從“新兩法”的實(shí)施淺談如何轉(zhuǎn)變安全生產(chǎn)管理工作

賈俊俊

（杭州市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站，浙江 杭州 310000）

0 引言

《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》（中華人民共和國(guó)主席令 第六十六號(hào)）于 2020 年 12 月 26 日通過(guò)修正，新增條文 13 條，修改條文 34 條，自 2021 年 3 月 1 日起施行。其中第一百三十四條增加了危險(xiǎn)作業(yè)罪，這是涉及建設(shè)工程安全生產(chǎn)新增刑法罪名。同時(shí)，新《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（中華人民共和國(guó)主席令 第八十八號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新安法”）自 2021 年 9 月 1 日起施行，其中第四十一條，要求企業(yè)建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度，按照安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)采取相應(yīng)管控措施；第一百零一條：對(duì)企業(yè)未按照要求建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度等行為作出處罰，構(gòu)成犯罪的依照刑法有關(guān)規(guī)定追求刑事責(zé)任；第一百零二條：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未采取措施消除事故隱患的，責(zé)令立即消除或者限期消除，處五萬(wàn)元以下的罰款；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位拒不執(zhí)行的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓；對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任［1，2］。

“新兩法”的修訂，突出了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任。過(guò)去常見(jiàn)的“篡改”“隱瞞”“銷(xiāo)毀”以及“拒不執(zhí)行”“擅自”活動(dòng)等違法行為，將不再只是行政處罰，將被追究刑事責(zé)任。行刑銜接后，事故處罰形式已經(jīng)改變，施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理工作的轉(zhuǎn)變迫在眉睫。而事故的發(fā)生，正是隱患的沒(méi)有及時(shí)排查處理。而隱患屬于危險(xiǎn)源的范疇，風(fēng)險(xiǎn)管控則是對(duì)危險(xiǎn)源的管理。那么如何在建筑施工領(lǐng)域做好風(fēng)險(xiǎn)源的辨識(shí)和管控，貫徹“安全第一，預(yù)防為主、綜合治理”的方針，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，是一項(xiàng)重要課題。作為一名建筑工程安全監(jiān)督工作者，筆者結(jié)合全國(guó)首例事故前追究刑事責(zé)任案件，淺談施工現(xiàn)場(chǎng)如何轉(zhuǎn)變安全生產(chǎn)管理工作。

1 事故案例

2021 年 5 月，杭州市某區(qū)應(yīng)急管理局聯(lián)合住建、公安等部門(mén)對(duì)某地塊建筑施工項(xiàng)目開(kāi)展執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在塔吊頂升作業(yè)中存在如下違法行為。

塔吊司機(jī)邵某某持有的建筑起重機(jī)械司機(jī)特種作業(yè)操作證已過(guò)期注銷(xiāo)；項(xiàng)目安全員吳某某違反規(guī)定未將塔吊頂升作業(yè)情況告知監(jiān)理單位，未對(duì)塔吊頂升作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行全程管理；塔吊安拆維保業(yè)務(wù)中介尹某某違反規(guī)定，未通過(guò)具有安拆維保資質(zhì)的單位擅自將無(wú)工作單位的人員安排至工地從事塔吊頂升作業(yè)。上述違法行為系未經(jīng)依法批準(zhǔn)或者許可，擅自從事建筑施工高度危險(xiǎn)生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)，存在重大事故隱患，具有發(fā)生重大傷亡事故的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，已涉嫌危險(xiǎn)作業(yè)罪。

杭州市公安局某區(qū)分局依法對(duì)塔吊司機(jī)邵某某、項(xiàng)目安全員吳某某、塔吊安拆維保業(yè)務(wù)中介尹某某以涉嫌危險(xiǎn)作業(yè)罪立案?jìng)刹椴⒉扇⌒淌戮辛魪?qiáng)制措施。這是國(guó)內(nèi)第一起事故前安全員被追究刑事責(zé)任的案例。

2 事故原因分析

2.1 未對(duì)現(xiàn)場(chǎng)存在的危險(xiǎn)源進(jìn)行管控

特種作業(yè)操作證過(guò)期、安拆維保單位無(wú)資質(zhì)等情況均屬于人的不安全行為及管理上的缺陷，這屬于危險(xiǎn)源范疇。從事故的發(fā)生來(lái)看，施工單位和監(jiān)理單位未對(duì)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員資格證書(shū)的合法有效性進(jìn)行審核。相關(guān)責(zé)任單位缺乏對(duì)危險(xiǎn)源的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控以及隱患排查治理，從而導(dǎo)致事故的發(fā)生。

2.2 崗位職責(zé)不清

目前建筑行業(yè)的現(xiàn)狀就是“安全就是安全員的事”。這是安全生產(chǎn)管理工作長(zhǎng)期存在著一個(gè)誤區(qū)。這個(gè)誤區(qū)使得施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理的主要責(zé)任人、實(shí)施者和監(jiān)督者共同構(gòu)建起安全生產(chǎn)管理“三角形”框架一直建立不起來(lái)，給安全生產(chǎn)管理工作帶來(lái)了混亂。使得該履行安全生產(chǎn)職責(zé)的人未履行職責(zé)，出了事兩眼只盯安全員，忽視本應(yīng)承擔(dān)安全管理責(zé)任的人員，讓真正應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的人逃脫責(zé)任。

2.3 監(jiān)理單位職責(zé)缺失

監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。此事故中，監(jiān)理單位未審核邵某某持有的建筑起重機(jī)械司機(jī)特種作業(yè)操作資格證是否合法有效，未審核進(jìn)入工地從事塔吊頂升作業(yè)的人員是否持有符合要求的特種作業(yè)操作資格證。安全問(wèn)題并不只是施工單位安全員的責(zé)任，監(jiān)理單位也是責(zé)任主體之一。該項(xiàng)目監(jiān)理單位未對(duì)存在的事故隱患進(jìn)行排查。

3 對(duì)策建議

3.1 全面落實(shí)“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”

深刻認(rèn)識(shí)新安法第一百零二條“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”的含義，做到盡職履職。新安法要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)建立全員安全責(zé)任制。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位每一個(gè)部門(mén)、每一個(gè)崗位、每一個(gè)員工，都不同程度直接和間接影響著安全生產(chǎn)。安全生產(chǎn)人人都是主角，沒(méi)有旁觀者。這次修改新增了全員安全責(zé)任制的規(guī)定，就是要把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位全體員工的積極性和創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)起來(lái)，形成人人關(guān)心安全生產(chǎn)、人人提升安全素質(zhì)、人人做好安全生產(chǎn)的局面，從而整體上提升安全生產(chǎn)的水平。實(shí)現(xiàn)“三個(gè)必須”（管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全），從責(zé)任和職責(zé)上扭轉(zhuǎn)“安全就是安全管理部門(mén)、人員的事”這一長(zhǎng)期錯(cuò)誤的管理理念。

3.2 構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制

新安法表明，風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理（雙重預(yù)防機(jī)制）將作為企業(yè)管控風(fēng)險(xiǎn)、消除隱患、保證安全生產(chǎn)的重要手段，未來(lái)將長(zhǎng)期開(kāi)展下去，而且必須要認(rèn)真、規(guī)范、科學(xué)地開(kāi)展下去。

首先必須厘清“危險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)、隱患”三者關(guān)系。

施工中的危險(xiǎn)源是指因工程施工過(guò)程中存在，可能導(dǎo)致死亡及傷害、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境破壞和這些情況組合的根源或狀態(tài)。其因素包括不良的環(huán)境影響、物的不安全狀態(tài)與能量、人的不安全行為及管理上的缺陷等［3］。危險(xiǎn)源是客觀存在的。

危險(xiǎn)源的辨識(shí)和評(píng)價(jià)是指對(duì)施工危險(xiǎn)因素定性或者定量分析，確定施工重大危險(xiǎn)源，在此基礎(chǔ)上，從涉及工程建設(shè)的作業(yè)人員、機(jī)械設(shè)備、材料、施工方法、作業(yè)環(huán)境和安全管理入手，分析事故發(fā)生的概率和后果，建立數(shù)學(xué)模型和指標(biāo)體系，綜合評(píng)價(jià)危險(xiǎn)源的風(fēng)險(xiǎn)程度。

風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)事故發(fā)生可能性及其后果嚴(yán)重程度的主觀評(píng)價(jià)。危險(xiǎn)源的辨識(shí)和評(píng)價(jià)體系是確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的手段。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)危險(xiǎn)程度，按照從高到低的原則劃分為一、二、三、四等四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。其中，一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)為重大風(fēng)險(xiǎn)，指作業(yè)過(guò)程存在重大安全風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)發(fā)生群死群傷事故的施工作業(yè)；二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)為較大風(fēng)險(xiǎn)，指作業(yè)過(guò)程存在較高安全風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)重傷及死亡事故的施工作業(yè)；三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)為一般風(fēng)險(xiǎn)，指作業(yè)過(guò)程存在一定安全風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)輕傷事故的施工作業(yè)；四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)為低風(fēng)險(xiǎn)，指作業(yè)過(guò)程存在較低安全風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)輕傷及以下事件的施工作業(yè)。

隱患的定義為“違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定”，或者從“隱患”的字面理解，即“隱藏的禍害、不好的狀況”。既是隱藏，又是現(xiàn)實(shí)型危險(xiǎn)源，更細(xì)節(jié)化。

從“危險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)、隱患”三者的概念可以看出，危險(xiǎn)源（客觀存在）通過(guò)專(zhuān)業(yè)辨識(shí)評(píng)價(jià)體系來(lái)確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)（主觀判斷），而危險(xiǎn)源根據(jù)存在的狀態(tài)可以分為“現(xiàn)實(shí)型危險(xiǎn)源”與“潛在型危險(xiǎn)源”兩種類(lèi)型，隱患就是現(xiàn)實(shí)型危險(xiǎn)源，所以危險(xiǎn)源包含隱患。

舉一個(gè)施工現(xiàn)場(chǎng)常見(jiàn)的問(wèn)題，來(lái)更通俗易懂地解析三者之間的關(guān)系。根據(jù)浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布的《建筑施工安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防實(shí)施細(xì)則》（浙建〔2021〕16 號(hào)）中的《施工現(xiàn)場(chǎng)危險(xiǎn)源分級(jí)與防范措施一覽表》中，在模板及支架安裝分部分項(xiàng)工程中，“模板支撐架搭設(shè)不符合要求”是其中一項(xiàng)危險(xiǎn)源，經(jīng)過(guò)危險(xiǎn)源辨識(shí)作為手段，該危險(xiǎn)源評(píng)價(jià)為風(fēng)險(xiǎn) C 級(jí)。當(dāng)施工現(xiàn)場(chǎng)支模架搭設(shè)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)“支模架與外架相連”的情況，這屬于已經(jīng)客觀存在的“現(xiàn)實(shí)型”危險(xiǎn)源，也就是所謂的“隱患”。該隱患，只是危險(xiǎn)源“模板支撐架搭設(shè)不符合要求”中的其中一個(gè)問(wèn)題。所以，危險(xiǎn)源包含隱患，隱患是危險(xiǎn)源的細(xì)節(jié)化，現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生。

風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控就是對(duì)危險(xiǎn)源所具有風(fēng)險(xiǎn)的管理，核心內(nèi)容就是風(fēng)險(xiǎn)管理流程中的危險(xiǎn)源辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及風(fēng)險(xiǎn)的防控。具體而言，就是在進(jìn)行一項(xiàng)工作之前，通過(guò)對(duì)該項(xiàng)工作中的人、機(jī)、料、法、環(huán)各個(gè)方面的危險(xiǎn)源進(jìn)行全面辨識(shí)，辨識(shí)出可能存在的各種類(lèi)型的危險(xiǎn)源，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)所辨識(shí)的危險(xiǎn)源進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，從中篩選出需要防控的危險(xiǎn)源，對(duì)需要防控的危險(xiǎn)源，按照風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)情況，并根據(jù)輕重緩急，制定出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施并予以落實(shí)，最終達(dá)到事故防控的目的。

隱患排查治理就是指對(duì)日常生產(chǎn)活動(dòng)中存在的隱患進(jìn)行排查治理，或者說(shuō)隱患排查治理就是對(duì)人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)以及管理措施中存在的缺陷、漏洞的辨識(shí)和彌補(bǔ)。

由此可見(jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)管控也包括隱患的排查治理，這是因?yàn)槲ｋU(xiǎn)源包括隱患，而風(fēng)險(xiǎn)管控就是對(duì)危險(xiǎn)源的管理。

“預(yù)防為主”是施工企業(yè)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的最重要手段，危險(xiǎn)源是安全控制的主要對(duì)象，控制危險(xiǎn)源就必須先進(jìn)行危險(xiǎn)源的辨識(shí)，而經(jīng)常被忽略的企業(yè) ISO 45000∶2018《職業(yè)健康安全管理體系》是進(jìn)行危險(xiǎn)源辨識(shí)的重要依據(jù)。施工企業(yè)要以雙重預(yù)防機(jī)制為抓手，全面落實(shí) DB 33/1116-2015《建筑施工安全管理規(guī)范》第 3.3.4 條規(guī)定、夯實(shí)企業(yè) ISO 45000∶2018《職業(yè)健康安全管理體系》的管理要求。

3.3 監(jiān)理單位強(qiáng)化對(duì)危險(xiǎn)源重視

監(jiān)理單位應(yīng)審查項(xiàng)目施工重大危險(xiǎn)源監(jiān)控和防治措施，編制項(xiàng)目施工重大危險(xiǎn)源監(jiān)控與防治監(jiān)理實(shí)施細(xì)則，對(duì)隱蔽施工、重要工序和危險(xiǎn)作業(yè)等施工過(guò)程應(yīng)實(shí)施旁站監(jiān)督，未經(jīng)三方驗(yàn)收通過(guò)不得進(jìn)入下一道工序。對(duì)任何違反安全規(guī)定或安全措施不到位的施工行為，監(jiān)理應(yīng)立即制止。同時(shí)，監(jiān)理單位還應(yīng)編制本工程隱患排查治理計(jì)劃，持續(xù)開(kāi)展隱患排查治理工作，按照施工進(jìn)度對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)源的進(jìn)行重點(diǎn)排查，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管控等級(jí)落實(shí)相應(yīng)的整改措施。

4 結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下的安全生產(chǎn)工作，要深刻領(lǐng)會(huì)“行刑銜接”，轉(zhuǎn)變觀念，準(zhǔn)確把握安全生產(chǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律，以風(fēng)險(xiǎn)為核心，堅(jiān)持超前防范，關(guān)口前移，從風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)入手，以風(fēng)險(xiǎn)管控為手段，把風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患形成之前。Q