鄰避事件治理的定性比較研究
——基于動(dòng)機(jī)-能力框架

汪 波, 梁曉雯

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院, 北京 100875)

黨的十九大報(bào)告指出:新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)換為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。“鄰避”(not in my back yard)這一概念最早由美國學(xué)者O’ Hare提出,以描述“能夠帶來整體性社會(huì)利益、但對(duì)周圍居民產(chǎn)生負(fù)面影響”[1]的公共設(shè)施外部性問題。鄰避現(xiàn)象與民生直接緊密聯(lián)系,鄰避事件意指居民出于對(duì)環(huán)境與健康的保護(hù),反對(duì)在其居住區(qū)域建設(shè)垃圾焚燒處理廠、變電站、化工廠、殯儀館等具有顯著環(huán)境負(fù)外部性的項(xiàng)目,從而引發(fā)的民眾集體行動(dòng)。在馬克思?xì)v史唯物主義視域下,矛盾既是現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不可避免的內(nèi)生張力,也是政府治理體系優(yōu)化與發(fā)展的動(dòng)力。黨的十九大報(bào)告提出新時(shí)代要建設(shè)共建、共治、共享的治理格局,共治共享在鄰避事件中意味著地方政府與區(qū)域民眾應(yīng)建立雙向互動(dòng)、線上與線下相融合的溝通與回應(yīng)渠道,以妥善化解潛在沖突,使社會(huì)在穩(wěn)定秩序中有序發(fā)展。在國家頂層設(shè)計(jì)的指引下,本文沿著經(jīng)驗(yàn)事實(shí)-路徑-機(jī)理-對(duì)策的主線索,通過動(dòng)機(jī)-能力框架對(duì)鄰避事件背后的互動(dòng)邏輯進(jìn)行剖析,進(jìn)而提出完善地方政府回應(yīng)機(jī)制的對(duì)策。

一、 理論框架與研究方法

在西方公共行政理論演變過程中,自政治與行政二分法以來,無論是傳統(tǒng)公共行政理論,還是新公共管理,或是新公共服務(wù)理論,皆從不同角度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代政府對(duì)民眾需求的有效回應(yīng)。政府回應(yīng)的相關(guān)理論可歸納為三種模式:第一種模式是基于傳統(tǒng)公共行政理念的權(quán)威管制型回應(yīng);第二種是市場服務(wù)型回應(yīng),新公共管理理論將公民視為顧客,政府作為公共企業(yè)通過競爭機(jī)制對(duì)公民訴求進(jìn)行有效回應(yīng);第三種模式是建立在新公共服務(wù)理論基礎(chǔ)之上的治理回應(yīng),政府應(yīng)以公共價(jià)值為中心,形成政府與公民之間可持續(xù)的互動(dòng)模式。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)鄰避事件治理進(jìn)行了一定研究,研究視角主要聚焦于集體行動(dòng)的機(jī)制、策略和后果。在集體行動(dòng)機(jī)制方面,社會(huì)變革、社會(huì)心理、機(jī)會(huì)構(gòu)成行動(dòng)緣起的多重動(dòng)力[2];在集體行動(dòng)策略方面,參與者主要以法律規(guī)范作為抗?fàn)幓顒?dòng)的依據(jù),并利用地方政府維穩(wěn)體制的壓力來吸引社會(huì)關(guān)注[3];鄰避型群體性事件主要包括四種類型,污染類、風(fēng)險(xiǎn)集聚類、污名化類、心理不悅類[4]。行動(dòng)后果的研究主要涉及鄰避事件的行動(dòng)結(jié)果與政策調(diào)整。研究發(fā)現(xiàn):在新的政治經(jīng)濟(jì)背景下,“地方政府或?qū)⒏嗟赝ㄟ^‘請(qǐng)示授權(quán)’的形式滿足日益增長的創(chuàng)新需要”[5]。 “上級(jí)政府態(tài)度和各部門間的聯(lián)動(dòng)能力是決定地方政府在政策工具選擇中是否具有主動(dòng)性的關(guān)鍵?！盵6]若能得到上級(jí)政府的授權(quán)與政策支持,地方政府將更為積極主動(dòng)地通過聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)對(duì)鄰避型群體性事件。

在汲取相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,本文構(gòu)建了“動(dòng)機(jī)-能力”框架(見圖1),進(jìn)而采用定性比較分析(QCA)方法,對(duì)鄰避事件中地方政府的雙重回應(yīng)路徑進(jìn)行探究。定性比較分析方法超越了定性和定量研究的兩種方法的局限性,融合了“定性”(案例導(dǎo)向)和“定量”(變量導(dǎo)向)兩種分析方法的長處,它不僅關(guān)注單一的因果模式,而且關(guān)注多元并發(fā)因果關(guān)系,發(fā)現(xiàn)各類影響因素組合對(duì)政府回應(yīng)的差異性影響,挖掘影響政府回應(yīng)的核心因素。

圖1反映了地方政府在動(dòng)力與能力的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行雙重回應(yīng)的內(nèi)在邏輯,主要包括三層邏輯關(guān)系。在第一層面,動(dòng)機(jī)構(gòu)成地方政府回應(yīng)的意愿驅(qū)動(dòng)力,動(dòng)機(jī)既受到項(xiàng)目利益指向的內(nèi)生性影響,也受到上級(jí)政府立場、事件嚴(yán)重程度與媒體關(guān)注度因素所構(gòu)成的問責(zé)壓力的外在影響。在第二層面,能力構(gòu)成地方政府回應(yīng)的資源約束。政府回應(yīng)能力既受到自身溝通協(xié)調(diào)能力的影響,也受到政府部門聯(lián)動(dòng)與社會(huì)組織動(dòng)員所構(gòu)成的資源整合能力的影響。在第三層面,在鄰避事件的應(yīng)對(duì)中,地方政府基于多元?jiǎng)訖C(jī)與能力限制,在綜合考量判斷各種風(fēng)險(xiǎn)因素與發(fā)展態(tài)勢之后作出相應(yīng)的理性處置決策,主要形成雙重回應(yīng)路徑,即漸進(jìn)型回應(yīng)和妥協(xié)型回應(yīng)路徑。漸進(jìn)型回應(yīng)意指地方政府選擇漸進(jìn)性的政策工具來回應(yīng)鄰避事件,通過公共協(xié)商進(jìn)行利益補(bǔ)償、將項(xiàng)目調(diào)整優(yōu)化后再加以實(shí)施。妥協(xié)型回應(yīng)意指地方政府面對(duì)鄰避事件中民眾訴求,選擇妥協(xié)性政策工具來回應(yīng)沖突,常見方式為直接停止和取消項(xiàng)目建設(shè),體現(xiàn)出地方政府的妥協(xié)與讓步。在測量方面,通過“動(dòng)機(jī)-能力”框架中測量維度的細(xì)化,將影響因素進(jìn)行概念化和操作化,進(jìn)而形成了7個(gè)條件變量,見表1。

在案例樣本選取方面,通過在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、官方權(quán)威網(wǎng)站、百度、新浪微博的多維度搜索,選取了2005—2020年95項(xiàng)具有代表性的鄰避事件,進(jìn)而依據(jù)三種屬性原則最終選取了20項(xiàng)典型性案例,見表2。所選擇的案例應(yīng)具備三重屬性: ①典型性。所選案例應(yīng)具有顯著的代表性,能代表一系列的同類型案例。②全面性。案例不僅在地域上覆蓋我國東部、中部與西部區(qū)域,而且在類型上基本覆蓋了鄰避事件的各種范疇, 包括污染類型、 風(fēng)險(xiǎn)集聚類型、 污名化類型。 ③準(zhǔn)確性。 通過多渠道的資料收集, 有效保證案例的準(zhǔn)確性。

二、地方政府回應(yīng)的雙重路徑分析

本文運(yùn)用全功能多值定性比較分析軟件(fm-QCA)對(duì)案例數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析, 形成復(fù)雜方案(complex solution)、簡單方案(parsimonious solution)和中間方案(intermediate solution)三種形式的條件組合方案。 本文采取中間方案, 總體來看, 條件組合總覆蓋率為1.00, 這表明7個(gè)條件變量所構(gòu)成的條件組合具有較強(qiáng)的解釋力。

1. 妥協(xié)型回應(yīng)的路徑分析

在妥協(xié)型回應(yīng)路徑中,地方政府面對(duì)鄰避事件中民眾的強(qiáng)烈訴求,往往選擇直接停止或取消項(xiàng)目等妥協(xié)性政策工具,以平息鄰避沖突。條件組態(tài)分析是基于案例數(shù)據(jù)分析,對(duì)實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果的條件變量進(jìn)一步探析,尋找影響地方政府選擇妥協(xié)型回應(yīng)路徑的核心條件和邊緣條件,核心條件是與回應(yīng)結(jié)果存在很強(qiáng)因果關(guān)系的重要條件,而邊緣條件與回應(yīng)結(jié)果的因果關(guān)系相對(duì)較弱,見表3。

路徑一: 妥協(xié)型回應(yīng)=經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目或公共福利項(xiàng)目*無上級(jí)政府支持*暴力行為*媒體聯(lián)動(dòng)*象征性公民參與*無政府部門聯(lián)動(dòng)*無社會(huì)組織動(dòng)員。該組合條件原始覆蓋率達(dá)到0.41, 這表明該路徑能解釋41%的案例; 其凈覆蓋率達(dá)到0.33, 在所有路徑中為最高, 這表明此路徑解釋力最強(qiáng), 為地方政府選擇妥協(xié)型回應(yīng)的典型路徑。 在相關(guān)的案例集中, 四川德陽反對(duì)什邡鉬銅項(xiàng)目事件、廣東茂名反對(duì)芳烴項(xiàng)目事件、江蘇啟東反對(duì)制紙排海工程事件、浙江寧波反對(duì)PX項(xiàng)目事件符合這一路徑。 在此路徑中, 地方民眾相對(duì)激進(jìn)的抗議行動(dòng)觸動(dòng)著敏感的維穩(wěn)神經(jīng), 媒體聯(lián)動(dòng)已初步形成網(wǎng)絡(luò)輿情, 地方政府在得不到上級(jí)政府明確支持的政策情境中, 直接面臨著相對(duì)較高的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn), 這一系列壓力的組合形態(tài)使地方政府面臨著顯著的外部壓力勢能。 而地方政府的內(nèi)部系統(tǒng)由于缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)能力和資源整合能力, 其內(nèi)部動(dòng)力不足以有效抵御外部壓力。 在外部壓力顯著高于內(nèi)部能力的勢能下, 地方政府往往會(huì)選擇妥協(xié)型回應(yīng), 以平息鄰避沖突。 這在深層次上體現(xiàn)出剛性維穩(wěn)思維, 即維穩(wěn)構(gòu)成鄰避事件治理的首要價(jià)值, 即使相關(guān)項(xiàng)目具有公共屬性, 符合區(qū)域長遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益與整體利益, 但也要服從于維穩(wěn)這一“一票否決”的絕對(duì)價(jià)值。

路徑二: 妥協(xié)型回應(yīng)=雙重效益項(xiàng)目*無上級(jí)政府支持*無暴力行為*媒體聯(lián)動(dòng)*象征性公民參與*政府部門聯(lián)動(dòng)*無社會(huì)組織動(dòng)員。 北京反對(duì)六里屯垃圾焚燒廠事件、上海反對(duì)磁懸浮事件構(gòu)成此妥協(xié)型回應(yīng)路徑的代表案例。 該路徑的條件組合表明: 即使特定項(xiàng)目符合公共性價(jià)值取向, 地方政府也具備一定的內(nèi)部與外部協(xié)調(diào)能力, 但全國媒體聯(lián)動(dòng)導(dǎo)致問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)增大, “新媒體所具備的議題設(shè)置機(jī)制、信息變異機(jī)制、情緒激發(fā)機(jī)制以及社會(huì)動(dòng)員機(jī)制, 在一定程度上重塑了風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)者的話語建構(gòu)、心理認(rèn)知、情緒波動(dòng)以及社會(huì)行動(dòng)”[7], 在此政策情境中, 上級(jí)政府支持的匱乏、溝通能力有限導(dǎo)致地方政府作出妥協(xié)型回應(yīng)。

路徑三:妥協(xié)型回應(yīng)=公共福利項(xiàng)目*無上級(jí)政府支持*媒體聯(lián)動(dòng)*象征性公民參與*無政府部門聯(lián)動(dòng)*無社會(huì)組織動(dòng)員。此路徑的代表案例包括海南?？诜磳?duì)麻風(fēng)病醫(yī)院事件、廣東化州反對(duì)殯儀館事件等。在反對(duì)麻風(fēng)病醫(yī)院事件中,民眾認(rèn)為該項(xiàng)目會(huì)污染其居住環(huán)境,進(jìn)而影響其房產(chǎn)價(jià)值,從而形成了較為強(qiáng)烈的集體行動(dòng),地方政府在民眾抗議下宣布項(xiàng)目停工。從項(xiàng)目屬性來看,該項(xiàng)目為地方重要的民生項(xiàng)目,而且地方政府在項(xiàng)目建設(shè)前期組織了宣傳活動(dòng)與答疑,但主要為單向灌輸式宣傳,缺乏有效的利益補(bǔ)償機(jī)制,并未能從根本有效改變民眾的排斥心理。

路徑四:妥協(xié)型回應(yīng)=公共福利項(xiàng)目*無上級(jí)政府支持*無暴力行為*無媒體聯(lián)動(dòng)*無公民參與*無政府部門聯(lián)動(dòng)*無社會(huì)組織動(dòng)員。此路徑的典型案例為浙江杭州反對(duì)老年護(hù)理中心事件,區(qū)域居民通過聯(lián)合簽名、拉橫幅等溫和方式進(jìn)行抗議。這一路徑表明:即使地方政府面對(duì)著溫和的民眾抗議,地方政府自身應(yīng)急處理能力的薄弱,也會(huì)導(dǎo)致其選擇妥協(xié)型回應(yīng)。從深層動(dòng)機(jī)來看,地方政府作為理性人,對(duì)于“經(jīng)濟(jì)增長”“招商引資”“財(cái)政收入”等經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目的偏好顯著高于“改善民生”等公共福利項(xiàng)目的價(jià)值偏好,因此,對(duì)于公共福利性項(xiàng)目,地方政府在面對(duì)民眾抗?fàn)帟r(shí),缺乏足夠的維持項(xiàng)目的動(dòng)力,更易傾向選擇妥協(xié)路徑。

路徑五:妥協(xié)型回應(yīng)=公共福利項(xiàng)目*無上級(jí)政府支持*暴力行為*無媒體聯(lián)動(dòng)*無公民參與*政府部門聯(lián)動(dòng)*無社會(huì)組織動(dòng)員。此路徑的典型案例為四川眉山反對(duì)精神病院事件。這一路徑的組合條件表明:當(dāng)輿論場并未形成顯著的輿論壓力,地方政府積極整合各部門資源以落實(shí)項(xiàng)目,但是,當(dāng)民眾集體行動(dòng)觸動(dòng)地方政府維穩(wěn)的神經(jīng),使得地方政府被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)顯著提高,而地方政府又缺乏與公民有效溝通協(xié)商的能力,此外,公共福利項(xiàng)目所獲取的政績收益相對(duì)較低,因而地方政府選擇停止項(xiàng)目建設(shè)的方式以避免沖突升級(jí)。

路徑六:妥協(xié)型回應(yīng)=經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目*無上級(jí)政府支持*無暴力行為*無媒體聯(lián)動(dòng)*無公民參與*無政府部門聯(lián)動(dòng)*社會(huì)組織動(dòng)員。天津抗議PC項(xiàng)目事件符合這一路徑。在該事件中,群眾采取了溫和式的反對(duì)方式,該事件并未引發(fā)網(wǎng)絡(luò)媒體與主流媒體的聯(lián)動(dòng)報(bào)道。地方政府由于缺乏有效溝通能力和政府部門聯(lián)動(dòng)能力,決定停止項(xiàng)目施工,這體現(xiàn)出地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在著差異性的閾值,地方政府為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn),選擇快速妥協(xié),以防止事態(tài)惡化。

路徑七:妥協(xié)型回應(yīng)=經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目*無上級(jí)政府支持*無暴力行為*媒體聯(lián)動(dòng)*象征性公民參與*無政府部門聯(lián)動(dòng)*社會(huì)組織動(dòng)員。安徽蚌埠仇崗村村民反對(duì)化工廠事件是這一路徑的典型案例。在此案例中,環(huán)保社會(huì)組織的參與和事件引發(fā)的輿情使地方政府面臨著較高的外部壓力,但是,地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目的維護(hù)動(dòng)機(jī)能在一定程度上抵御外部壓力。在壓力型體制下,地方政府最終選擇妥協(xié)回應(yīng)的直接原因是上級(jí)政府的介入,上級(jí)政府的問責(zé)壓力顯著增加了地方政府的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn),直接促使地方政府作出停止項(xiàng)目的決策。

2. 漸進(jìn)型回應(yīng)的路徑分析

漸進(jìn)型回應(yīng)意指地方政府選擇具有漸進(jìn)性特征的政策工具來回應(yīng)鄰避事件。一方面,地方政府通過理性協(xié)商、利益補(bǔ)償?shù)确绞?撫慰民眾情緒,以平息鄰避沖突;另一方面,在汲取民眾理性意見的基礎(chǔ)上將相關(guān)項(xiàng)目調(diào)整、優(yōu)化后再加以實(shí)施,在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)民生發(fā)展。漸進(jìn)型回應(yīng)主要存在著四條典型路徑,見表4。

路徑一:漸進(jìn)型回應(yīng)=雙重效益項(xiàng)目*無上級(jí)政府支持*媒體聯(lián)動(dòng)*切實(shí)性公民參與*政府部門聯(lián)動(dòng)*無社會(huì)組織動(dòng)員。此路徑包括上海反對(duì)松江垃圾焚燒廠事件、杭州余杭中泰垃圾焚燒事件、廣西紅沙核電站事件、廣東博羅反對(duì)垃圾焚燒廠事件等案例。該路徑的原始覆蓋率達(dá)到0.5,為最高,這表明該路徑能最有效地解釋漸進(jìn)型回應(yīng)背后的邏輯。在雙重效益項(xiàng)目的利益驅(qū)動(dòng)下,地方政府的外部溝通協(xié)調(diào)能力和內(nèi)部資源整合能力可以在相當(dāng)程度上消解輿情壓力與上級(jí)政府的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn),因而可通過漸進(jìn)式方式保障項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)。

路徑二:漸進(jìn)型回應(yīng)=雙重效益項(xiàng)目*上級(jí)政府支持*無暴力行動(dòng)*媒體聯(lián)動(dòng)*切實(shí)性公民參與*無政府部門聯(lián)動(dòng)*無社會(huì)組織動(dòng)員。此路徑包括海南樂東反對(duì)發(fā)電站建設(shè)事件、北京反對(duì)京沈高鐵事件。該路徑表明:上級(jí)政府的支持賦予了項(xiàng)目建設(shè)的正當(dāng)性與合法性,成為地方政府對(duì)抗外部壓力的重要支持力量。上級(jí)政府的垂直支援顯著降低問責(zé)風(fēng)險(xiǎn),在此情境中,即使地方政府自身協(xié)同治理能力有限,但仍能夠憑借上級(jí)政府的支持力量和切實(shí)性公民參與來保障項(xiàng)目的實(shí)施。

路徑三:漸進(jìn)型回應(yīng)=經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目*上級(jí)政府支持*無暴力行為*媒體聯(lián)動(dòng)*切實(shí)性公民參與*無政府部門聯(lián)動(dòng)*社會(huì)組織動(dòng)員。典型案例為福建廈門反對(duì)PX項(xiàng)目事件。這一路徑表明:經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目使得地方政府具有相對(duì)較強(qiáng)的解決沖突的動(dòng)機(jī)。地方政府在經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目的激勵(lì)下直面民眾抗議與媒體輿情,地方政府從縱向維度獲取上級(jí)政府的支持,在橫向維度與利益相關(guān)群體深度溝通,通過項(xiàng)目優(yōu)化調(diào)整,保障項(xiàng)目漸進(jìn)實(shí)施。

路徑四:漸進(jìn)型回應(yīng)=雙重效益項(xiàng)目*上級(jí)政府支持*無暴力行動(dòng)*媒體聯(lián)動(dòng)*切實(shí)性公民參與*政府部門聯(lián)動(dòng)*社會(huì)組織動(dòng)員。廣東番禺反對(duì)垃圾焚燒廠事件是該路徑的典型案例,面對(duì)著業(yè)主和村民為主體的集體行動(dòng)與群體抗議,地方政府通過發(fā)布會(huì)等方式穩(wěn)定民眾情緒,并組織專家、政府職能部門、市民代表、環(huán)保組織進(jìn)行多元對(duì)話,進(jìn)而重新修改垃圾處理的系統(tǒng)規(guī)劃,并且最終確立了垃圾焚燒廠的選址建設(shè),使項(xiàng)目得以落實(shí),而且,為預(yù)防類似事件,廣州市政府制定通過了《關(guān)于重大民生決策公眾征詢工作的規(guī)定》,將重大民生領(lǐng)域決策過程的公眾咨詢環(huán)節(jié)加以制度化與規(guī)范化。

三、雙重回應(yīng)路徑背后的機(jī)理剖析

基于地方政府回應(yīng)的動(dòng)機(jī)-能力框架,采用多值集定性比較分析方法探究了地方政府選擇妥協(xié)型回應(yīng)和漸進(jìn)型回應(yīng)的核心-邊緣條件,這些條件并非以孤立方式,而是以組合形態(tài)方式出現(xiàn)。利益偏好與規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成地方政府的雙重動(dòng)機(jī),而溝通協(xié)調(diào)能力與資源整合能力構(gòu)成地方政府雙重核心能力,地方政府面對(duì)鄰避事件的差異性回應(yīng)本質(zhì)上是利益偏好、規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、溝通協(xié)調(diào)能力、資源整合能力四重維度下多重因素合力作用的結(jié)果。正如恩格斯所言:“歷史是這樣創(chuàng)造的:最終的結(jié)果總是從許多單個(gè)的意志相互沖突中產(chǎn)生出來的,……這樣就有無數(shù)互相交錯(cuò)的力量,有無數(shù)個(gè)力的平行四邊形,由此就產(chǎn)生出一個(gè)合力。”[8]

1. 利益偏好:地方政府利益偏好影響回應(yīng)動(dòng)機(jī)

在理性選擇理論視角下,“在‘市場’和‘政府’,‘私人部門’和‘公共部門’之間,并未劃出任何界線。……通過交易經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的或多或少的自然延伸,經(jīng)濟(jì)學(xué)可以根據(jù)交易范例來觀察政府過程”[9]。作為公共權(quán)力主體的地方政府也在一定程度上符合理性人的主體假設(shè),作為理性人的地方政府既要追求區(qū)域發(fā)展利益的最大化,又要避免鄰避項(xiàng)目而衍生的社會(huì)沖突與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。鄰避項(xiàng)目的屬性與地方政府的利益結(jié)構(gòu)直接聯(lián)系,進(jìn)而潛在地影響其回應(yīng)策略。

鄰避項(xiàng)目主要包括兩種收益項(xiàng)目,即經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目與公共福利項(xiàng)目。在鄰避項(xiàng)目只存在單一效益的政策情境中,由于經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目不僅能更顯著地促進(jìn)GDP增長與財(cái)政收益,而且能創(chuàng)造政績收益,更能契合地方政府的內(nèi)生利益動(dòng)機(jī),因此,地方政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目,選擇漸進(jìn)型回應(yīng)的動(dòng)機(jī)更強(qiáng),而對(duì)公共福利項(xiàng)目選擇妥協(xié)型回應(yīng)的動(dòng)機(jī)水平更高。在鄰避項(xiàng)目同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)效益與公共福利雙重收益的的情境中,地方政府在地方財(cái)政效益和公共政績的雙重吸引下,更傾向于選擇漸進(jìn)型回應(yīng)。路徑分析也清晰地表明:在漸進(jìn)型回應(yīng)的四條影響路徑中,雙重效益項(xiàng)目存在于三條路徑,經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目存在于一條路徑,而公共福利項(xiàng)目并不構(gòu)成具有影響漸進(jìn)型回應(yīng)的因素,這表明地方政府在項(xiàng)目雙重利益的驅(qū)動(dòng)下,具有更為強(qiáng)烈的項(xiàng)目執(zhí)行意志,傾向于將鄰避項(xiàng)目變通、調(diào)整、優(yōu)化后再加以執(zhí)行。

2. 規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn):壓力型體制與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式中,地方權(quán)力源于中央政府的權(quán)力授予,從而使中國政府體系在一定程度上具有自上而下目標(biāo)層層分解與層層考核的“壓力型體制”的特征,從而構(gòu)成鄰避事件治理的政府生態(tài)環(huán)境。在壓力型體制的生態(tài)環(huán)境中,問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的高低直接影響著地方政府回應(yīng)路徑的選擇。從妥協(xié)型回應(yīng)的路徑分析來觀察,上級(jí)政府支持的缺位存在于所有路徑,構(gòu)成妥協(xié)型回應(yīng)的必要條件。盡管民眾集體行動(dòng)與媒體聯(lián)動(dòng)構(gòu)成一定的外部壓力,但是,上級(jí)政府直接決定著問責(zé)的實(shí)施與否,構(gòu)成更為重要的影響因素,因此,在上級(jí)政府支持缺位的條件下,地方政府往往傾向于選擇妥協(xié)型回應(yīng)以快速平息沖突,既避免矛盾的升級(jí)與蔓延,也降低問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。與之相反,在漸進(jìn)型回應(yīng)路徑中,上級(jí)政府的支持覆蓋了三種典型路徑,這表明:即使地方政府在鄰避沖突中面臨著外部輿論壓力,只要能獲上級(jí)政府的支持,地方政府就會(huì)產(chǎn)生更為強(qiáng)烈的項(xiàng)目執(zhí)行意愿,通過將上級(jí)政府的支持轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目的正當(dāng)性與合理性依據(jù),選擇漸進(jìn)型回應(yīng)路徑。

3. 溝通協(xié)調(diào)能力:溝通協(xié)調(diào)能力影響回應(yīng)路徑

數(shù)字化信息時(shí)代顯著強(qiáng)化了鄰避事件中民眾的集體行動(dòng)能力。在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的語境中,鄰避事件的相關(guān)公民可借助于微博、微信、抖音等工具,將原子化的公民個(gè)體以低成本的方式聯(lián)合起來,進(jìn)而將分散且微弱的個(gè)體話語綜合為更為明確、更為清晰的整體化民意訴求,這使得地方政府面臨著比工業(yè)時(shí)代更高強(qiáng)度的外部壓力與行政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府能否有效實(shí)施項(xiàng)目受到其溝通協(xié)調(diào)能力的制約,多元主體之間的利益協(xié)調(diào)和偏好整合是鄰避項(xiàng)目最終終止或得以漸進(jìn)推進(jìn)的重要因素。妥協(xié)型回應(yīng)的路徑分析發(fā)現(xiàn):在妥協(xié)型回應(yīng)的所有路徑中,地方政府只存在無公民參與或象征性公民參與,并未形成切實(shí)性公民參與。低效的溝通協(xié)調(diào)能力使地方政府與民眾在二元對(duì)峙中形成零和博弈,使沖突強(qiáng)度螺旋遞增。與之相反,漸進(jìn)型回應(yīng)的路徑分析表明:有效的溝通協(xié)調(diào)能力構(gòu)成地方政府漸進(jìn)型回應(yīng)的必要條件。充分有效的溝通協(xié)商能力比地方政府的單方行政命令更具彈性與韌性,“公共討論會(huì)鼓勵(lì)具有公共精神的理由和建議,它們將有助于促進(jìn)所有人的利益”[10]。

4. 資源整合能力:橫向整合與縱向支援

橫向整合與縱向支援能有效促進(jìn)政府選擇漸進(jìn)型回應(yīng)。從漸進(jìn)型回應(yīng)的兩條最具有解釋力路徑的分析可以看出:上級(jí)政府的縱向支持與橫向的政府部門聯(lián)動(dòng)兩組變量常以組合形態(tài)出現(xiàn),這表明地方政府取得上級(jí)政府的縱向支持時(shí),可以更積極地應(yīng)對(duì)民眾集體行動(dòng)與媒體聯(lián)動(dòng)的壓力,通過縱向支援機(jī)制來保障項(xiàng)目的正當(dāng)性與合法性。在橫向整合機(jī)制中,地方政府即使在面臨較高的問責(zé)壓力情境中,協(xié)調(diào)有序的聯(lián)動(dòng)能力與應(yīng)急治理能力能夠在充分發(fā)揮各職能部門優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行合理分配,對(duì)相關(guān)利益受損方進(jìn)行利益補(bǔ)償,汲取民眾的理性意見,將相關(guān)項(xiàng)目調(diào)整、優(yōu)化后再加以實(shí)施,在平息沖突的同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

四、基于動(dòng)機(jī)-能力框架的政府回應(yīng)機(jī)制的完善

1. 動(dòng)機(jī)層面:剛性維穩(wěn)思維轉(zhuǎn)向韌性維穩(wěn)思維

妥協(xié)型回應(yīng)的路徑分析發(fā)現(xiàn):地方政府在面對(duì)鄰避事件時(shí),在不同程度上具有剛性維穩(wěn)思維。所謂剛性維穩(wěn)思維衍生于路徑分析中群體抗議強(qiáng)度、媒體聯(lián)動(dòng)強(qiáng)度、上級(jí)問責(zé)壓力等因素的影響,維穩(wěn)被視為地方治理績效評(píng)估中“一票否決”的絕對(duì)紅線,即使相關(guān)項(xiàng)目存在公共屬性,符合區(qū)域長遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益與整體利益,但也要服從于維穩(wěn)這一絕對(duì)價(jià)值。剛性維穩(wěn)思維導(dǎo)致地方政府傾向于簡單選擇妥協(xié)方式進(jìn)行回應(yīng),這一思維既源于維持社會(huì)剛性穩(wěn)定的治理目標(biāo),也源于問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避,導(dǎo)致鄰避事件治理時(shí)常陷入“項(xiàng)目上馬-民眾反對(duì)-政府壓制-沖突升級(jí)-停建妥協(xié)”的循環(huán)。但是,簡單的妥協(xié)型回應(yīng)并不能從根本上解決鄰避事件的治理難題。

鄰避事件治理的價(jià)值目標(biāo)既不應(yīng)是單純的剛性維穩(wěn),也不應(yīng)無視民眾合理訴求,而應(yīng)在沖突的張力中富有實(shí)踐藝術(shù)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重價(jià)值目標(biāo)的均衡,并在雙重價(jià)值的螺旋互動(dòng)中提升治理效率。在此價(jià)值觀的引導(dǎo)下,地方政府需從剛性維穩(wěn)思維轉(zhuǎn)向韌性維穩(wěn)思維,構(gòu)建更具韌性的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定機(jī)制,形成“分權(quán)開放的、動(dòng)態(tài)的、和平而有序的、具有強(qiáng)大自我修復(fù)功能”[11]的動(dòng)力機(jī)制。地方政府在面對(duì)鄰避事件時(shí),應(yīng)以公共利益為出發(fā)點(diǎn),積極將多元利益相關(guān)者納入政策網(wǎng)絡(luò),在開放性治理結(jié)構(gòu)中讓各方能量得以釋放、緩和、同化,“實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)與收益、整體與局部的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”[12]。面對(duì)不同類型的鄰避事件,地方政府不僅需要通過政策學(xué)習(xí)提升危機(jī)治理思維,而且需要精準(zhǔn)把握不同類型鄰避事件的特征,進(jìn)行針對(duì)性地治理,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展。

2. 風(fēng)險(xiǎn)層面:問責(zé)機(jī)制的理性分類

“鄰避沖突的不斷發(fā)生是工業(yè)社會(huì)發(fā)展為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要表征”[13],鄰避沖突事件具有多主體性、突發(fā)性、復(fù)雜性、不確定性、信息非均衡性等特征,如果上級(jí)政府簡單直接地將鄰避沖突所引發(fā)的群體性事件與地方官員行政責(zé)任或地方政府績效相掛鉤,這將顯著挫傷地方政府處理鄰避沖突事件的積極性,甚至促使地方政府轉(zhuǎn)移責(zé)任、不作為以規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。因此,問責(zé)機(jī)制應(yīng)理性化,而不是被剛性維穩(wěn)思維所裹脅。

問責(zé)機(jī)制的理性化首先意味著對(duì)“鄰避效應(yīng)”實(shí)質(zhì)問題的客觀分類。鄰避事件的本質(zhì)問題主要存在三種類型:第一種類型是合法性問題,包括項(xiàng)目違法違規(guī)開工建設(shè)、項(xiàng)目施工主體不具備法定資格、項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)境評(píng)估等。第二種類型為合理性問題,包括項(xiàng)目規(guī)劃布局不夠科學(xué)合理、項(xiàng)目缺乏必要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。第三種為程序性問題,包括項(xiàng)目信息未向社會(huì)及時(shí)公布、缺乏有效公民參與等。在明晰問題類型的基礎(chǔ)上,上級(jí)政府可針對(duì)性地對(duì)鄰避事件進(jìn)行介入,進(jìn)而啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。針對(duì)合法性問題,上級(jí)政府可以要求停止相關(guān)項(xiàng)目,并對(duì)地方政府以及相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)。針對(duì)合理性問題,上級(jí)政府可要求地方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整。針對(duì)程序性問題,上級(jí)政府在基本認(rèn)可項(xiàng)目的同時(shí),應(yīng)要求地方政府在信息公開的基礎(chǔ)上強(qiáng)化溝通協(xié)商,通過利益補(bǔ)償機(jī)制化解基層民眾的非理性情緒。

3. 溝通協(xié)調(diào)能力的優(yōu)化:全流程協(xié)商機(jī)制與利益偏好雙向轉(zhuǎn)換

溝通協(xié)調(diào)能力的優(yōu)化既體現(xiàn)于時(shí)間序列,也體現(xiàn)于利益偏好的雙向轉(zhuǎn)換。從時(shí)間序列來看,鄰避事件的生命周期往往經(jīng)歷了危機(jī)醞釀期、危機(jī)爆發(fā)期、危機(jī)擴(kuò)散期、危機(jī)處理期、后遺癥期這五個(gè)階段。在危機(jī)生命周期理論視角下,地方政府應(yīng)建立鄰避事件危機(jī)預(yù)警機(jī)制,在危機(jī)醞釀期進(jìn)行干預(yù),將風(fēng)險(xiǎn)消解于萌芽。鄰避事件中民眾集體行動(dòng)的初始動(dòng)機(jī)不在于追求與公權(quán)力的對(duì)抗,而在于爭取協(xié)商資格的入場券,因此,地方政府應(yīng)在項(xiàng)目的初期階段強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào),可通過聽證會(huì)等方式將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、收益、選址等信息及時(shí)準(zhǔn)確地向民眾公開,通過公開透明的溝通過程,緩解信息不對(duì)稱給民眾造成的恐慌情緒,消除鄰避沖突的隱患。在方案制定階段賦予民眾表達(dá)權(quán),在項(xiàng)目實(shí)施階段賦予民眾管理監(jiān)督權(quán),形成無縫隙全流程的溝通協(xié)商機(jī)制?！霸谥袊鐣?huì)主義制度下,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù),是人民民主的真諦?！婕耙粋€(gè)地方人民群眾利益的事情,要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量;涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情,要在這部分群眾中廣泛商量。”[14]

從利益偏好雙向轉(zhuǎn)換來看,路徑分析表明:切實(shí)性公民參與構(gòu)成漸進(jìn)型回應(yīng)不可缺失的必要條件。切實(shí)性公民參與與象征性公民參與兩者的根本區(qū)別在于:雙方的單向偏好是否通過協(xié)商形成雙向調(diào)整,并達(dá)成了包容性共識(shí),利益分配的天平是否由“一方全勝、一方全敗”的單向思維轉(zhuǎn)向互利雙贏的雙向思維?！翱?fàn)幷蔚谋举|(zhì)是利益訴求”[15],溝通協(xié)調(diào)能力不單純是政府聽取民眾對(duì)鄰避事件的相關(guān)意見,更為重要的是通過偏好雙向轉(zhuǎn)換創(chuàng)造共識(shí),使多元沖突的利益訴求在協(xié)商場域的緩沖帶中相互沖擊、交互、調(diào)整,通過科學(xué)系統(tǒng)的利益協(xié)調(diào)與救濟(jì)機(jī)制,消解潛在風(fēng)險(xiǎn),降低鄰避沖突事件的破壞性能量,最終形成包容性的整體方案,這“不僅需要黨和政府對(duì)協(xié)商的積極態(tài)度和行動(dòng),而且需要各相關(guān)利益主體的有序參與和協(xié)商能力”[16]。

4. 資源整合能力的提升:縱向協(xié)同與橫向整合

英國學(xué)者安德魯·鄧西爾(Andrew Dunsire)提出了“整體性治理”[17](holistic governance)的學(xué)術(shù)概念。整體政府理論強(qiáng)調(diào)立體協(xié)同的公共治理,使公共治理從分散走向集中,從碎片化走向一體化。鄰避事件治理可通過橫向資源整合與縱向資源整合,建立起縱橫交錯(cuò)、內(nèi)外聯(lián)結(jié)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò),系統(tǒng)配置資源,有效提升能力。

從縱向資源整合來看,案例分析表明:橫向整合與縱向支援能有效促進(jìn)地方政府選擇漸進(jìn)型回應(yīng),從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重價(jià)值目標(biāo)的均衡。鄰避事件主要處于屬地管理的范疇,中央政府與上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)尊重并保障地方政府的應(yīng)急處置權(quán)與近點(diǎn)決策權(quán),并依據(jù)項(xiàng)目問題類型,科學(xué)有效地介入鄰避沖突事件治理。

從橫向資源整合來看,鄰避事件治理涉及項(xiàng)目審批部門、公安部門、信訪部門、市場監(jiān)管部門、環(huán)保部門、土地資源管理部門等多元行政主體,每一行政主體基于各部門資源為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)進(jìn)行治理。鄰避治理應(yīng)在黨委的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下,借助于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)與人工智能(AI)信息技術(shù),跨越職能部門的組織邊界,從“九龍治水”轉(zhuǎn)向協(xié)同互嵌的治理網(wǎng)絡(luò)。

鄰避項(xiàng)目是一把“雙刃劍”,既產(chǎn)生因項(xiàng)目而利益受損的民眾,又存在大量因項(xiàng)目而產(chǎn)生的潛在受益群眾。相對(duì)于集體行動(dòng)動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈的利益直接受損民眾,項(xiàng)目潛在受益民眾往往表現(xiàn)為沉默的狀態(tài),雖然其能從地方政府主導(dǎo)的公共福利項(xiàng)目中顯著受益,但是,出于“搭便車”心理與集體行動(dòng)成本的考量,潛在受益民眾在多主體博弈中往往選擇沉默策略,并不會(huì)直接而強(qiáng)烈地表達(dá)對(duì)特定項(xiàng)目的支持。這種相對(duì)沉默的訴求實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了特定區(qū)域人民利益的重要組成部分,理應(yīng)成為衡量項(xiàng)目是否實(shí)施的不可忽略的重要參數(shù)與項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力資源。