂風(fēng)、風(fēng)暴潮)等，以及由此引起的土地沙漠化、沙塵暴、鹽堿化、山體滑坡、泥石流、農(nóng)作物生物災(zāi)害等。較之其他自然災(zāi)害類型，氣候?yàn)?zāi)害主要具有以下特征：

第一，全球生態(tài)系統(tǒng)的一體性決定大氣的環(huán)流效應(yīng)以及大氣、海洋、陸面的相互作用可導(dǎo)致同一時(shí)期在不同半球、不同緯度、不同地區(qū)、不同國(guó)家接連發(fā)生嚴(yán)重的氣候?yàn)?zāi)害；第二，氣候?yàn)?zāi)害作為一種不受國(guó)界限制的全球性威脅，容易引發(fā)全球范圍的多米諾骨牌效應(yīng)，發(fā)生于某一國(guó)家或地區(qū)范圍的氣候?yàn)?zāi)害造成的不利影響波及全球環(huán)境、人口、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、安全等各個(gè)方面，具有全球?qū)傩裕坏谌?0世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著全球氣候變暖程度的不斷加深導(dǎo)致氣候?yàn)?zāi)害的類型化特征明顯，且不同類型的氣候?yàn)?zāi)害的影響范圍及周期性等特點(diǎn)也存在較大差異；第四，氣候?yàn)?zāi)害常常發(fā)生于發(fā)展不平衡的地區(qū)，如環(huán)境退化、在危險(xiǎn)地區(qū)快速和無(wú)規(guī)劃的城市化、管理失控和貧困人口缺少生計(jì)等暴露度和脆弱性高的地區(qū)，是氣候極端事件與脆弱的社會(huì)條件相互作用的結(jié)果。有證據(jù)表明，暴露度和脆弱性是導(dǎo)致氣候極端事件發(fā)生并決定氣候?yàn)?zāi)害后果的嚴(yán)重程度的主要驅(qū)動(dòng)因素[4]8。

（二）氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害

擺在人類面前的現(xiàn)實(shí)是：由氣候變化導(dǎo)致的氣候?yàn)?zāi)害可使生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化進(jìn)而誘發(fā)新災(zāi)害的發(fā)生。不只是某一個(gè)或某一些國(guó)家和地區(qū)，大氣的流動(dòng)性決定了氣候變化所致?lián)p失損害的后果遍及全球所有國(guó)家和國(guó)家管轄以外的地區(qū)[6]78，且有科學(xué)證據(jù)表明，當(dāng)今發(fā)生頻率更加頻繁、持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)、所致?lián)p失損害程度更加嚴(yán)重的氣候?yàn)?zāi)害導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)正在以前所未有的速度持續(xù)退化，預(yù)計(jì)未來(lái)幾十年內(nèi)這一狀況還將進(jìn)一步加劇。生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重?cái)_亂了全球各地的生產(chǎn)生活秩序，使全球越來(lái)越多的人們面臨糧食危機(jī)和生計(jì)完全崩潰，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)自身的復(fù)原力或生產(chǎn)力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)作以及人類健康和福利產(chǎn)生了重大的有害影響[7]。

災(zāi)害給人類社會(huì)生存和發(fā)展帶來(lái)的代價(jià)是巨大的！可使原本可供人類居住的土地被夷為平地或是變?yōu)樗l(xiāng)澤國(guó)；很多世界文化遺產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失損害；一些原始部落可能遭受滅頂之災(zāi)；生態(tài)環(huán)境短期內(nèi)難以恢復(fù)；受災(zāi)國(guó)家的供水系統(tǒng)徹底癱瘓，無(wú)法提供可供飲用的凈水增加了傳染病肆虐的可能；許多獲救者留下永久性心理創(chuàng)傷……回顧21世紀(jì)初對(duì)人類造成損失損害嚴(yán)重的三次災(zāi)難：2004年印度洋海嘯，2008年緬甸“納爾吉斯”颶風(fēng)，2010年海地7.0級(jí)大地震均造成超過(guò)數(shù)以十萬(wàn)計(jì)的人員死亡，對(duì)多個(gè)受災(zāi)國(guó)家的生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、旅游資源等在內(nèi)的利用價(jià)值造成不可逆轉(zhuǎn)和永久性的損失損害。

氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害的嚴(yán)重性告訴我們，國(guó)際社會(huì)通過(guò)國(guó)際合作的方式加強(qiáng)氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)，進(jìn)一步完善氣候?yàn)?zāi)害防治之國(guó)際環(huán)境法機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制”）已迫在眉睫。氣候?yàn)?zāi)害面前并非人人平等。廣大發(fā)展中國(guó)家中的脆弱人群由于經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展水平落后、災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)信息的缺乏、災(zāi)害立法、規(guī)劃等的參與度低以及災(zāi)后受災(zāi)者的不平等待遇甚至被歧視等原因往往更容易受到氣候?yàn)?zāi)害的影響。在氣候變化主導(dǎo)21世紀(jì)災(zāi)害格局的時(shí)代背景下，如何有效預(yù)防災(zāi)害發(fā)生，把災(zāi)害造成的各種不利影響降到最低，成為國(guó)際社會(huì)需共同努力解決的問(wèn)題②聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第6頁(yè)。。我們需要每一個(gè)國(guó)家都參加進(jìn)來(lái)，進(jìn)一步完善包括氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制在內(nèi)的應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際法制，否則不能抗擊氣候變化，更無(wú)法應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害的嚴(yán)重后果。

二、氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制的主要內(nèi)容及其不足

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)于災(zāi)害防治重視程度的不斷提高，氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制亦不斷豐富和發(fā)展。盡管如此，氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制仍面臨諸多不足，亟需國(guó)際社會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)完善。

（一）氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制的主要內(nèi)容

現(xiàn)行氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制框架形成于聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)引領(lǐng)國(guó)際災(zāi)害防治的歷史進(jìn)程中，迄今已有三十多年的歷史。從1989年聯(lián)大聯(lián)合國(guó)（General Assembly of the United Nations, 以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)大”）通過(guò)《國(guó)際減少自然災(zāi)害十年國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱“《國(guó)際減災(zāi)十年行動(dòng)綱領(lǐng)》”）直至今日，與氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制相關(guān)的國(guó)際框架被不斷充實(shí)、完善和細(xì)化，重點(diǎn)涉及災(zāi)害防治之預(yù)警與防御、國(guó)際協(xié)作和能力建設(shè)領(lǐng)域。

1.現(xiàn)行機(jī)制框架形成之歷史進(jìn)程

迄今為止，聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)引領(lǐng)國(guó)際災(zāi)害防治已有三十多年的歷史。1987年12月11日聯(lián)大通過(guò)決議將1990—2000年定為“國(guó)際減少自然災(zāi)害十年”（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際減災(zāi)十年”）①“國(guó)際減災(zāi)十年”是由原美國(guó)科學(xué)院院長(zhǎng)弗蘭克·普雷斯博士于1984年7月在第八屆世界地震工程會(huì)議上提出，此后這一計(jì)劃得到了聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，聯(lián)合國(guó)分別在1987年12月11日通過(guò)的第42屆聯(lián)大169號(hào)決議、1988年12月20日通過(guò)的第43屆聯(lián)大203號(hào)決議以及經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)1989年的99號(hào)決議中都對(duì)開(kāi)展國(guó)際減災(zāi)十年的活動(dòng)作了具體安排，1989年12月第44屆聯(lián)大通過(guò)了經(jīng)社理事會(huì)關(guān)于國(guó)際減輕自然災(zāi)害十年的報(bào)告，決定從1990年至1999年開(kāi)展“國(guó)際減輕自然災(zāi)害十年”活動(dòng),規(guī)定每年10月的第二個(gè)星期三為“國(guó)際減少自然災(zāi)害日（International Day for Natural Disaster Reduction）”，2009年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議改每年10月13日為國(guó)際減輕自然災(zāi)害日，簡(jiǎn)稱“國(guó)際減災(zāi)日”。，其目標(biāo)之一為“增強(qiáng)每一國(guó)家迅速有效地減輕自然災(zāi)害的影響的能力”②聯(lián)大第44屆會(huì)議文件（A/RES/44/236）《國(guó)際減少自然災(zāi)害十年國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)》，第208頁(yè)。，而氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制問(wèn)題則于1989年12月第44屆聯(lián)大通過(guò)的《國(guó)際減災(zāi)十年行動(dòng)綱領(lǐng)》中首次提出，③氣候變化僅為導(dǎo)致災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)潛在因素之一。其他諸如貧窮和不平等現(xiàn)象、無(wú)序快速城市化和土地管理不善造成的后果以及造成問(wèn)題復(fù)雜化的各種因素，如人口變化、制度安排薄弱、非風(fēng)險(xiǎn)指引型決策、缺乏對(duì)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)私人投資的規(guī)章和獎(jiǎng)勵(lì)辦法、復(fù)雜的供應(yīng)鏈、獲得技術(shù)的機(jī)會(huì)有限、自然資源的不可持續(xù)使用、不斷惡化的生態(tài)系統(tǒng)、大流行病和時(shí)疫等都可能導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生。盡管如此，一些災(zāi)害的強(qiáng)度越來(lái)越大并因氣候變化而更加嚴(yán)重。并特別注意發(fā)展中國(guó)家的氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制問(wèn)題，要求國(guó)際社會(huì)協(xié)助發(fā)展中國(guó)家估價(jià)災(zāi)害的潛在破壞力并建立預(yù)警機(jī)構(gòu)和抗災(zāi)機(jī)構(gòu)。④聯(lián)大第44屆會(huì)議文件（A/RES/44/236）《國(guó)際減少自然災(zāi)害十年國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)》，第208頁(yè)。為實(shí)現(xiàn)包括此目標(biāo)在內(nèi)的五項(xiàng)目標(biāo)，一并規(guī)定了國(guó)家一級(jí)須采取的政策措施及聯(lián)合國(guó)將采取的行動(dòng)⑤聯(lián)大第44屆會(huì)議文件（A/RES/44/236）《國(guó)際減少自然災(zāi)害十年國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)》，第209頁(yè)。。隨后，聯(lián)合國(guó)成立的國(guó)際減災(zāi)署和在聯(lián)合國(guó)組織舉行的三次世界減災(zāi)大會(huì)及其通過(guò)的相關(guān)減災(zāi)戰(zhàn)略與行動(dòng)框架⑥減少災(zāi)害問(wèn)題世界會(huì)議報(bào)告（A/CONF.172/9）《建立一個(gè)更安全的世界的橫濱戰(zhàn)略：防災(zāi)、備災(zāi)和減輕自然災(zāi)害的指導(dǎo)方針及其行動(dòng)計(jì)劃》；減少災(zāi)害問(wèn)題世界會(huì)議報(bào)告（A/CONF.206/6）《兵庫(kù)宣言》《2005—2015年兵庫(kù)行動(dòng)綱領(lǐng)：加強(qiáng)國(guó)家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》；聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減災(zāi)框架》。中對(duì)于氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制問(wèn)題均有涉及。

此外，聯(lián)大2015年9月25日通過(guò)的第70/1號(hào)決議《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡(jiǎn)稱“《2030年議程》”）提出的與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)緊密地相互作用和影響的17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的目標(biāo)9、目標(biāo)11和目標(biāo)13⑦《2030年議程》目標(biāo)9“建設(shè)具有韌性的基礎(chǔ)設(shè)施”；目標(biāo)11“建設(shè)包容、安全、韌性和可持續(xù)的城市與居住區(qū)”；目標(biāo)13“采取緊急行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化及其影響”。與氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)密切相關(guān)，包括為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)向發(fā)展中國(guó)家提供財(cái)政、技術(shù)和技能支持、有利的政策環(huán)境、以低廉的價(jià)格普遍提供因特網(wǎng)服務(wù)等⑧聯(lián)大第70屆會(huì)議文件（A/70/L.1）《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，第18-19頁(yè)、第21頁(yè)。。2016年國(guó)際法委員會(huì)制定的《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)條款草案》貫穿災(zāi)害發(fā)生的全過(guò)程，規(guī)定在災(zāi)前階段、災(zāi)害發(fā)生后的立即應(yīng)對(duì)行動(dòng)以及早期的恢復(fù)階段，包括災(zāi)后重建階段，應(yīng)對(duì)災(zāi)害的國(guó)際合作包括提供人道主義援助，協(xié)調(diào)國(guó)際救災(zāi)行動(dòng)和通信，提供救災(zāi)人員、設(shè)備和物資以及科學(xué)、醫(yī)學(xué)、技術(shù)資源⑨聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/10）第四章《關(guān)于發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》，第14頁(yè)。。2020年12月21日聯(lián)大第75/216號(hào)決議《可持續(xù)發(fā)展：減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》強(qiáng)調(diào)易受災(zāi)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)得到特別關(guān)注，面對(duì)氣候?yàn)?zāi)害，必須加強(qiáng)國(guó)際合作，預(yù)防、限制和減少重大損失損害的發(fā)生并優(yōu)先向發(fā)展中國(guó)家提供能力建設(shè)方面的支持⑩聯(lián)大第75屆會(huì)議文件（A/RES/75/216）《可持續(xù)發(fā)展：減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》，第4頁(yè)、第7頁(yè)。。

至關(guān)重要的是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱“《框架公約》”）下“氣候變化影響相關(guān)損失和損害華沙國(guó)際機(jī)制”（Warsaw International Mechanism on Loss and Damage, WIM)即“華沙機(jī)制”的確立及其發(fā)展、《巴黎協(xié)定》第8條①《巴黎協(xié)定》第8條：“……二、氣候變化影響相關(guān)損失和損害華沙國(guó)際機(jī)制應(yīng)置于作為本協(xié)定締約方會(huì)議的《公約》締約方會(huì)議的權(quán)力和指導(dǎo)下，并可由作為本協(xié)定締約方會(huì)議的《公約》締約方會(huì)議決定予以強(qiáng)化和加強(qiáng)。三、締約方應(yīng)當(dāng)在合作和提供便利的基礎(chǔ)上，包括酌情通過(guò)華沙國(guó)際機(jī)制，在氣候變化不利影響所涉損失和損害方面加強(qiáng)理解、行動(dòng)和支持……”。的相關(guān)規(guī)定、政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)《2012年〈管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)推進(jìn)氣候變化適應(yīng)特別報(bào)告〉決策者摘要》《氣候變化2014年綜合報(bào)告》等無(wú)一不與氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制的構(gòu)建密切相關(guān)，氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制經(jīng)過(guò)不斷地細(xì)化、充實(shí)和完善，逐漸形成了當(dāng)前氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制框架。

2.氣候?yàn)?zāi)害防治之預(yù)警與防御

在氣候變化大背景下，旱災(zāi)、暴雨洪澇、高溫?zé)崂?、沙塵暴、霜凍、冰雹、暴雨、雷雨、大風(fēng)、雪災(zāi)等氣候極端事件不斷增多，使人類生存、生活、安全等面臨極其嚴(yán)峻的復(fù)雜形勢(shì)。因此，迫切需要加快氣候?yàn)?zāi)害防治之預(yù)警與防御體系建設(shè)，加強(qiáng)氣候極端事件及氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生規(guī)律的研究，提高監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)水平，增強(qiáng)預(yù)警與防御能力，從而有效預(yù)防、限制和減輕氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害，促進(jìn)人類社會(huì)健康發(fā)展。

當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)在氣候?yàn)?zāi)害防治之預(yù)警與防御方面已存在一定的國(guó)際實(shí)踐基礎(chǔ)。例如，2005年1月第二屆世界減災(zāi)大會(huì)呼吁“盡早建立世界性預(yù)警系統(tǒng)”②2005年1月18日—22日第二屆世界減災(zāi)大會(huì)通過(guò)的《2005—2015年兵庫(kù)行動(dòng)框架：提高國(guó)家和社區(qū)的抗災(zāi)力》。以促進(jìn)氣候?yàn)?zāi)害防治的國(guó)際合作；第三屆世界氣候大會(huì)③第三屆世界氣候大會(huì)由世界氣象組織及其合作伙伴共同組織于2009年8月31日—9月4日在日內(nèi)瓦召開(kāi),來(lái)自150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)約1 500位與會(huì)者將在為期5天的會(huì)議上討論應(yīng)對(duì)全球氣候變化的問(wèn)題。大會(huì)分為專家會(huì)議（8月31日—9月2日）和高層會(huì)議（9月3日—4日）兩部分。專家會(huì)議旨在討論“全球氣候服務(wù)框架”的具體內(nèi)容，高層會(huì)議主要討論該框架的實(shí)施問(wèn)題。確立“氣候預(yù)測(cè)和信息為決策服務(wù)”的主題，強(qiáng)調(diào)建立“全球氣候服務(wù)框架”的終極目的，以幫助各國(guó)決策者獲得準(zhǔn)確、及時(shí)的氣象信息以及氣象預(yù)測(cè)情況?！皣?guó)際減災(zāi)十年”的經(jīng)驗(yàn)證明，廣泛的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理常常需要多部門(mén)、跨學(xué)科相互交叉、相互協(xié)作。因此，各學(xué)科和機(jī)構(gòu)之間，要致力于互相促進(jìn)交流和開(kāi)展合作。氣候?yàn)?zāi)害防治需要全人類的廣泛參與，每一個(gè)國(guó)家、每一個(gè)個(gè)體都有參與災(zāi)害預(yù)警與防御的義務(wù)。正如《日內(nèi)瓦減災(zāi)戰(zhàn)略》④《日內(nèi)瓦減災(zāi)戰(zhàn)略》于1999年7月9日聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)在日內(nèi)瓦舉辦的“國(guó)際減災(zāi)十年論壇”上通過(guò)。指出，要從總體上改變現(xiàn)有的減災(zāi)觀念，即要從災(zāi)后反應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前防御。為此，應(yīng)在國(guó)家、區(qū)域和全球范圍內(nèi)進(jìn)一步提高人們對(duì)自然、技術(shù)和環(huán)境致災(zāi)因子可能對(duì)現(xiàn)代社會(huì)造成危害的風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，確立國(guó)家政府在災(zāi)害防治中的責(zé)任，通過(guò)建立減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)，提高社區(qū)防御災(zāi)害的能力，預(yù)防、限制和減輕氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害。

3.氣候?yàn)?zāi)害防治之國(guó)際協(xié)作

生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)要素相互關(guān)聯(lián)，各種復(fù)雜的環(huán)境現(xiàn)象皆具普遍聯(lián)系。氣候?yàn)?zāi)害不僅涉及某個(gè)方面、某些領(lǐng)域，更全面涉及人類生活的方方面面，不僅涉及災(zāi)害援助，更涉及人道主義⑤受災(zāi)國(guó)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)有責(zé)任在其領(lǐng)土上確實(shí)保護(hù)和協(xié)助那些人旨在維護(hù)受災(zāi)害影響的人的生命和尊嚴(yán)，并保證這些人獲得所需要的人道主義援助。這個(gè)責(zé)任是在受災(zāi)國(guó)領(lǐng)土內(nèi)確保生命權(quán)的核心。國(guó)際法委員會(huì).發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)條款草案案文及其評(píng)注.2014。，不僅涉及受災(zāi)人群也涉及救災(zāi)人員，即“促進(jìn)充分而有效地應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害以滿足有關(guān)人員的基本需求，充分尊重其權(quán)利?！盵8]在氣候?yàn)?zāi)害防治中必須加強(qiáng)全方位、多主體的國(guó)際協(xié)作，協(xié)同致力于氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害的援助。

氣候?yàn)?zāi)害防治之國(guó)際協(xié)作涉及雙邊、區(qū)域和全球合作三個(gè)層面。其中，雙邊合作有如2013年中國(guó)和泰國(guó)雙方共同合作建設(shè)的服務(wù)于泰國(guó)交通、電力和環(huán)境等多個(gè)國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域，為泰國(guó)提供農(nóng)作物收成預(yù)測(cè)和氣象災(zāi)害預(yù)測(cè)等各種服務(wù)的地球空間災(zāi)害監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)測(cè)系統(tǒng)項(xiàng)目；在區(qū)域合作層面，為交流災(zāi)害防治經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)交流合作并監(jiān)督區(qū)域和全球合作框架與行動(dòng)計(jì)劃的執(zhí)行，自中國(guó)政府發(fā)起的亞洲區(qū)域部長(zhǎng)級(jí)減災(zāi)大會(huì)成立以來(lái)，先后形成多個(gè)宣言和行動(dòng)計(jì)劃，涉及區(qū)域減災(zāi)合作、減災(zāi)與發(fā)展、適應(yīng)氣候變化與減災(zāi)和地方減災(zāi)能力建設(shè)等多項(xiàng)會(huì)議主題；全球合作則主要圍繞聯(lián)合國(guó)減災(zāi)救災(zāi)合作⑥聯(lián)合國(guó)減災(zāi)救災(zāi)合作指的是由聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略系統(tǒng)（ISDR）和人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（OCHA）制定協(xié)調(diào)具體的減災(zāi)救災(zāi)行動(dòng)計(jì)劃，報(bào)聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)兼緊急救濟(jì)協(xié)調(diào)員（ERC）批準(zhǔn)，與眾多聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的協(xié)同工作。和世界減災(zāi)大會(huì)①世界減災(zāi)大會(huì)即“聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)10年會(huì)議”，第一屆世界減災(zāi)大會(huì)于1994年5月23日在日本橫濱召開(kāi)，第二屆世界減災(zāi)大會(huì)于2005年1月18—22日在日本神戶召開(kāi)，第三屆世界減災(zāi)大會(huì)于2015年3月18日在日本仙臺(tái)召開(kāi)。確立的協(xié)調(diào)人道主義救災(zāi)援助、轉(zhuǎn)讓防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)與技術(shù)、交流防災(zāi)減災(zāi)結(jié)果與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)與氣候變化掛鉤等災(zāi)害防治重點(diǎn)領(lǐng)域展開(kāi)。在全球合作層面，聯(lián)合國(guó)嚴(yán)格遵循人道主義援助指導(dǎo)原則，并在人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affair, OCHA)主導(dǎo)下進(jìn)行災(zāi)情評(píng)估、信息搜集和傳遞、呼吁國(guó)際社會(huì)關(guān)注、協(xié)調(diào)各方聯(lián)合救援并制定長(zhǎng)期復(fù)原計(jì)劃。以2004年印度洋海嘯為例，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在收到受災(zāi)國(guó)申請(qǐng)國(guó)際援助的請(qǐng)求后，立即任命緊急救災(zāi)副協(xié)調(diào)員瑪加麗塔·瓦爾斯特倫作為人道主義援助特別協(xié)調(diào)員，派往災(zāi)區(qū)與受災(zāi)國(guó)政府進(jìn)行高級(jí)別協(xié)商以提供國(guó)際援助②OCHA在第一時(shí)間派遣五個(gè)聯(lián)合國(guó)災(zāi)害與評(píng)估協(xié)調(diào)小組到受災(zāi)國(guó)家評(píng)估受災(zāi)程度與所需援助的詳情。OCHA還在印尼和斯里蘭卡建立人道主義信息協(xié)調(diào)中心，24小時(shí)不間斷工作，協(xié)調(diào)16個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、18個(gè)紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)救災(zāi)小組、35個(gè)國(guó)家的軍事資源以及160多個(gè)國(guó)際非政府組織、私營(yíng)公司、民間社會(huì)團(tuán)體的救災(zāi)行動(dòng)。。

4.氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)

氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)作為國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)在氣候?yàn)?zāi)害防治領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，指由發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金和技術(shù)、教育培訓(xùn)、公共宣傳和透明信息通報(bào)等各種援助措施，旨在提高發(fā)展中國(guó)家預(yù)防、限制和減輕由自然和人為因素結(jié)合導(dǎo)致的氣候極端事件造成某個(gè)社區(qū)或社會(huì)的正常運(yùn)行出現(xiàn)劇烈改變，造成大范圍不利的人員、物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)或環(huán)境影響的能力。其重點(diǎn)在于以國(guó)際、區(qū)域、次區(qū)域和跨邊界合作的方式在全面理解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理，管理災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、投資以及災(zāi)后救援及重建方面開(kāi)展廣泛而深入的國(guó)際合作從而增強(qiáng)廣大發(fā)展中國(guó)家的災(zāi)害防治能力。

第一，就全面理解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而言，國(guó)際社會(huì)通過(guò)開(kāi)展包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的國(guó)際合作促進(jìn)分享和使用適當(dāng)非敏感性數(shù)據(jù)和信息以及相關(guān)技術(shù)和服務(wù)③聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第10頁(yè)。，并在國(guó)際上建立、傳播和分享關(guān)于此方面的良好做法。在核心數(shù)據(jù)獲取方面，災(zāi)害流行病學(xué)研究中心的EM-DAT數(shù)據(jù)庫(kù)可為備災(zāi)決策合理化，并為脆弱性評(píng)估和確定優(yōu)先事項(xiàng)提供客觀基礎(chǔ)的國(guó)家和國(guó)際層面的人道主義行動(dòng)服務(wù)；仙臺(tái)框架監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（Sendai Framework Monitor）通過(guò)“國(guó)際自愿”（international voluntary）方式收集《仙臺(tái)框架》下七個(gè)全球具體目標(biāo)④《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》：為支持對(duì)實(shí)現(xiàn)本框架成果和目標(biāo)的全球進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估，商定了七個(gè)全球性具體目標(biāo)……這七個(gè)全球具體目標(biāo)是：（a） 到2030年大幅降低全球?yàn)?zāi)害死亡率，力求使2020—2030年十年全球平均每100 000人死亡率低于2005—2015年水平；（b）到2030年大幅減少全球受災(zāi)人數(shù)，力求使2020—2030年十年全球平均每100 000人受災(zāi)人數(shù)低于2005—2015年水平；（c） 到2030年使災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失與全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例下降；（d） 到2030年，通過(guò)提高抗災(zāi)能力等辦法，大幅減少災(zāi)害對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的損害以及基礎(chǔ)服務(wù)包括衛(wèi)生和教育設(shè)施的中斷；（e）到2020年大幅增加已制訂國(guó)家和地方減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略的國(guó)家數(shù)目；（f） 到2030年，通過(guò)提供適當(dāng)和可持續(xù)支持，補(bǔ)充發(fā)展中國(guó)家為執(zhí)行本框架所采取的國(guó)家行動(dòng)，大幅提高對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際合作水平；（g） 到2030年大幅增加人民獲得和利用多災(zāi)種預(yù)警系統(tǒng)以及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息和評(píng)估結(jié)果的幾率。的綜合數(shù)據(jù)并向相關(guān)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)和利益攸關(guān)方披露災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息，以便進(jìn)一步規(guī)劃防災(zāi)、減災(zāi)和備災(zāi)措施，預(yù)防、限制和減輕災(zāi)害所致?lián)p失損害。此外，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、外層空間事務(wù)廳、糧食及農(nóng)業(yè)組織、亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)在支持各國(guó)收集和分析相關(guān)領(lǐng)域的災(zāi)害損失和風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)、利用相關(guān)觀測(cè)技術(shù)以及發(fā)展能力方面亦發(fā)揮重要作用⑤聯(lián)大第75屆會(huì)議文件（A/75/226）《〈2015—2030 年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架〉的執(zhí)行情況秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告》，第3-4頁(yè)。。

第二，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理是實(shí)現(xiàn)有效災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理[2]⑥“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理”是指指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)政策領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)、機(jī)制、政策和法律框架以及其他安排體系以實(shí)現(xiàn)透明、包容、集體和高效的善治；而“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”則是指應(yīng)用減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)政策和戰(zhàn)略來(lái)預(yù)防新的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，減少現(xiàn)有災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和管理殘余風(fēng)險(xiǎn)，有助于加強(qiáng)復(fù)原力和減少災(zāi)害損失。的重要前提，在此方面主要通過(guò)積極參與全球、區(qū)域和次區(qū)域減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)建立共同信息系統(tǒng)以交流與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指引型政策、方案和投資有關(guān)的做法、良好經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。聯(lián)大在此方面設(shè)立了旨在審查減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)展、分享良好做法并討論最新發(fā)展和趨勢(shì)的全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)。此外，目前有非洲、美洲和加勒比地區(qū)、阿拉伯國(guó)家、亞太地區(qū)以及歐洲和中亞五個(gè)旨在展示減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際應(yīng)用、交流經(jīng)驗(yàn)并制定聯(lián)合聲明、戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，為決策者和從業(yè)人員提供指導(dǎo)的區(qū)域平臺(tái)。在2015年后的《仙臺(tái)框架》時(shí)代，區(qū)域平臺(tái)主要圍繞災(zāi)害防治提供指導(dǎo)并提出相關(guān)解決方案來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并加強(qiáng)社區(qū)和國(guó)家復(fù)原力。

第三，協(xié)調(diào)、持續(xù)和適當(dāng)?shù)馁Y金支助對(duì)于協(xié)助廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)展和增強(qiáng)本國(guó)災(zāi)害防治能力而言至關(guān)重要。目前用于氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)的資金主要來(lái)源于應(yīng)對(duì)氣候變化的四大基金①應(yīng)對(duì)氣候變化的四大基金即由《框架公約》指定的全球環(huán)境基金（Global Environment Facility, GEF） 負(fù)責(zé)運(yùn)作的氣候變化特別基金（Special Climate Change Fund, SCCF） 和最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金 （Least Developed Countries Fund, LDCF） 、《京都議定書(shū)》項(xiàng)下的適應(yīng)基金（Adaptation Fund, AF）和2009年哥本哈根氣候大會(huì)建立的綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF）。、官方發(fā)展援助(Official Development Assistance, ODA)、世界銀行和區(qū)域開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)及包括聯(lián)合國(guó)減災(zāi)信托基金②聯(lián)大第44/236號(hào)決議《國(guó)際減少自然災(zāi)害十年》設(shè)立“聯(lián)合國(guó)減災(zāi)信托基金”(the United Nations Trust Fund for Disaster Reduction)，該基金源于各國(guó)政府、國(guó)際組織和包括私人部門(mén)的其他來(lái)源提供的自愿捐助并由聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)經(jīng)管。在內(nèi)的融資機(jī)制提供的財(cái)政支持和貸款③聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第22頁(yè)。、援助國(guó)及其他援助方給予的人道主義援助等。盡管聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署于2020年啟動(dòng)主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)和防范風(fēng)險(xiǎn)融資機(jī)制以為殘余風(fēng)險(xiǎn)提供金融保護(hù)，但風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移也并不能替代為減少現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防新風(fēng)險(xiǎn)提供資金的工具④聯(lián)大第75屆會(huì)議文件（A/75/226）《〈2015—2030 年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架〉的執(zhí)行情況秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告》，第8頁(yè)。。

第四，國(guó)際社會(huì)目前在災(zāi)后救援及重建方面采取的措施主要包括在區(qū)域和全球?qū)用娼涣骱头窒斫?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和良好做法、在災(zāi)中和災(zāi)后共享救災(zāi)能力和資源、共同舉辦演習(xí)和演練以及促進(jìn)多災(zāi)種預(yù)警機(jī)制的信息分享和交流等。2016年國(guó)際法委員會(huì)《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)條款草案》要求援助國(guó)及其他援助方在災(zāi)害發(fā)生后的救災(zāi)階段提供人道主義援助，提供救災(zāi)人員、設(shè)備和物資并提供相關(guān)通行便利、分享和交流與災(zāi)害有關(guān)的信息及科學(xué)、醫(yī)學(xué)和技術(shù)資源等⑤聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/10）第四章《關(guān)于發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》，第38-40頁(yè)。。國(guó)際恢復(fù)平臺(tái)(International Recovery Platform)在此方面召集相關(guān)高級(jí)決策者和從業(yè)人員，在年度國(guó)際復(fù)蘇論壇上交流經(jīng)驗(yàn)，分享在復(fù)原、恢復(fù)和重建中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（二）氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制的不足

在現(xiàn)行氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制框架下，盡管致力于幫助廣大發(fā)展中國(guó)家減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提高抗災(zāi)能力、穩(wěn)定全球秩序進(jìn)而推進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)涉及災(zāi)前減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)后救援、復(fù)原、恢復(fù)和重建等方方面面，但亦存在與相關(guān)政府間進(jìn)程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足、缺乏系統(tǒng)性及執(zhí)行力、資金支助規(guī)模不足以及“南北合作”主導(dǎo)性不強(qiáng)的問(wèn)題而顯示出其明顯的局限性。以下將分述之。

1.與相關(guān)政府間進(jìn)程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足

氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害的全球?qū)傩约捌渎?lián)動(dòng)效應(yīng)決定氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)的開(kāi)展必須與氣候變化、生物多樣性、土地荒漠化和可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)政府間進(jìn)程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同增效才能真正提高廣大發(fā)展中國(guó)家災(zāi)害防治的整體能力。2013年設(shè)立的旨在為特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家提供幫助的“華沙機(jī)制”即要求各締約方通過(guò)其他相關(guān)進(jìn)程，促進(jìn)處理氣候變化不利影響方針的一致性⑥FCCC/CP/2013/10/Add.1, P8.；2015年通過(guò)的促進(jìn)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的《仙臺(tái)框架》明確指出該框架提及的氣候變化問(wèn)題屬于《框架公約》的任務(wù)范疇，對(duì)此，應(yīng)在所有相關(guān)政府間進(jìn)程內(nèi)以有效連貫方式減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)⑦聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第5頁(yè)。；此外，基于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)間的相互聯(lián)系和相互作用，2015年《2030年議程》亦要求加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展政策間的一致性⑧聯(lián)大第70屆會(huì)議文件（A/70/L.1）《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，第25頁(yè)。。與之相關(guān)聯(lián)，2015年《巴黎協(xié)定》中“全球適應(yīng)目標(biāo)”為促進(jìn)政府間進(jìn)程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供保護(hù)傘，呼吁“締約方茲確立關(guān)于提高適應(yīng)能力、加強(qiáng)復(fù)原力和減少對(duì)氣候變化的脆弱性的全球適應(yīng)目標(biāo)，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展……?！雹帷堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第21屆締約方會(huì)議文件（FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1）《通過(guò)〈巴黎協(xié)定〉》附件《巴黎協(xié)定》，第23頁(yè)。聯(lián)大第75/216號(hào)決議《可持續(xù)發(fā)展：減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》指出應(yīng)注重加強(qiáng)抗災(zāi)能力以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)⑩聯(lián)大第75屆會(huì)議文件（A/RES/75/216）《可持續(xù)發(fā)展：減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》，第2頁(yè)。，在根據(jù)《框架公約》通過(guò)的《巴黎協(xié)定》，以及《仙臺(tái)框架》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國(guó)關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱和/或荒漠化的國(guó)家特別是在非洲防治荒漠化的公約》（以下簡(jiǎn)稱“《防治荒漠化公約》”）和《2030年議程》之間酌情進(jìn)行有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?? 聯(lián)大第75屆會(huì)議文件（A/RES/75/216）《可持續(xù)發(fā)展：減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》，第4-5頁(yè)。，聯(lián)大第76/204號(hào)決議亦對(duì)此進(jìn)行重申，提出應(yīng)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)框架公約的同時(shí)，“尊重有關(guān)的任務(wù)規(guī)定，以增進(jìn)協(xié)同增效和抗災(zāi)能力?！雹俾?lián)大第76屆會(huì)議文件（A/RES/76/204）《可持續(xù)發(fā)展：減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》，第8頁(yè)。

但就當(dāng)前氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)來(lái)看，其與相關(guān)政府間進(jìn)程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度明顯不足。為有效實(shí)現(xiàn)2015年后三大全球議程-《巴黎協(xié)定》《仙臺(tái)框架》和《2030年議程》的目標(biāo)，加強(qiáng)各框架公約之間的一致性并更有效地利用有限資源的設(shè)想還處于初步階段，追求更大的政策整合和強(qiáng)化適應(yīng)行動(dòng)面臨前所未有的協(xié)調(diào)水平、對(duì)更多和更高分辨率數(shù)據(jù)的需求以及獲得財(cái)政和技術(shù)支持的能力等多重挑戰(zhàn)②FCCC/TP/2017/3, P29.。

2.缺乏系統(tǒng)性及執(zhí)行力

總體而言，氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)更加側(cè)重于“防災(zāi)”領(lǐng)域，且本身即具有較強(qiáng)原則性的相關(guān)國(guó)際規(guī)則舉措往往圍繞特定行動(dòng)領(lǐng)域展開(kāi)，適當(dāng)監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制的缺失以及相關(guān)組織機(jī)構(gòu)間協(xié)作的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不足導(dǎo)致氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)缺乏明顯的系統(tǒng)性。有關(guān)戰(zhàn)略、框架、計(jì)劃和措施的落實(shí)主要依靠各個(gè)國(guó)家各級(jí)政治領(lǐng)導(dǎo)層的國(guó)際承諾來(lái)推進(jìn)實(shí)施③聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第6頁(yè)。，此種“國(guó)際自主承諾”的方式導(dǎo)致相關(guān)舉措執(zhí)行力不足，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程中與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距。

以確立2015—2030年地方、國(guó)家、區(qū)域和全球各級(jí)各部門(mén)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)計(jì)劃和預(yù)期成果目標(biāo)的《仙臺(tái)框架》為例，該框架圍繞“加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家……的執(zhí)行能力和能量”“大幅提高對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際合作水平”④聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第6頁(yè)。展開(kāi)，針對(duì)“投資”作出了原則性規(guī)定，明確為了實(shí)現(xiàn)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提高抗災(zāi)能力的目標(biāo)，區(qū)域和全球各級(jí)應(yīng)“推動(dòng)學(xué)術(shù)、科研實(shí)體和網(wǎng)絡(luò)與私營(yíng)部門(mén)之間的合作，開(kāi)發(fā)有助于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的新產(chǎn)品和新服務(wù)，尤其是那些能夠幫助發(fā)展中國(guó)家和應(yīng)對(duì)其特殊挑戰(zhàn)的產(chǎn)品和服務(wù)。”⑤聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第15頁(yè)。在監(jiān)督和執(zhí)行方面，《仙臺(tái)框架》的執(zhí)行、貫徹和審查主要由國(guó)際減災(zāi)署以“適當(dāng)和及時(shí)的方式定期審查進(jìn)展情況”⑥聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第22頁(yè)。的方式進(jìn)行，對(duì)于并未履行相關(guān)承諾或履行承諾的程度尚未達(dá)到框架預(yù)期目標(biāo)的情形，國(guó)際減災(zāi)署往往通過(guò)加強(qiáng)倡議和建議的方式倡導(dǎo)各級(jí)各部門(mén)積極履行相關(guān)承諾。根據(jù)2019年最不發(fā)達(dá)國(guó)家向仙臺(tái)框架監(jiān)測(cè)系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)，《仙臺(tái)框架》的實(shí)際執(zhí)行情況與其預(yù)期目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)⑦聯(lián)大第75屆會(huì)議文件（A/75/226）《〈2015—2030 年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架〉的執(zhí)行情況秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告》，第11頁(yè)。。盡管各國(guó)政府和利益攸關(guān)方對(duì)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)作出了“堅(jiān)定承諾”，但廣大發(fā)展中國(guó)家繼續(xù)因氣候?yàn)?zāi)害而遭受不成比例的巨大人員和經(jīng)濟(jì)損失。

3.資金支助規(guī)模不足

在資金支助方面，目前為減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)后救援和重建提供的資金支助落后于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的速度及其日益增加的復(fù)雜性，不足以實(shí)施針對(duì)多災(zāi)種、注重預(yù)防的減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略，以人道主義援助為主的災(zāi)后救援資金支助不足以使廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)備災(zāi)以作出有效響應(yīng)并在復(fù)原、恢復(fù)和重建中讓災(zāi)區(qū)“重建得更好”的目標(biāo)。

就官方發(fā)展援助⑧“官方發(fā)展援助”(Official Development Assistance, ODA)是旨在促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利的政府援助。其有兩個(gè)來(lái)源：聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu)、基金和方案的贈(zèng)款援助及諸如世界銀行和國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（農(nóng)發(fā)基金）等聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)貸款機(jī)構(gòu)的貸款。而言，其本身即存在援助規(guī)模不足的問(wèn)題。2010年發(fā)展援助委員會(huì)（Development Assistance Committee, DAC）成員國(guó)提供的官方發(fā)展援助總額達(dá)到歷史最高值，約占成員國(guó)國(guó)民總收入的0.32%，離聯(lián)合國(guó)設(shè)定的0.7%的目標(biāo)存在較大差距[9]。其中，與災(zāi)害防治相關(guān)的資金支助更是僅占官方發(fā)展援助總額的一小部分。在2010年至2019年總計(jì)1.17萬(wàn)億美元的官方發(fā)展援助資金中，只有11%（1 330億美元）與災(zāi)害防治相關(guān)，55億美元用于防災(zāi)和備災(zāi)，而用于應(yīng)急或?yàn)?zāi)害響應(yīng)的資金數(shù)額則達(dá)到1 198億美元，77億美元用于重建、復(fù)原和恢復(fù)[10]?？梢?jiàn)，用于應(yīng)急或?yàn)?zāi)害響應(yīng)的資金比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了重建、復(fù)原和恢復(fù)以及防災(zāi)和備災(zāi)的比例，用于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的資金僅占官方發(fā)展援助總額的0.5%[10]8。有限用于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的資金還存在缺乏有效針對(duì)性的問(wèn)題，許多高災(zāi)害死亡率的國(guó)家在防災(zāi)和備災(zāi)方面獲得資金支助的水平微乎其微[10]9。許多中等收入國(guó)家面臨高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)但多數(shù)由于沒(méi)有資格獲得多邊和雙邊貸款機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款，因而常常借助公共或私人債務(wù)來(lái)為災(zāi)后恢復(fù)和重建供資，包括中等收入國(guó)家在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家獲得融資的機(jī)會(huì)明顯不足[10]①聯(lián)大第75屆會(huì)議文件（A/75/226）《〈2015—2030 年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架〉的執(zhí)行情況秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告》，第12頁(yè)。。此外，實(shí)踐表明用于防災(zāi)備災(zāi)、災(zāi)后重建、復(fù)原和恢復(fù)的資金支助總是在重大災(zāi)害發(fā)生之后才予以系統(tǒng)供資，此種供資的事后性并不能及時(shí)有效的幫助廣大發(fā)展中國(guó)家預(yù)防、限制和減少重大損失損害的發(fā)生②例如，在2015年尼泊爾地震發(fā)生后，支助尼泊爾用于防災(zāi)和備災(zāi)的官方發(fā)展援助資金從2010—2014年平均700萬(wàn)美元增加到2015—2019年的7 050萬(wàn)美元（即2015年戈?duì)柨Φ卣鹎昂螅?；在泰?guó)2012年大洪水發(fā)生后，支助尼泊爾用于防災(zāi)和備災(zāi)的官方發(fā)展援助資金占2010—2019年獲得支助總額的近三分之二。。除官方發(fā)展援助外，包括依靠各國(guó)政府、國(guó)際組織和私人部門(mén)等自愿捐助而設(shè)立的聯(lián)合國(guó)減災(zāi)信托基金在內(nèi)的融資機(jī)制[11]③國(guó)際貨幣基金組織項(xiàng)下的減災(zāi)信托基金，向符合條件國(guó)家提供前期贈(zèng)款，用于減免他們對(duì)國(guó)際貨幣基金組織的到期債務(wù)。目前減災(zāi)信托基金也存在資金不足的問(wèn)題，僅有略高于2億美元，而潛在需求為10億美元。國(guó)際貨幣基金組織呼吁成員國(guó)協(xié)助確保這一機(jī)制得到充足的資金補(bǔ)充，以便應(yīng)對(duì)當(dāng)前的危機(jī)。及人道主義援助在為廣大發(fā)展中國(guó)家統(tǒng)籌減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)后救援及重建方面提供的資金支助顯然也不能滿足其實(shí)際需求。

在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化資金機(jī)制方面，長(zhǎng)期以來(lái)，以公共贈(zèng)款為主要籌資方式的應(yīng)對(duì)氣候變化四大基金存在資金規(guī)模小、重減緩輕適應(yīng)和申請(qǐng)附加條件多等問(wèn)題。在其實(shí)施的五個(gè)主要領(lǐng)域中，很明顯投入到減緩領(lǐng)域中的資金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投入到適應(yīng)、低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)和幫助發(fā)展中國(guó)家履約四個(gè)領(lǐng)域[12]。而防災(zāi)減災(zāi)作為國(guó)際氣候資金在適應(yīng)領(lǐng)域資助的項(xiàng)目類型之一④國(guó)際氣候資金在適應(yīng)領(lǐng)域資助的項(xiàng)目主要分為三個(gè)類型：一是宏觀政策項(xiàng)目；二是防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目；三是公眾適應(yīng)意識(shí)提升項(xiàng)目。，廣大發(fā)展中國(guó)家在此方面獲得的資金支助更是難以滿足其實(shí)際需要。即便是專門(mén)用于資助適應(yīng)領(lǐng)域的適應(yīng)基金，截至2017年也才僅為54個(gè)國(guó)家資助開(kāi)展66個(gè)適應(yīng)項(xiàng)目，其中資助開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)的項(xiàng)目更是僅占7%[13]。就綠色氣候資金⑤當(dāng)前綠色氣候資金下設(shè)減緩和適應(yīng)兩個(gè)資金窗口，致力于在（緩解氣候變化領(lǐng)域）能源生產(chǎn)和獲取；運(yùn)輸；建筑、城市、工業(yè)和設(shè)施；森林和土地利用；（適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域）健康、食品和水安全；人民和社區(qū)的生計(jì)；基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)；生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)八個(gè)部門(mén)提供資金支助。而言，盡管其致力于在緩解和適應(yīng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)資金支助的均衡并旨在將適應(yīng)領(lǐng)域至少50%的資金用于支助特別脆弱國(guó)家，包括最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家和非洲國(guó)家，但就2020年資金支助情況來(lái)看，用于減緩領(lǐng)域的資金總額約為適應(yīng)領(lǐng)域的二倍[14]，離均衡資助比例1:1的目標(biāo)還存在較大差距。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)際社會(huì)在氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)領(lǐng)域提供的資金支助還不能達(dá)到協(xié)調(diào)、持續(xù)和適當(dāng)?shù)囊?，顯然還不能起到協(xié)助廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)展和增強(qiáng)其本國(guó)災(zāi)害防治能力的作用，廣大發(fā)展中國(guó)家繼續(xù)因氣候?yàn)?zāi)害遭受不成比例的巨大人員和經(jīng)濟(jì)損失。

4.“南北合作”主導(dǎo)性不強(qiáng)

各國(guó)在進(jìn)行國(guó)際、區(qū)域、次區(qū)域和跨邊界的國(guó)際合作的過(guò)程中，也離“南北合作輔之以南南合作和三角合作”⑥聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第21頁(yè)。相差較遠(yuǎn)⑦所謂“南南合作”（South-South cooperation）是指發(fā)展中國(guó)家之間分享知識(shí)和技術(shù)并采取集體行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)共同的發(fā)展等各種挑戰(zhàn)；而“南北合作”（North-South cooperation）則是指發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)的支持；“三角合作”又稱“三方合作”（Triangular Cooperation）作為一種新的、可充分調(diào)動(dòng)多方資源開(kāi)展氣候變化國(guó)際合作的模式，于2009年聯(lián)合國(guó)南南合作高級(jí)別會(huì)議發(fā)表的《內(nèi)羅畢宣言》中被正式提出，是指?jìng)鹘y(tǒng)捐助國(guó)和多邊組織通過(guò)提供資金、培訓(xùn)、管理和技術(shù)系統(tǒng)以及其他形式的支持促進(jìn)南南倡議的合作。。就南南合作、南北合作以及三角合作的關(guān)系而言，目前“南北合作輔之以南南合作和三角合作”已被證明是減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提高抗災(zāi)能力的關(guān)鍵，而南南合作和三角合作是南北合作的補(bǔ)充，發(fā)展中國(guó)家倡導(dǎo)南南合作和三角合作的努力亦不應(yīng)削弱發(fā)達(dá)國(guó)家提供的南北合作⑧聯(lián)大第69屆會(huì)議文件（A/69/L.67）《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第21頁(yè)。。氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)主要依靠發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在氣候?yàn)?zāi)害防治領(lǐng)域開(kāi)展廣泛而深入的“南北合作”來(lái)實(shí)現(xiàn)。在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，盡管不斷重申“南南合作”補(bǔ)充而非取代“南北合作”，但就目前的國(guó)際現(xiàn)實(shí)來(lái)看，囿于南北國(guó)家間價(jià)值觀念、利益訴求等方面的差異，“南北合作”在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作模式中的主導(dǎo)性并未得到充分體現(xiàn)。

三、氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制的完善

人類利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)努力合作探尋的對(duì)象[15]。完善氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制的關(guān)鍵在于確保與氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)相關(guān)的戰(zhàn)略、框架、計(jì)劃和措施落到實(shí)處。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作將氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)置于氣候變化所致?lián)p失損害責(zé)任范疇內(nèi)予以考慮，以環(huán)境保護(hù)的“黃金規(guī)則”-預(yù)防原則為核心，以“華沙機(jī)制”為中心加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)并細(xì)化其中相關(guān)規(guī)定。

（一）置于氣候變化所致?lián)p失損害責(zé)任范疇內(nèi)

氣候變化所致?lián)p失損害問(wèn)題于2007年巴厘島氣候變化大會(huì)被正式提出，大會(huì)通過(guò)之《巴厘島行動(dòng)計(jì)劃》①FCCC/CP/2007/6/Add.1, P3-7。要求締約方考慮特別脆弱的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化不利影響相關(guān)損失與危害的方法與策略。全球氣候治理并將涉及多個(gè)行為體間的復(fù)雜博弈[16]?；诟鲊?guó)在氣候變化所致?lián)p失損害問(wèn)題上的價(jià)值觀念、利益訴求的差異性，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家和以小島嶼國(guó)家聯(lián)盟為核心的發(fā)展中國(guó)家就此問(wèn)題斗爭(zhēng)激烈。經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)且復(fù)雜的氣候談判，最終于2013年建立“華沙機(jī)制”，旨在為最脆弱國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的極端氣候提供幫助。但令人遺憾的是，該機(jī)制并未涉及如何處理此種損失損害的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

就氣候變化和氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害的關(guān)系而言，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為氣候變化所致?lián)p失損害②所謂“氣候變化所致?lián)p失損害”是指由人類溫室氣體排放行為引起的氣候變化導(dǎo)致的在生命、健康、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等方面出現(xiàn)的嚴(yán)重威脅國(guó)家生存和可持續(xù)發(fā)展的可避免的或不可避免的、實(shí)際的或潛在的不利后果。包括但不僅限于由氣候?yàn)?zāi)害所造成的各種不利影響，諸如由于氣候變化導(dǎo)致海平面上升而失去土地等可能不會(huì)或在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)引發(fā)氣候?yàn)?zāi)害的發(fā)生，但由于海岸侵蝕、失去土地等不利后果的產(chǎn)生亦對(duì)相關(guān)受災(zāi)國(guó)家造成了不同程度的損失損害。此外，基于導(dǎo)致?lián)p失損害發(fā)生的行為性質(zhì)、不利后果的有形和/或無(wú)形性及其跨界性等方面的特征，氣候變化所致?lián)p失損害并非“帕勞提案”所指的“跨界損害”也不適用“國(guó)家對(duì)其國(guó)際不法行為所承擔(dān)的責(zé)任”而應(yīng)適用另一合乎其特性的責(zé)任-“氣候變化所致?lián)p失損害國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任”[6]77-78。

在現(xiàn)行國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)則制度安排下對(duì)氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)進(jìn)行行之有效的國(guó)際法規(guī)制是不現(xiàn)實(shí)的。缺乏系統(tǒng)性及執(zhí)行力的規(guī)則制度也難以從根本上提升廣大發(fā)展中國(guó)家減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提高抗災(zāi)能力的災(zāi)害防治能力。筆者認(rèn)為，就氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)國(guó)際法規(guī)制路徑選擇而言，應(yīng)以預(yù)防原則為核心，在氣候變化所致?lián)p失損害補(bǔ)償責(zé)任范疇內(nèi)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)作出針對(duì)性機(jī)制安排，細(xì)化“華沙機(jī)制”相關(guān)規(guī)定、加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以完善氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制。

（二）以預(yù)防原則為核心

“預(yù)防原則”③有學(xué)者將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”（precautionary principle）作為國(guó)際環(huán)境法的基本原則，但實(shí)際上“預(yù)防原則”包含所謂“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”；還有學(xué)者將“預(yù)防原則”進(jìn)一步劃分為“損害預(yù)防原則”（或稱“防止原則”，在英文中表述為“principle of prevention”或“principle of preventive action”或“preventive principle”）和“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”，這一劃分實(shí)則毫無(wú)必要。是國(guó)際環(huán)境法中一項(xiàng)被普遍接受的國(guó)際習(xí)慣，被稱為環(huán)境保護(hù)的“黃金規(guī)則”。其含義為，在國(guó)際性、區(qū)域性的環(huán)境管理中，對(duì)于那些可能有害于環(huán)境的物質(zhì)和行為，即使缺乏其有害的結(jié)論性證據(jù)，亦應(yīng)采取各種預(yù)防性手段和措施，對(duì)這些物質(zhì)或行為進(jìn)行控制或管理，以防止環(huán)境損害的發(fā)生[17]。該項(xiàng)原則是與“先污染、后治理”為特征的末端治理原則相對(duì)應(yīng)的損害控制原則，貫穿環(huán)境損害發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防以及損害發(fā)生后的損害預(yù)防全過(guò)程。其所要致力于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)具有層次性-首要目標(biāo)在于采取積極的、預(yù)期性的事前措施以避免環(huán)境損害行為或事件的發(fā)生，反映完全避免潛在不利影響的概念和意愿（減少環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)）；在環(huán)境損害行為或事件已經(jīng)發(fā)生或不可避免的情況下，其目標(biāo)則轉(zhuǎn)化為限制、減輕由環(huán)境損害行為或事件引發(fā)的損害后果（限制、減輕環(huán)境損害后果）-在無(wú)法實(shí)現(xiàn)首要目標(biāo)的情形下才能“退而求其次”[18]，以體現(xiàn)防患于未然的思想。

正如前述，氣候?yàn)?zāi)害作為一種不受國(guó)界限制的全球性威脅，所致?lián)p失損害往往波及全球各個(gè)國(guó)家和地區(qū)，由其所致不利后果的不可逆轉(zhuǎn)性和不可恢復(fù)性促使國(guó)際社會(huì)應(yīng)將“預(yù)防原則”作為氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制的核心原則，將發(fā)達(dá)國(guó)家向廣大發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)、教育培訓(xùn)、公共宣傳和透明信息通報(bào)等各種能力建設(shè)援助措施適用于氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防階段以及災(zāi)害發(fā)生后的損失損害預(yù)防階段。

與預(yù)防原則致力于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)所具有的層次性相對(duì)應(yīng)，氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)也應(yīng)區(qū)分層次、把握關(guān)鍵。從1994年第一屆世界減災(zāi)大會(huì)通過(guò)的成果性文件《橫濱戰(zhàn)略及其行動(dòng)計(jì)劃》中首次提出“預(yù)防災(zāi)害勝于應(yīng)付災(zāi)害”以來(lái)，幾乎所有有關(guān)氣候?yàn)?zāi)害防治的國(guó)際法律文件都特別強(qiáng)調(diào)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)“預(yù)防”的優(yōu)先性和重要性。國(guó)際減災(zāi)署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)亦表明，每投資1美元用于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，就可以為災(zāi)后救援節(jié)省約15美元[19]；而在廣大發(fā)展中國(guó)家的預(yù)警系統(tǒng)上花費(fèi)8億美元每年即可避免30億～160億美元的損失[10]7。由此可見(jiàn)，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在相當(dāng)程度上比災(zāi)害發(fā)生后的緊急應(yīng)對(duì)更具成本效益。對(duì)此，氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)應(yīng)以災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為首要目標(biāo)并輔之采取各種援助措施以預(yù)防、限制和減輕氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害。

（三）以華沙機(jī)制執(zhí)行委員會(huì)為中心加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)

氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)涉及領(lǐng)域的復(fù)雜性和綜合性要求氣候?yàn)?zāi)害防治機(jī)制的完善應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)《框架公約》內(nèi)外組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)此，可以考慮在“華沙機(jī)制”與各相關(guān)組織機(jī)構(gòu)之間開(kāi)辟直接的聯(lián)絡(luò)渠道，使及時(shí)的信息流能夠推進(jìn)具體工作領(lǐng)域。

1.設(shè)立綜合行動(dòng)專家組

氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)作為處理氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害問(wèn)題的重要內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置層面納入“華沙機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)中。

2013年設(shè)立的“華沙機(jī)制”下設(shè)有“華沙國(guó)際機(jī)制執(zhí)行委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)行委員會(huì)”），在締約方會(huì)議的指導(dǎo)下行使“以全面、綜合和一致的方式，推動(dòng)執(zhí)行處理與氣候變化不利影響相關(guān)的損失和損害的方針”的職能①FCCC/CP/2013/10/Add.1, P6。。為協(xié)助執(zhí)行委員會(huì)履行相關(guān)職能，2014年《框架公約》第二十屆締約方會(huì)議決定可在執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)立專家工作組、小組委員會(huì)、專門(mén)小組、專題咨詢小組或重點(diǎn)任務(wù)特設(shè)工作組，協(xié)助履行華沙機(jī)制的職能并向執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告②第2/CP.20號(hào)決定，第8段。。當(dāng)前，執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)有側(cè)重于緩發(fā)事件、非經(jīng)濟(jì)損失、行動(dòng)和支持、綜合風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)、移民、流離失所和人員流動(dòng)五個(gè)協(xié)助其履行任務(wù)的專家組，但就各個(gè)專家組開(kāi)展工作的情況來(lái)看，目前每個(gè)專家組下的行動(dòng)計(jì)劃主要涉及查明、探索和推進(jìn)潛在政策、對(duì)數(shù)據(jù)、工具和知識(shí)進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)、編制工作開(kāi)展清單、總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等③氣候變化框架公約第27屆締約方會(huì)議文件（FCCC/SB/2021/4）《氣候變化影響相關(guān)損失和損害華沙國(guó)際機(jī)制執(zhí)行委員會(huì)的報(bào)告》。，仍未涉及有關(guān)處理氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，各個(gè)專家組所開(kāi)展的工作還處于初級(jí)階段。鑒此，為了促進(jìn)包括氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)在內(nèi)的有關(guān)氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害問(wèn)題不斷向前發(fā)展，未來(lái)可將上述五個(gè)專家組作為與其他組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息收集、獲取及互換的樞紐，在執(zhí)行委員會(huì)下另設(shè)綜合行動(dòng)專家組，將上述五個(gè)專家組獲取的相關(guān)信息按照諸如資金、技術(shù)、能力建設(shè)等國(guó)際支持領(lǐng)域進(jìn)行進(jìn)一步分類、歸納和處理，用以針對(duì)性地指導(dǎo)上述相關(guān)方面的國(guó)際支助，并結(jié)合具體實(shí)踐中存在問(wèn)題通過(guò)綜合行動(dòng)專家組對(duì)上述五個(gè)專家組的行動(dòng)計(jì)劃及時(shí)做出調(diào)整，最大程度的保證各類援助措施滿足廣大發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際需求。

2.加強(qiáng)《框架公約》內(nèi)外相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的協(xié)同性

氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)涉及資金和技術(shù)、教育培訓(xùn)、公共宣傳和透明信息通報(bào)等各種援助措施，聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)、基金和方案及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和利益攸關(guān)方對(duì)此應(yīng)當(dāng)考慮到各部門(mén)工作開(kāi)展的協(xié)調(diào)一致性，推動(dòng)資源的最佳使用。此外，亦應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)與涉及減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提高抗災(zāi)能力工作的其他國(guó)際和區(qū)域組織、金融機(jī)構(gòu)和捐助機(jī)構(gòu)的內(nèi)在協(xié)調(diào)，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)政府間進(jìn)程的同時(shí)尊重有關(guān)任務(wù)規(guī)定，以增進(jìn)協(xié)同增效和抗災(zāi)能力。

充足的資金支助是增強(qiáng)廣大發(fā)展中國(guó)家氣候?yàn)?zāi)害防治整體能力的關(guān)鍵。在此方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與應(yīng)對(duì)氣候變化的四大基金、官方發(fā)展援助、世界銀行和區(qū)域開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)以及包括聯(lián)合國(guó)減災(zāi)信托基金在內(nèi)的融資機(jī)制、人道主義援助等相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，保證各組織機(jī)構(gòu)和部門(mén)在氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)方面開(kāi)展工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。此外，亦應(yīng)建立良好的信息互通機(jī)制，在信息互通互享的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)各自任務(wù)的調(diào)整以促進(jìn)氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主輔之災(zāi)后救援及重建等其他領(lǐng)域的資金支助。綜合行動(dòng)專家組可根據(jù)各組織機(jī)構(gòu)間就氣候?yàn)?zāi)害防治資金支助方面存在的問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、分享最佳做法并指導(dǎo)華沙執(zhí)行委員會(huì)下的五個(gè)專家工作組對(duì)其行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整以促進(jìn)廣大發(fā)展中國(guó)家獲得更為協(xié)調(diào)、持續(xù)和適當(dāng)?shù)馁Y金支助。

（四）細(xì)化“華沙機(jī)制”

盡管從內(nèi)容上講，“華沙機(jī)制”既沒(méi)有從法律上為損失損害定性也沒(méi)有具體規(guī)定具有拘束力的處理措施，但該機(jī)制存在本身就說(shuō)明國(guó)際社會(huì)對(duì)于氣候變化所致?lián)p失損害問(wèn)題的重視。就氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)而言，未來(lái)可通過(guò)進(jìn)一步的國(guó)際談判以預(yù)防原則為核心在氣候變化所致?lián)p失損害責(zé)任范疇內(nèi)將“華沙機(jī)制”下沒(méi)有實(shí)質(zhì)性承諾的規(guī)則充實(shí)細(xì)化為具有針對(duì)性、可操作性和執(zhí)行力的規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)設(shè)立該機(jī)制之目的。

第一，“資金”作為最敏感、最核心的問(wèn)題，可參照《京都議定書(shū)》強(qiáng)制減排表課以發(fā)達(dá)國(guó)家資金支助義務(wù)，以確保對(duì)遭受氣候?yàn)?zāi)害的發(fā)展中國(guó)家提供減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提高抗災(zāi)能力的相應(yīng)費(fèi)用，亦即課以發(fā)達(dá)國(guó)家“氣候變化所致?lián)p失損害補(bǔ)償責(zé)任”之“補(bǔ)償”之責(zé)。此外，亦應(yīng)積極推動(dòng)綠色氣候基金在項(xiàng)目合作開(kāi)展中為氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)提供更為充分的資金支助。截至2020年底，捐助者已向綠色氣候基金認(rèn)捐超過(guò)10億美元且已有96%的資金認(rèn)捐經(jīng)通過(guò)創(chuàng)建捐款協(xié)議得到確認(rèn)[14]。這為該基金在氣候?yàn)?zāi)害防治之能力建設(shè)領(lǐng)域提供更為協(xié)調(diào)、持續(xù)和適當(dāng)?shù)馁Y金支助提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外，亦應(yīng)充分發(fā)揮災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移產(chǎn)品和服務(wù)的作用，推動(dòng)制定和加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分擔(dān)機(jī)制以對(duì)殘余風(fēng)險(xiǎn)提供金融保護(hù)作用。

第二，在強(qiáng)化支持方面，有效減少氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)需要開(kāi)展廣泛的適應(yīng)活動(dòng)，包括開(kāi)展暴露性和脆弱性評(píng)估、加強(qiáng)相關(guān)信息獲取和互享以及建立多災(zāi)種預(yù)警系統(tǒng)等[20]。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)全球、區(qū)域、次區(qū)域和專題平臺(tái)的作用，促進(jìn)跨境合作，充分提升氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和非敏感減災(zāi)信息共享的能力，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于建立氣候信息系統(tǒng)、氣候?yàn)?zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、增強(qiáng)建設(shè)、加強(qiáng)和擴(kuò)大復(fù)原力和適應(yīng)能力等項(xiàng)目①目前，綠色氣候資金在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域下針對(duì)建立氣候信息系統(tǒng)、氣候?yàn)?zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、增強(qiáng)建設(shè)、加強(qiáng)和擴(kuò)大復(fù)原力和適應(yīng)能力等項(xiàng)目正在開(kāi)展針對(duì)性的項(xiàng)目合作支助。的支持，促進(jìn)氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)內(nèi)公共和私人投資以及國(guó)外的直接投資等，以為廣大發(fā)展中國(guó)家提供更為廣泛的國(guó)際支持。

第三，在積極動(dòng)員和保證專業(yè)知識(shí)方面，應(yīng)當(dāng)整合和利用當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在氣候?yàn)?zāi)害防治方面所具有的傳統(tǒng)知識(shí)、做法和價(jià)值以及在當(dāng)今科技水平不斷發(fā)展下不斷積累的科學(xué)知識(shí)并應(yīng)充分發(fā)揮相關(guān)利益攸關(guān)方的作用，鼓勵(lì)各利益攸關(guān)方廣泛參與并參與積極行動(dòng)，提供知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和資源，推動(dòng)廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提高抗災(zāi)能力的目標(biāo)。此外，掌握專業(yè)技術(shù)的高水平人才作為氣候?yàn)?zāi)害防治工作順利開(kāi)展的重要前提之一，亦應(yīng)促進(jìn)廣大發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)醫(yī)療小組、搜尋和救援小組、工程師和技術(shù)專家等專業(yè)人員的培訓(xùn)，以提高災(zāi)后救援效率。

四、結(jié)語(yǔ)

于人類社會(huì)而言，災(zāi)難莫過(guò)于天災(zāi)人禍！而天災(zāi)往往導(dǎo)致人禍，人禍又加劇天災(zāi)。然，無(wú)論如何，不爭(zhēng)的事實(shí)是自然災(zāi)害實(shí)實(shí)在在是影響人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不可忽視的因素，其對(duì)生產(chǎn)、生活、交通、物流等衣食住行乃至人類文明皆具重大甚至是致命之影響，氣候?yàn)?zāi)害尤甚。與氣候?yàn)?zāi)害所致?lián)p失損害的嚴(yán)重性形成鮮明對(duì)比，現(xiàn)行氣候?yàn)?zāi)害防治之國(guó)際環(huán)境法機(jī)制面臨與相關(guān)政府間進(jìn)程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足、相關(guān)國(guó)際規(guī)則舉措缺乏系統(tǒng)性和執(zhí)行力、廣大發(fā)展中國(guó)家獲取的資金援助不足以及“南北合作”在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作模式中的主導(dǎo)性不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙全球氣候?yàn)?zāi)害防治進(jìn)程的協(xié)調(diào)發(fā)展。在氣候?yàn)?zāi)害防治之國(guó)際環(huán)境法機(jī)制的路徑選擇方面，國(guó)際社會(huì)應(yīng)特別考慮廣大發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)實(shí)需求，突破現(xiàn)行氣候變化規(guī)則及其制度安排以確保相關(guān)戰(zhàn)略、框架、計(jì)劃和措施落到實(shí)處。如此，氣候?yàn)?zāi)害防治之國(guó)際環(huán)境法機(jī)制必將得到進(jìn)一步完善。