信陽市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛實證分析

程文璽

（信陽師范學院，河南 信陽 473000）

2014 年11 月我國提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”這一重大制度創(chuàng)新，即將土地權(quán)分為土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，其目的是為了緩和農(nóng)村人地矛盾，嚴守耕地紅線[1]。自該項制度推行以來，一方面農(nóng)村土地所有權(quán)得到了落實，保護了農(nóng)戶的利益，約束了地方不合理征地等非農(nóng)用行為，另一方面有效優(yōu)化了土地資源配置，為農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營奠定基礎，進而提高土地利用率以及農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率具有重要意義。然而在實施過程中，各地普遍出現(xiàn)了“確權(quán)糾紛”“侵權(quán)糾紛”“承包合同糾紛”“繼承糾紛”等土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。王鋮[2]基于對安徽省來安縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案例研究，影響該縣土地流轉(zhuǎn)糾紛的因素主要有流轉(zhuǎn)方式、程序、市場介入等；邢冬靜[3]基于成都市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案例研究，影響該縣土地流轉(zhuǎn)糾紛的因素主要是相關(guān)法律體系中土地所有權(quán)管理主體不明晰；羅金洪[4]認為，云南省土地承包經(jīng)營權(quán)保護不足，具體體現(xiàn)在征地、確權(quán)頒證、流轉(zhuǎn)過程以及司法保護方面。河南省信陽市我國重要的農(nóng)業(yè)地區(qū)，因此以信陽市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案例為基礎，分析案件的主體、原告訴請、證據(jù)、程序、結(jié)案情況以及個案情況，以期為進一步完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)、監(jiān)管機制提供依據(jù)。

1 材料與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

2022 年3 月3 日，在中國裁判文書網(wǎng)（網(wǎng)址：https：//wenshu.court.gov.cn） 以“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)+信陽市”為索引，時間為2019～2021 年，類型為已結(jié)案，檢索案件數(shù)量為251 件，通過篩選最終確定一審已結(jié)案的案件樣本量為70 件。

1.2 研究方法

運用Excel 軟件對案件進行記錄與分類；對案件給予一定的外層標準進行糾紛類型劃分，再根據(jù)不同的內(nèi)層類項對同一類型文書進行分析（圖1）。

圖1 樣本劃分標準Fig.1 Sample division criteria

2 結(jié)果與分析

2.1 描述性分析

匯總結(jié)果表明，平橋區(qū)案件占比為16.5%，息縣占比為15.5%，浉河區(qū)占比11.6%，光山縣占比10.9%，潢川縣、固始縣占比均為9.6%，羅山縣占比8.2%，淮濱縣占比7.5%，商城縣占比5.8%，新縣占比4.8%。案件受理集中在2019 年、2020 年和2021 年，占比分別為25%、34%和41%，呈逐年上升趨勢。

2.2 糾紛具體情況分析

從糾紛類型（圖2）可以看出，侵權(quán)糾紛占比最高，土壤承包合同糾紛次之，確權(quán)糾紛位居第3 位。

圖2 案件糾紛類型Fig.2 Types of case disputes

2.2.1 侵權(quán)糾紛確定標準 侵權(quán)糾紛的爭議焦點集中于土地的使用權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬較為明晰的情況下，雙方產(chǎn)生的糾紛一般歸于侵權(quán)糾紛；明晰的標準不同，法院的認定也不同，有的法院會在被告承認侵權(quán)的前提下，參考土地四至情況，若四至不清晰會將案件納入確權(quán)糾紛。從法律層面來看，會根據(jù)《土地承包糾紛解釋》第1 條規(guī)定以及《土地管理法》第14 條規(guī)定認定被告的行為；侵權(quán)糾紛的判決會根據(jù)《民法典》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律相關(guān)條例規(guī)定判決。

2.2.1.1 訴訟主體。匯總35 份侵權(quán)糾紛原告、被告身份顯示，原告均為村民，被告為村民、村委會或村小組，占比分別為88%、12%。說明侵權(quán)糾紛中以村民之間的侵權(quán)行為為主，反映出流轉(zhuǎn)糾紛的主要矛盾。

2.2.1.2 原告訴訟請求。侵權(quán)糾紛中當事人的訴訟請求明晰，主要是歸還土地和賠償損失，其他包括恢復原狀、排除妨礙等。若是村委會或村小組再次發(fā)包，村民則要求法院首先確認其再次發(fā)包行為無效等。

2.2.1.3 證據(jù)及程序。侵權(quán)糾紛中當事人大多可以提供物證、書證、證人證言等，證據(jù)較為充足，其中土地承包經(jīng)營權(quán)證的證據(jù)效力遠高于其他證據(jù)。在受理程序方面，45%的案件是通過普通程序受理的，55%的案件是通過簡易程序受理的。說明當?shù)胤ㄔ狠^為及時的審結(jié)案件，解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟糾紛，維護熟人社會的鄰里和諧。

2.2.1.4 結(jié)案情況。70%的判決書中要求被告歸還涉案土地，僅有7%的判決書中涉及賠償損失金額，82%的判決中因原告提供的損失證據(jù)不充分，并未得到支持（表1）。部分案件的文書中提到有提前經(jīng)過村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的調(diào)解，但調(diào)解均無效；也有案件提前經(jīng)過土地仲裁委員會的仲裁，法院均在判決中采信了仲裁結(jié)果，法院的判決取決于當事人是否被政府確權(quán)以及土地四至是否明確（圖3）。由此可見，原告是否經(jīng)過政府部門確權(quán)對其主張權(quán)利至關(guān)重要，盡管在案件中會出現(xiàn)土地重新發(fā)包多輪確權(quán)的情況，使土地使用權(quán)歸屬呈現(xiàn)復雜關(guān)系，但法院會依賴政府的最終確權(quán)主體作為判決依據(jù)。

圖3 侵權(quán)糾紛模式Fig.3 Tort dispute patterns

表1 土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案例Table 1 Cases of disputes over contracted land management rights

2.2.1.5 個案情況。在上述“訴訟主體”中提到的侵權(quán)糾紛中還有一類被告是以村委會、村小組為主體的。此種情況常常出現(xiàn)于原告外出務工或原告戶籍遷出導致土地常年撂荒，進而引出“關(guān)于村集體的發(fā)包權(quán)何時可以行使以及怎樣合法行使”的問題。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第27 條規(guī)定，進城務工的農(nóng)戶并不必然導致承包權(quán)的喪失，即便農(nóng)戶戶口遷出，村集體無權(quán)直接性、強制性地收回承包地，農(nóng)戶可以轉(zhuǎn)讓承包地或自愿交給發(fā)包方。若村集體在并未征求農(nóng)戶意見或通知的情況下直接收回并再次發(fā)包，相關(guān)法律并未明確規(guī)定此種情況的后果，但《土地承包糾紛解釋》第6 條的處理支持了村集體的做法，以及《村民委員會組織法》第28 條規(guī)定村民小組可以就本小組的土地等事項的辦理做出決定，即承認了村集體的該行為作為村民自治范疇的行為，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員資格發(fā)生變動時能及時調(diào)整，平衡相關(guān)當事人利益。不僅和國家依法保護的土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定沒有沖突，相反更突顯靈活性，因此，從集體利益大于個人利益的角度認為，發(fā)包方收回撂荒地的做法不屬于違法收回的行為。

2.2.2 確權(quán)糾紛 土地確權(quán)是指在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下對農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利的確認。確權(quán)工作是對農(nóng)民權(quán)益的保障，有利于農(nóng)村資源的配置，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)[5]。然而，由于土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)過多輪變化，不少承包經(jīng)營權(quán)屬混亂，許多地塊面積不準、四至不清，現(xiàn)實中同一塊土地可能附有2 個農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)證，或一方當事人要求法院基于現(xiàn)實占有向其頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證。在這種情況下，《土地管理法》第14 條以及《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》 （以下簡稱“《土地承包糾紛解釋》”）第1 條中均明確規(guī)定了處理辦法，法官常以裁定的方式駁回原告的訴請。2019年、2020 年、2021 年確權(quán)糾紛案件分別為5 份、3 份、1份，呈連續(xù)遞減趨勢。說明農(nóng)戶之間的確權(quán)糾紛問題逐步減小。

2.2.2.1 訴訟主體。匯總9 份確權(quán)糾紛案件原告、被告身份顯示，原告均為村民，被告以村民、村委會或村小組為主，占比分別為78%、22%。說明確權(quán)糾紛案件中的矛盾主要集中于村民之間，雙方因為土地互換、析產(chǎn)糾紛或歷史遺留等產(chǎn)生確權(quán)糾紛。

2.2.2.2 原告訴訟請求。確權(quán)糾紛中原告的訴訟請求明晰，主要為要求被告歸還土地，賠償經(jīng)濟損失，要求法院確認其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)合法有效。其他包括墳墓遷移、恢復土地原貌、返還農(nóng)業(yè)補貼等與土地上的附著物相關(guān)。

2.2.2.3 證據(jù)及程序。雙方證據(jù)有當事人陳述、身份證復印件、村委會證明、常住人口證明、政府頒發(fā)的確權(quán)證書等，在確權(quán)糾紛中，由于法院采取“一刀切”的裁判方式，故在文書中較多省略對證據(jù)的詳細審查和質(zhì)證環(huán)節(jié)，9 例案件中僅有2 例羅列了證據(jù)，由此也容易造成對案件的了解不夠深入，不利于糾紛的化解。在程序方面，法院按照土地使用權(quán)爭議不屬于法院受案范圍而裁定駁回起訴的案件有8 例，因此，法院采用簡易程序?qū)徖戆讣?，對確權(quán)問題不予處理。

2.2.2.4 結(jié)案情況。法院對此類糾紛采用“一刀切”模式解決，即9 例案件法院均采取不予處理，駁回起訴的方式結(jié)案。因此，基于權(quán)利歸屬都無法判明的情況下，原告的其他訴訟請求更是無法得到支持。

2.2.2.5 個案情況。以上是對確權(quán)糾紛案件共性情況的總結(jié)，但也存在個性問題，即同一戶中個人是否享有承包權(quán)。樣本中有3 份文書出現(xiàn)同一戶人家在析產(chǎn)糾紛中要求將土地承包經(jīng)營權(quán)重新分割調(diào)整的情況，此情況的出現(xiàn)明晰了承包方的身份，進而劃定了適格主體的范圍?！掇r(nóng)村土地承包法》第16 條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，即農(nóng)村實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，不存在個人承包經(jīng)營權(quán)，限定承包方的主體是以家庭承包方式承包本集體經(jīng)濟組織農(nóng)村土地的農(nóng)戶，農(nóng)戶整體享有承包權(quán)，而非個人。法院在2 例案件中均裁定確權(quán)問題不屬于法院管轄，另外1 例案件中法院除了解釋出管轄問題外，還增加了原告主體不適格而裁定駁回，理由充分，使人信服。

2.2.3 合同糾紛 《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包地流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等，其中轉(zhuǎn)讓屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的完全讓渡，允許集體組織成員以外的他人加入，而轉(zhuǎn)包是土地承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)能的讓與，即土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓[6]，由于轉(zhuǎn)讓這樣的流轉(zhuǎn)方式直接改變了原承包權(quán)利主體，故其流轉(zhuǎn)方式更為嚴格，需要經(jīng)過發(fā)包方同意以及流轉(zhuǎn)后不得將土地用于非農(nóng)建設，違反其中任意一則條件都將導致合同無效。相關(guān)法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)的主體、方式、用途等方面的規(guī)范在合同糾紛中體現(xiàn)的更為明顯。

2.2.3.1 訴訟主體。合同糾紛的主體類型最為復雜，21 份承包合同糾紛案例中，48%的案件屬于非村民之間的糾紛，占比較高，主要包括企業(yè)、村委會、村小組、專業(yè)合作社等主體。同時，合同糾紛案件呈現(xiàn)出系列性、關(guān)聯(lián)性特點。說明農(nóng)村土地承包涉及利益主體較多。

2.2.3.2 原告的訴訟請求。主要是有關(guān)合同效力及合同內(nèi)容履行的問題，57%的案例中要求被告支付承包費、租金或違約金；19%的案例中要求法院確認合同無效；24%的案例中要求解除合同。

2.2.3.3 證據(jù)及程序。村民的法律意識普遍淡薄，多以口頭協(xié)議為主，極少數(shù)簽訂了紙質(zhì)合同，在案件審理過程中，舉證困難，從而法院難以認定。在程序方面，合同糾紛呈現(xiàn)出與侵權(quán)糾紛相同的程序偏好，即簡易程序多于普通程序。

2.2.3.4 結(jié)案情況。原告的訴訟請求，法院支持“被告支付承包費、租金或違約金”案件占比為58%，法院確認“合同無效”案件占比為50%，法院判決“解除合同”案例的占比為33%。“未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”“改變涉案土地用途屬于違反法律強制性規(guī)定”的案件，法院確認合同無效，實踐中法院會考慮合同履行是否給村民帶來便利等公共因素而判決，因此對無效合同的判決較為慎重。說明法院在判決時較為關(guān)注合同形式、雙方當事人的意愿表示、是否經(jīng)發(fā)包方同意、社會效果。

2.2.3.5 個案情況。在認定合同的效力時，若確認合同無效，一方要依照法律規(guī)定返還原物、恢復原狀，進而難免要拆除部分土地上的建筑物，這不僅會牽涉農(nóng)戶的利益，同時還會破壞土地原貌，造成極大的資源浪費。《民法典》第9 條確立了“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源”的綠色原則，該原則在解決合同無效或解除的后果及影響時，顯得尤其重要。在裁判中法院依照“綠色原則”進行綜合考慮，不會單純考量雙方的利益糾紛來認定合同的效力，既兼顧法律效果和社會效果的統(tǒng)一，又體現(xiàn)了法官較高的職業(yè)素養(yǎng)。

2.2.3.6 法律適用對比。合同糾紛和侵權(quán)糾紛適用法律都較為廣泛，有《民法典》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《土地承包糾紛解釋》《村民委員會組織法》《老年人權(quán)益保障法》等，說明承包流轉(zhuǎn)案件涉及的法律關(guān)系較為復雜；也體現(xiàn)出法官打破原有的單一思維模式去解決法律關(guān)系，從公私法多緯度思考民事案件。

統(tǒng)計2021 年侵權(quán)糾紛、合同糾紛案例結(jié)果（表3）顯示，兩類糾紛的法律適用情況明顯不同，侵權(quán)糾紛的法律適用更強調(diào)承包方的權(quán)利，如對《民法典》中關(guān)于侵權(quán)責任的規(guī)定以及《農(nóng)村土地承包法》第55 條、第56 條援引較多；承包合同糾紛中更偏重于在強化集體所有權(quán)的前提下維系交易穩(wěn)定，尊重雙方當事人的真實想法。部分判決書中的法條援引存在不準確的問題。

3 信陽市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛現(xiàn)狀分析

3.1 立法層面

3.1.1 法律對發(fā)包方主體認定混亂 對于村委會或村小組越權(quán)發(fā)包、在承包期限內(nèi)收回承包地再次發(fā)包的行為，村民會將可能涉案的主體都訴諸法院，而法院會按照主體不適格而裁定駁回起訴，影響糾紛解決。我國《憲法》等多部法律規(guī)定“農(nóng)村土地屬于集體所有”，《農(nóng)村土地承包法》第5 條規(guī)定集體經(jīng)濟組織享有發(fā)包權(quán)，集體經(jīng)濟組織的成員享有承包權(quán)，第13 條規(guī)定村委會或村集體經(jīng)濟組織可以發(fā)包土地。集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表者，享有發(fā)包權(quán)無可非議，而村委會作為村民自治組織，更多的是體現(xiàn)管理職能，將其規(guī)定為發(fā)包主體之一會造成現(xiàn)實操作混亂等問題。事實上，2 個獨立組織的職能交叉在《土地管理法》《民法典》中均有體現(xiàn)，需明確地是所有者可以兼任管理者參與管理實務，而管理者是否可以充當所有者來決定相關(guān)事項；若是兩者在發(fā)包土地上沒有差別，則在基本法乃至根本法上規(guī)定“農(nóng)村土地屬于集體所有”又是否有現(xiàn)實存在意義[7]。

表2 2021 年侵權(quán)糾紛與合同糾紛案件適用情況Table 2 Application of infringement disputes and contract disputes in 2021

3.1.2 集體經(jīng)濟組織成員資格缺乏認定標準 “戶籍遷出是否還享有承包權(quán)、外出務工是否還享有承包權(quán)、外嫁女是否還享有承包權(quán)”這些問題的核心都在于集體經(jīng)濟組織成員的標準。目前提及集體經(jīng)濟組織的有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》《村民委員會組織法》等法律法規(guī)，但沒有明確集體經(jīng)濟組織成員資格確定標準，對成員資格的認定，既沒有法律法規(guī)依據(jù)，也沒有規(guī)范性文件[8]。信陽市法院判定集體經(jīng)濟組織成員資格時有3 個要件，分別是在該集體經(jīng)濟組織有戶籍登記、長期生活在該集體經(jīng)濟組織、對該集體經(jīng)濟組織土地享有權(quán)利承擔義務。擴大到全國的司法判例其認定標準必定又會有所差別，因此集體成員資格認定標準法定化有助于為成員乃至弱勢群體提供救濟途徑，避免陷于選擇訴訟理由的訴訟游戲之中[9]。

3.2 司法層面

3.2.1 受案范圍“一刀切” 《土地承包糾紛解釋》第1 條從正反面兩面規(guī)定了法院的受案范圍，將村集體組織成員承包經(jīng)營權(quán)的取得劃定為政府的職責范圍，由此引發(fā)實踐中確權(quán)糾紛和侵權(quán)糾紛的區(qū)分?？梢钥吹剑坏┥婕暗揭箢C發(fā)確權(quán)證書或發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼等屬于政府職責范圍事項時，法院常以受案范圍為由駁回起訴，甚至有的法院對司法解釋進行擴大適用，如在遇到確權(quán)不規(guī)范或一地數(shù)包情形時，法院也將其劃分為確權(quán)糾紛，這種做法值得商榷。通過對比其他省份的裁判習慣發(fā)現(xiàn)，同是村委會確權(quán)變動引起的糾紛中，一例法院未受理，另外一例法院支持了原告的訴訟請求。由于這類案件不是要求法院對其確權(quán)，不涉及行政機關(guān)職責事項，而是在土地發(fā)包出去或已經(jīng)取得承包經(jīng)營權(quán)后，權(quán)利歸屬存在不明，因此訴請法院明確權(quán)利歸屬或返還承包地等[10]。實際上，司法解釋已經(jīng)為此類案件提供裁判依據(jù)，法院應該根據(jù)雙方提供的承包合同、村委會證明、確權(quán)證書、集體經(jīng)濟成員資格證明等證據(jù)對權(quán)屬糾紛詳細審查，從而進行事實認定。

3.2.2 法律援引不準確 不同省份對土地承包糾紛也進行了深入的解釋，如江蘇省高級人民法院作出《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解答》，然而如何從眾多的規(guī)則中得到糾紛解決的正確依據(jù)是司法者的任務。不論是對案件性質(zhì)的區(qū)分、侵權(quán)責任的認定，還是對合同解除條件的把握，司法者均應該在審判中乃至最終的文書呈現(xiàn)中準確地援引法律。

3.3 執(zhí)法層面

3.3.1 政府管理不足，村民法律意識淡薄 政府在承包地流轉(zhuǎn)中對流轉(zhuǎn)行為具有引導和管理職責，如《農(nóng)村土地承包法》第12 條規(guī)定“縣級以上地方人民政府等主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營及承包經(jīng)營合同管理。”但在實踐中地方政府所承擔的角色已經(jīng)不僅是土地流轉(zhuǎn)的管理者，很多時候更是土地增值收益的分享者、參與者，地方政府所依賴的“經(jīng)營城市”就是明顯的體現(xiàn)。市、縣政府對土地收益的依賴以及以GDP 作為地方政績考核的依據(jù)必然會導致地方政府在土地流轉(zhuǎn)中職能定位的發(fā)生偏差，從而導致行為的偏差，農(nóng)民失去在流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)，更是在利益受到侵害時束手無策。如在確權(quán)工作中，確權(quán)工作人員以關(guān)系親疏遠近對土地大小、好壞確權(quán)；利用政府公權(quán)力克扣農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益，將收益作為鄉(xiāng)村收入的一部分，與民爭利。村民法律意識淡薄，主要表現(xiàn)體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)雙方對法律中出現(xiàn)的大量專業(yè)術(shù)語難以理解，如對法條中的轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)無法區(qū)分，在協(xié)議中混淆使用；流轉(zhuǎn)雙方之間缺少規(guī)范的合同，往往通過口頭約定達成協(xié)議，更多依靠民間習慣和道德約束；或雖有承包合同，但對某些事項約定不明，在舉證時出現(xiàn)舉證困難，也對司法裁判帶來了一定的挑戰(zhàn)[11]。

3.3.2 政府行政行為錯位 地方政府不僅是土地流轉(zhuǎn)管理者，更是土地增值收益的分享者和參與者，地方政府所依賴的“經(jīng)營城市”就是明顯的體現(xiàn)[12]。市、縣政府對土地收益的依賴以及以GDP 作為地方政績考核的依據(jù)必然會導致地方政府在土地流轉(zhuǎn)中職能定位偏差，從而導致行為偏差，在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民失去話語權(quán)，且利益受到侵害時束手無策[14]。

3.4 其他

3.4.1 規(guī)范化流轉(zhuǎn)市場尚未形成 在當前土地三權(quán)分置的背景下，很多地方在土地流轉(zhuǎn)方面缺少自下而上的評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、中介服務組織等，農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)信息的渠道少，土地流轉(zhuǎn)市場不完善，在一定程度上影響土地效益，大多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)中心、土地服務中心閑置，沒有開展相關(guān)土地業(yè)務，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需求的規(guī)范性與市場交易的零散性之間的矛盾日益突出。

3.4.2 多元化糾紛化解機制不健全 樣本中僅有2 例案件提前經(jīng)過土地仲裁委員會仲裁，還有一些當事人出示的證據(jù)表明村民鄰里的糾紛已提前經(jīng)過村委會的調(diào)解，但調(diào)解無效，最終以訴訟的方式尋求解決。可以看到，替代性解決途徑利用不夠廣泛。此外，由于農(nóng)作物帶有較強的季節(jié)屬性，法院在審理程序上偏好通過簡易程序來盡快處理案件，但相比于其他解決途徑，訴訟仍要經(jīng)過較長時間，部分對判決不滿意的還要申請上訴、再審等，糾紛遲遲得不到妥善解決，使得訴訟途徑的弊端較為明顯。

4 對策

4.1 彌補法律規(guī)范缺失，回應現(xiàn)實需要

在土地流轉(zhuǎn)問題上，立法者應當是向下觀察，瞄準農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題，從而發(fā)現(xiàn)規(guī)則并創(chuàng)造規(guī)則，彌補現(xiàn)有法律在實踐上的缺失，回應現(xiàn)實需要。明確發(fā)包主體，明確村委會是否可以法寶土地或如何發(fā)包土地，與集體經(jīng)濟組織如何區(qū)分等；盡早給出集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準，雖然村集體經(jīng)濟組織成員條件屬于村民自治范疇，但很多村集體缺少具體條件，因此可從法律層面制定出成員應享有的共性條件，而不是給出模糊原則，這樣不僅可以給各村集體提供指引，進而根據(jù)本集體情況細化條件，還為司法裁判提供了一定準則可循。

4.2 正確運用證據(jù)規(guī)則，準確適用既有規(guī)則

法官在個案裁判中，應當運用證據(jù)規(guī)則引導當事人進行舉證、質(zhì)證，深入審查后再對案件性質(zhì)進行判定，不屬于法院受案范圍的依法駁回，屬于受案范圍的依法進行事實認定。訴訟是糾紛解決中權(quán)威性的重要保障，也是當事人維護權(quán)利的最后一道保障，面對弱勢群體，法官應當在保持客觀、公正和正當?shù)那疤嵯陆o予案件應有的裁判走向，準確地適用法律。

4.3 加強引導與監(jiān)管，規(guī)范制度實踐

積極開展確權(quán)工作，保證確權(quán)工作人員的數(shù)量充足、資金支持，劃清土地四至范圍，及時發(fā)放土地確權(quán)證書，確保農(nóng)戶權(quán)利歸屬。建立土地登記制度，鼓勵農(nóng)戶到政府進行土地和權(quán)利登記。加強法律宣傳教育工作，定期開展普法活動和土地流轉(zhuǎn)規(guī)范行為培訓，在村委會辦公場所設立法律咨詢和服務中心，方便村民咨詢和學會如何維護自身權(quán)利，拉近法律與村民的“距離”。政府應當正確定位在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的職責，對土地交易起到宏觀調(diào)控作用，如發(fā)布政策控制土地供應數(shù)量、安排土地用途來引導和吸引投資，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高土地效益。作為監(jiān)管者，政府要管制市場確保流轉(zhuǎn)中土地的利用用途沒有被隨意改變，要監(jiān)督中介組織的服務行為，避免成為侵害農(nóng)民權(quán)益的潛在主體等等。

4.4 培育中介組織，形成規(guī)范化流轉(zhuǎn)市場

保障中介組織運行的獨立性，農(nóng)村中介組織作為具有獨立主體資格的第三方組織，其工作人員通過聘任制進入組織內(nèi)工作，以其較高的專業(yè)素養(yǎng)解決流轉(zhuǎn)中的糾紛問題，不應依附于任何一方包括政府和其他組織，使中介組織能夠在流轉(zhuǎn)中真正體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。培育多樣化的服務機構(gòu)，完善的市場應當體現(xiàn)市場，包括土地價格評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、監(jiān)督調(diào)解機構(gòu)等，使農(nóng)民獲得對稱的市場信息。

4.5 健全多元化糾紛解決機制，實現(xiàn)訴訟與非訴訟糾紛解決途徑相銜接

要充分發(fā)揮基層人民調(diào)解組織的疏導作用，引導雙方自愿達成具有民事合同效力的協(xié)議，便于雙方自愿履行協(xié)議內(nèi)容，避免進入強制執(zhí)行程序[16]。要進一步加強農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)作用，為土地流轉(zhuǎn)糾紛提供強有力的司法保障和法律服務。要注意訴訟與非訴訟途徑相銜接，既要規(guī)范調(diào)解協(xié)議司法確認程序，又要完善訴訟活動中多方參與的調(diào)解機制，促使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效[17～19]。