法院執(zhí)行礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金的法理分析

■ 熊敏瑞/王光禹

（三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443099）

1 問題的提出

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，礦山企業(yè)應(yīng)采取必要的環(huán)境保護(hù)措施?！锻恋貜?fù)墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》分別規(guī)定了礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾義務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的，上述法律法規(guī)和部門規(guī)章中專門設(shè)置了專項(xiàng)資金制度來保證礦山生態(tài)修復(fù)工作的落實(shí)，維護(hù)社會(huì)公共利益。而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》第五條規(guī)定，礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金并不在人民法院不得查封、扣押、凍結(jié)的被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)種類之列，無法律法規(guī)或司法解釋規(guī)定禁止對(duì)其采取凍結(jié)、扣劃等執(zhí)行措施，人民法院可以對(duì)其采取執(zhí)行措施。

在司法實(shí)踐中，法院以下達(dá)協(xié)助執(zhí)行通知書的形式將礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金直接凍結(jié)或扣劃，切斷了專項(xiàng)資金制度運(yùn)行的內(nèi)在聯(lián)系，并因此影響了采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)。在法院執(zhí)行過程中，因礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金是否能夠凍結(jié)或扣劃存在爭(zhēng)議，不同地區(qū)的法院在審理此類案件時(shí)判決結(jié)果不一致，即使是同一地區(qū)同一法院在不同時(shí)期對(duì)此問題也存在不同的理解和認(rèn)識(shí)，造成負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政部門提出復(fù)議、申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)執(zhí)行異議之訴、案外第三人申請(qǐng)執(zhí)行異議之訴時(shí)有發(fā)生，司法裁判與行政管理、相關(guān)主體利益的訴求沖突不斷，不僅浪費(fèi)了大量司法資源，也影響到了相關(guān)主體的合法權(quán)益，還給行政主管部門履職盡責(zé)帶來諸多困擾，更削弱了司法判決的公信力和執(zhí)行力。

2 礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金的性質(zhì)

礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)資金”）是指礦業(yè)權(quán)人為履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理保護(hù)和土地復(fù)墾義務(wù)，根據(jù)經(jīng)審查通過的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾方案，按照規(guī)定繳存或計(jì)提的，專項(xiàng)用于因礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)造成破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境和土地復(fù)墾的資金。專項(xiàng)資金包括礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金或備用金（以下簡(jiǎn)稱“保證金”）和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金等專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾的資金。

2.1 專項(xiàng)資金法定用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾

2007年，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺(tái)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金或備用金管理辦法，從制度上確立了專項(xiàng)資金的法律地位。2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國土資源部第44號(hào)令）正式出臺(tái)，以部門規(guī)章的形式確立各方主體在礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)權(quán)利。其中第十八條規(guī)定，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金；礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ玫脑瓌t。2017年，為減輕礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)，落實(shí)放管服政策，財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金 建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》，明確取消保證金制度，以基金的方式籌集治理恢復(fù)資金。2019年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》重新修正，其中第十七條規(guī)定，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，計(jì)提礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金，基金統(tǒng)籌用于開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾。2019年修訂的《土地復(fù)墾條例》也規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人繳納的土地復(fù)墾費(fèi)專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占、挪用。雖然相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策幾經(jīng)調(diào)整，但專項(xiàng)資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾的性質(zhì)從未改變。

2.2 專項(xiàng)資金的所有權(quán)設(shè)定了負(fù)擔(dān)

按照“誰破壞誰治理”的原則，采礦權(quán)人在開采前編制了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案（以下簡(jiǎn)稱“方案”），此方案根據(jù)礦山開采設(shè)計(jì)方案提前對(duì)預(yù)期環(huán)境破壞情況進(jìn)行測(cè)判，并核定了未來開展治理恢復(fù)的預(yù)期支出，方案經(jīng)審查通過后，由采礦權(quán)人按照方案中規(guī)定的數(shù)額足額繳存或計(jì)提專項(xiàng)資金，存于企業(yè)專戶。為加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管，部分省份出臺(tái)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法，明確了行政主管部門的監(jiān)管職責(zé)，并要求采礦權(quán)人在履行完治理恢復(fù)義務(wù)后方可組織清算。專項(xiàng)資金設(shè)立在企業(yè)單獨(dú)核算的專戶中，保證金制度時(shí)期是由企業(yè)繳存至國土資源部門相應(yīng)專戶，或由國土資源部門上繳至財(cái)政設(shè)立的企業(yè)保證金專戶；基金制度實(shí)施后，由企業(yè)在自然資源主管部門指定的銀行設(shè)立基金專戶，專門用于基金監(jiān)管與使用。同時(shí)，專項(xiàng)資金由企業(yè)、自然資源主管部門或財(cái)政部門共同監(jiān)管，不得挪作他用,采礦權(quán)人自行履行治理恢復(fù)義務(wù)可使用專項(xiàng)資金，若采礦權(quán)人怠于履行則由行政主管部門使用專項(xiàng)資金委托第三方代為開展治理，即承擔(dān)治理責(zé)任的主體是采礦權(quán)人，治理的費(fèi)用由采礦權(quán)人承擔(dān)，而對(duì)修復(fù)實(shí)施主體并沒有具體要求。因此，在礦山企業(yè)繳存專項(xiàng)資金之前，該筆資金所有權(quán)完全歸屬于企業(yè)，但繳存于專戶后資金所有權(quán)已不是完全意義的所有權(quán)，該所有權(quán)已設(shè)定負(fù)擔(dān)，只能用于礦山生態(tài)修復(fù)，不能挪用，而只有當(dāng)?shù)V山生態(tài)修復(fù)義務(wù)消滅或終止時(shí)，礦山企業(yè)對(duì)該資金的所有權(quán)才能完全恢復(fù)。按照?？顚Ｓ迷瓌t，當(dāng)?shù)谌酱男械V山生態(tài)修復(fù)義務(wù)時(shí)，第三方就是實(shí)際修復(fù)實(shí)施主體，對(duì)專項(xiàng)資金具有優(yōu)先受償權(quán)，確有剩余的歸屬于礦山企業(yè)。

2.3 專項(xiàng)資金不同于一般執(zhí)行財(cái)產(chǎn)

專項(xiàng)資金的設(shè)立，是以環(huán)境行政手段來保障公眾的環(huán)境公共利益。為了及時(shí)有效修復(fù)遭破壞的生態(tài)環(huán)境，制定礦山生態(tài)修復(fù)法律制度，從而保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境，推動(dòng)礦產(chǎn)資源可持續(xù)開發(fā)利用。因此，不管是礦山企業(yè)自行履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)，還是礦山企業(yè)不履行義務(wù)時(shí)由行政主管部門聘請(qǐng)第三方治理，礦山企業(yè)繳存或計(jì)提的專項(xiàng)資金作為預(yù)期治理費(fèi)用最終都用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理。

專項(xiàng)資金這種具有保護(hù)環(huán)境公共利益的性質(zhì)決定它不同于一般財(cái)產(chǎn)，在實(shí)踐中不能簡(jiǎn)單地作為普通財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置。法院若在案件執(zhí)行中凍結(jié)、扣劃專項(xiàng)資金，就會(huì)從根本上使得專項(xiàng)資金不“?！保茐牧说V山生態(tài)修復(fù)制度正常運(yùn)行的閉合回路，讓本來用于實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)的專項(xiàng)資金失去作用，進(jìn)而影響采礦權(quán)人按期履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)。實(shí)踐中，圍繞專項(xiàng)資金，法院關(guān)注的是資金是否會(huì)被劃走進(jìn)而影響案件執(zhí)行，行政主管部門關(guān)注的是采礦權(quán)人能否履職盡責(zé)完成礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)，而礦山企業(yè)對(duì)法院和行政主管部門的糾紛并不感興趣，它更關(guān)注的是自身的利益。因此，在審理此類案件中，如果法院能夠及時(shí)地與行政主管部門溝通協(xié)調(diào)，有效解決信息不對(duì)稱問題，就可以化解沖突，也會(huì)減少因執(zhí)行導(dǎo)致的一系列行政、財(cái)政和司法負(fù)擔(dān)。

3 法院執(zhí)行措施對(duì)相關(guān)部門依法履職的影響

在最高人民法院執(zhí)行局編寫的《執(zhí)行工作指導(dǎo)》第73輯中，法官對(duì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金能否執(zhí)行主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為該專項(xiàng)資金為企業(yè)所有，不屬于法定不能執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)予執(zhí)行；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為可采取查控措施，不宜立即執(zhí)行，待不具備擔(dān)保功能后再執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于礦山地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金能否作為執(zhí)行的答復(fù)》也只是從設(shè)立專項(xiàng)資金的性質(zhì)上進(jìn)行釋義，認(rèn)為該專項(xiàng)資金為企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ?，采礦權(quán)人使用受到嚴(yán)格限制，缺乏自主處分權(quán)利，可先行查控，待符合返還條件時(shí)再執(zhí)行。貴州省高級(jí)人民法院和最高人民法院均對(duì)專項(xiàng)資金能否執(zhí)行的問題進(jìn)行了分析，并提出可采取先行查控、后予執(zhí)行的措施。

但是，法院僅從專項(xiàng)資金設(shè)立的性質(zhì)和采礦權(quán)人所有的角度考量專項(xiàng)資金的性質(zhì)，并未從礦產(chǎn)資源管理角度全面理解設(shè)立專項(xiàng)資金的目的和專項(xiàng)資金的本質(zhì)屬性。專項(xiàng)資金制度并不是孤立的，它是伴隨著礦山生態(tài)修復(fù)法律制度而產(chǎn)生的，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)共同構(gòu)成了礦產(chǎn)資源健康發(fā)展的兩大支柱，其中礦山生態(tài)修復(fù)伴隨著礦山從開采到閉坑所有階段，而專項(xiàng)資金制度正是礦山完成生態(tài)修復(fù)的保證，如果沒有專項(xiàng)資金保障將嚴(yán)重影響礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任人按期履行義務(wù)，必將從根本上破壞礦山生態(tài)修復(fù)法律制度效力，從而進(jìn)一步影響到礦產(chǎn)資源的健康可持續(xù)發(fā)展。

礦山生態(tài)修復(fù)法律制度有一套完整的體系，從礦業(yè)權(quán)的設(shè)立之初就嚴(yán)格規(guī)定了編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案的要求?！秶临Y源部辦公廳關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編報(bào)有關(guān)工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕21號(hào)）規(guī)定，有關(guān)國土資源主管部門應(yīng)委托具有一定技術(shù)力量的單位對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案進(jìn)行評(píng)審，采礦權(quán)人和編制單位按國家相關(guān)保密規(guī)定對(duì)文本進(jìn)行相應(yīng)處理后向社會(huì)公示。采礦權(quán)人根據(jù)方案足額繳存或計(jì)提專項(xiàng)資金，并按照規(guī)定繳存?zhèn)溆媒鸹蛴?jì)提基金，嚴(yán)格落實(shí)“邊生產(chǎn)、邊修復(fù)”，并執(zhí)行礦山生態(tài)修復(fù)年報(bào)制度，向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門報(bào)告年度礦山生態(tài)修復(fù)完成情況及下一年專項(xiàng)資金使用計(jì)劃，自然資源主管部門也會(huì)每年組織開展“雙隨機(jī)一公開”核查，對(duì)采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)情況進(jìn)行抽查核實(shí)并公告。如出現(xiàn)方案服務(wù)年限到期或礦區(qū)范圍擴(kuò)大等情況時(shí)，采礦權(quán)人還要重新編制方案，并重新核算已開展治理的費(fèi)用和所需治理的費(fèi)用，并按照相關(guān)規(guī)定補(bǔ)足專項(xiàng)資金。采礦權(quán)人根據(jù)方案完成治理并經(jīng)過行政主管部門驗(yàn)收合格后，根據(jù)驗(yàn)收結(jié)果返還備用金或?qū)疬M(jìn)行清算。

綜上，行政主管部門依法監(jiān)管采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)，而專項(xiàng)資金正是采礦權(quán)人履行義務(wù)的保障。由于體制不同和信息不對(duì)稱，行政主管部門未能參與案件的審理，法院采取執(zhí)行措施凍結(jié)、扣劃專項(xiàng)資金，無形中就會(huì)突破司法權(quán)與行政權(quán)的邊界，從而影響行政部門正常履職。

3.1 增加行政負(fù)擔(dān)

因法院凍結(jié)、扣劃專項(xiàng)資金，致使行政主管部門正常管理秩序遭到破壞，不得不采取司法手段來維護(hù)行政秩序，而相關(guān)主體為保障自身利益也會(huì)提起復(fù)議或上訴，行政主管部門作為相關(guān)主體就會(huì)在被告、復(fù)議申請(qǐng)人、異議申請(qǐng)人、被上訴人等角色之間不斷地轉(zhuǎn)換，耗費(fèi)了大量行政資源，增加了行政負(fù)擔(dān)。如2018年10月，貴州省修文縣人民法院凍結(jié)了貴州昊天礦產(chǎn)開發(fā)有限公司專戶儲(chǔ)存的用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的專項(xiàng)資金，修文縣國土資源局基于履行行政職責(zé)向修文縣人民法院提出異議申請(qǐng)“（2018）黔0123執(zhí)異10號(hào)”，駁回后又向貴陽市中級(jí)人民法院申請(qǐng)對(duì)“（2018）黔0123執(zhí)10號(hào)”案件執(zhí)行復(fù)議“(2019)黔01執(zhí)復(fù)4號(hào)”，最終相關(guān)案件又發(fā)回重審。又如河南省新密市非稅收入管理局，在秦留枝與新密市非稅收入管理局、鄭州市宋樓煤礦煤業(yè)有限責(zé)任公司執(zhí)行異議之訴一審中作為被告“（2019）豫0183民初1088號(hào)”，在秦留枝、鄭州市宋樓煤礦煤業(yè)有限責(zé)任公司申請(qǐng)執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴二審中作為被上訴人“（2019）豫01民終11376號(hào)”，河南省鄭州市中級(jí)人民法院認(rèn)為新密市非稅收入管理局提起執(zhí)行異議適當(dāng)，僅準(zhǔn)許執(zhí)行“鄭州市宋樓煤礦煤業(yè)有限責(zé)任公司存放在河南新密農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司的銀行存款利息”，這也可以看出，新密市非稅收入管理局曾經(jīng)也是異議人。再如吉林省白山市自然資源局渾江分局在通化礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、白山市自然資源局渾江分局等買賣合同糾紛執(zhí)行復(fù)議“（2021）吉04執(zhí)復(fù)17號(hào)”中是復(fù)議人，在吉林省遼源市中級(jí)人民法院復(fù)議執(zhí)行裁定書中，法院提到原審法院認(rèn)為渾江分局所提出的異議為案外人異議，同時(shí)認(rèn)為凍結(jié)、扣劃該保證金并無不當(dāng)，異議人的異議理由不能成立，駁回異議人的異議請(qǐng)求。以上案例相關(guān)行政部門均因法院凍結(jié)或扣劃專項(xiàng)資金而多次參與案件的審理，無形中增加了行政主管部門的負(fù)擔(dān)。

3.2 增加財(cái)政負(fù)擔(dān)

礦山企業(yè)在足額繳存或計(jì)提專項(xiàng)資金后會(huì)依約開展治理恢復(fù)，但法院對(duì)專項(xiàng)資金采取執(zhí)行措施后，礦山企業(yè)以已繳存或計(jì)提專項(xiàng)資金為由拒絕再次繳存或計(jì)提專項(xiàng)資金?；诘V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的緊迫性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核的嚴(yán)峻形勢(shì)，地方政府不得不專門拿出財(cái)政資金來解決礦山地質(zhì)環(huán)境問題，無形之中增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如山東省萊蕪市國土資源局、財(cái)政局對(duì)萊城區(qū)法院作出的“（2017）魯1202執(zhí)異71號(hào)”執(zhí)行裁定提起復(fù)議“（2017）魯12執(zhí)復(fù)27號(hào)”，一審法院認(rèn)為“市國土局、市財(cái)政局仍負(fù)有在該共管賬戶資金不足時(shí)責(zé)令相關(guān)單位補(bǔ)足資金的義務(wù)”實(shí)為不妥，在行政主管部門與企業(yè)達(dá)成協(xié)議并簽訂合同后，企業(yè)足額繳存專項(xiàng)資金，礦山企業(yè)已履行繳款義務(wù)，若法院扣劃該專項(xiàng)資金賬戶必將導(dǎo)致共管賬戶中資金不足，此時(shí)若以行政命令讓企業(yè)再次繳足相應(yīng)資金將違背信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，同時(shí)也將破壞依法行政的要求，激化社會(huì)矛盾。一旦專項(xiàng)資金被法院凍結(jié)或扣劃，礦山企業(yè)也會(huì)以專項(xiàng)資金由行政主管部門監(jiān)管，而行政主管部門未盡到妥善管理之義務(wù)，要求行政主管部門承擔(dān)追回的責(zé)任。

3.3 增加司法負(fù)擔(dān)

法院對(duì)是否可以凍結(jié)礦山企業(yè)繳存于專戶中用于礦山生態(tài)修復(fù)的專項(xiàng)資金存在較大分歧，在對(duì)專項(xiàng)資金性質(zhì)的理解上也不盡相同，甚至大相徑庭。如在執(zhí)行秦留枝訴河南省鄭州市宋樓煤礦煤業(yè)有限責(zé)任公司股東盈余分配糾紛“（2018）豫0183執(zhí)異161號(hào)”一案中，河南省新密市人民法院認(rèn)為，對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管體現(xiàn)的是行政權(quán)能的干預(yù)，是基于特殊行業(yè)、公共利益的考量，基于特殊的價(jià)值取向賦予專項(xiàng)資金賬戶排除一般債權(quán)執(zhí)行的效力。而在吉林省通化礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、吉林省白山市自然資源局渾江分局等買賣合同糾紛執(zhí)行復(fù)議“（2021）吉04執(zhí)復(fù)17號(hào)”一案中，吉林省遼源市中級(jí)人民法院認(rèn)為，人民法院不得查封、扣押、凍結(jié)的被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)種類中不包括復(fù)議人主張的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，最高人民法院頒布的相關(guān)司法解釋也沒有單獨(dú)將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金列為不能依法執(zhí)行的特殊款項(xiàng)。在同一法院不同時(shí)期的判決也不同，如山東省濟(jì)南市萊蕪區(qū)人民法院在山東嬴泰文旅發(fā)展有限公司與萊商銀行股份有限公司執(zhí)行異議之訴一審“（2019）魯1202民初260號(hào)”一案中認(rèn)為：“第三人作為被執(zhí)行人，在其未履行生效法律文書前提下，本院凍結(jié)其名下銀行賬戶存款符合法律規(guī)定?！钡谌R商銀行股份有限公司、山東嬴泰文旅發(fā)展有限公司等申請(qǐng)執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴民事一審“（2021）魯0116民初5032號(hào)”一案中認(rèn)為：“涉案賬戶內(nèi)的資金專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的性質(zhì)并未改變，故涉案賬戶內(nèi)的專項(xiàng)資金不適宜償還與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)無關(guān)的一般債務(wù)”。由于受法律的不確定性和法官的自由裁量權(quán)影響，往往出現(xiàn)同案不同判的情況，這里并不是說哪一種判決就絕對(duì)正確，而是在缺乏上位立法的情況下，這種法律的不確定性會(huì)增加各級(jí)法院的審判負(fù)擔(dān)，如同行政主管部門增加行政負(fù)擔(dān)一樣，浪費(fèi)了司法資源。

4 法院對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)立的內(nèi)在價(jià)值追求理解不同

法院采取凍結(jié)、扣劃等方式對(duì)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)采取限制處分[1]、處分等強(qiáng)制措施，是為了保證申請(qǐng)人在被執(zhí)行人不履行債務(wù)時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)清償債務(wù)的目的，解決的是因糾紛產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，保障的是當(dāng)事人的債權(quán)利益。

在法院強(qiáng)制執(zhí)行專項(xiàng)資金的案例中，如何認(rèn)識(shí)第三方修復(fù)主體是否享有足以排除強(qiáng)制執(zhí)行的民事權(quán)益爭(zhēng)議最為突出。一種觀念認(rèn)為，基于合同相對(duì)性原理，修復(fù)責(zé)任主體與修復(fù)主體簽訂的礦山生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議只能對(duì)雙方當(dāng)事人有約束力，不能及于其他人，因此其不享有專項(xiàng)資金的優(yōu)先受償權(quán)；另一種觀念則認(rèn)為，專項(xiàng)資金本來就是專項(xiàng)用于礦山生態(tài)修復(fù)的，第三方修復(fù)主體實(shí)際履行修復(fù)義務(wù)，理應(yīng)獲得專項(xiàng)資金范圍內(nèi)的合理報(bào)酬來保障其合法權(quán)益。

在礦山生態(tài)修復(fù)法律制度中，修復(fù)責(zé)任主體與修復(fù)實(shí)施主體并不必然是同一主體，修復(fù)責(zé)任主體是造成生態(tài)破壞的礦山企業(yè)或者兜底的政府，此時(shí)礦山企業(yè)需要實(shí)際出資繳存或計(jì)提專項(xiàng)資金，政府則動(dòng)用財(cái)政資金直接治理，而修復(fù)實(shí)施主體卻是對(duì)破壞的礦山生態(tài)環(huán)境實(shí)施治理的一方，這樣就導(dǎo)致了修復(fù)責(zé)任主體與修復(fù)實(shí)施主體的錯(cuò)位。

4.1 修復(fù)責(zé)任主體

礦山生態(tài)修復(fù)中的修復(fù)責(zé)任主體主要有兩個(gè)：一個(gè)是采礦權(quán)人，按照“誰破壞，誰治理”原則，采礦權(quán)人在遵守法律法規(guī)的情況下可以依法開采礦產(chǎn)資源，同時(shí)作為生態(tài)環(huán)境的破壞者也負(fù)有履行礦山生態(tài)修復(fù)的義務(wù)。而另一個(gè)是政府，在無法找到責(zé)任主體或政府因政策性等原因?qū)е碌V山關(guān)閉時(shí)，政府有義務(wù)對(duì)已破壞的礦山生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。

4.2 修復(fù)實(shí)施主體

因礦山生態(tài)修復(fù)專業(yè)性強(qiáng)，并不是所有礦山企業(yè)都可以成為修復(fù)實(shí)施主體。因此，修復(fù)實(shí)施主體可以是繳存或計(jì)提專項(xiàng)資金的采礦權(quán)人，也可以是第三方治理單位，還可以是政府管理下的平臺(tái)公司等具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，即實(shí)施生態(tài)修復(fù)的主體可以是第三方[2]。

在法院凍結(jié)、扣劃專項(xiàng)資金時(shí)，修復(fù)責(zé)任主體和修復(fù)實(shí)施主體的不同就可能引發(fā)一系列糾紛。如不同的法院在審理專項(xiàng)資金案件時(shí)就有不同意見，在2019年吉林省臨江市開發(fā)區(qū)三興礦業(yè)有限責(zé)任公司執(zhí)行復(fù)議“（2019）吉執(zhí)復(fù)77號(hào)”一案中，吉林省高級(jí)人民法院認(rèn)為，三興公司雖與成祥工程隊(duì)簽訂礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程合同，但該約定系在三興公司與成祥工程隊(duì)之間達(dá)成，并不約束雙方合同以外之人，故三興公司主張成祥工程隊(duì)對(duì)涉案保證金享有優(yōu)先受償權(quán)于法無據(jù)。而在2021年萊商銀行股份有限公司、山東嬴泰文旅發(fā)展有限公司等申請(qǐng)執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴民事一審“（2021）魯0116民初5032號(hào)”一案中，濟(jì)南市萊蕪區(qū)人民法院認(rèn)為，涉案賬戶內(nèi)的資金專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的性質(zhì)并未改變，故涉案賬戶內(nèi)的專項(xiàng)資金不適宜償還與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)無關(guān)的一般債務(wù)。以上兩個(gè)判決均沒有違反法律法規(guī)，但為何有如此大的反差？主要的區(qū)別就是兩者的價(jià)值追求不同，第一種是以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，重點(diǎn)是維護(hù)法律秩序；而第二種是以專項(xiàng)資金設(shè)立的立法目的為標(biāo)準(zhǔn)，追求的是公平與正義。

5 法院執(zhí)行措施與專項(xiàng)資金設(shè)立目的沖突之理論分析

法律不僅追求公平正義，同時(shí)也要維護(hù)秩序。礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金設(shè)立的目的是保護(hù)環(huán)境公共利益，而法院凍結(jié)專項(xiàng)資金是為了保障債權(quán)人的合法權(quán)益，其最終目的均是公平、正義和秩序。如何調(diào)解各價(jià)值追求的沖突與矛盾，就要深入分析爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。而法院對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)立的內(nèi)在價(jià)值追求理解不同，其根源就在于司法權(quán)和環(huán)境行政權(quán)的沖突、私益與公益的沖突、公平與秩序的沖突。

5.1 司法權(quán)和環(huán)境行政權(quán)的沖突

隨著時(shí)代發(fā)展，人們?cè)絹碓街匾暽鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，因此通常由國家行政部門運(yùn)用行政手段來保護(hù)環(huán)境公共利益，而司法權(quán)重點(diǎn)是發(fā)揮它對(duì)環(huán)境行政權(quán)的監(jiān)督作用。在司法實(shí)踐中，環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)不可避免存在交叉，兩者很有可能共同作用于同一案件，因兩者分屬于相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行部門，各自依據(jù)職責(zé)行使職權(quán)，在信息不對(duì)稱和法律法規(guī)不夠明確的地方，職責(zé)邊界模糊，容易造成司法權(quán)對(duì)環(huán)境行政權(quán)的不當(dāng)干涉，引發(fā)兩者的沖突。行政權(quán)在其自由裁量的范圍內(nèi)行使，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)予以尊重[3]。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在能夠使用行政手段直接解決問題時(shí)，司法權(quán)要保持克制；二是司法權(quán)起到監(jiān)督和彌補(bǔ)作用，行政部門對(duì)于法院的執(zhí)行措施必須辦理，不對(duì)生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進(jìn)行實(shí)體審查[4]。因此，要?jiǎng)澢蹇赡軐?dǎo)致司法權(quán)和環(huán)境行政權(quán)沖突的權(quán)力邊界，并予以規(guī)制。

5.2 私益與公益的沖突

不僅個(gè)人之間的利益關(guān)系充滿了矛盾，個(gè)人利益與社會(huì)利益之間也同樣充滿了對(duì)立[5]。每一個(gè)人都有一種與他作為公民的公意相反或不相同的個(gè)別意志[6]，如果對(duì)環(huán)境公益不加以有效管理，個(gè)人利益就會(huì)與公共利益背道而馳，個(gè)人利益持續(xù)膨脹也會(huì)進(jìn)一步影響周邊的人采取機(jī)會(huì)主義態(tài)度“搭便車”，造成“公地悲劇”。但私益并不絕對(duì)對(duì)立于公益，公益與私益是相輔相成的，個(gè)人私益的適當(dāng)讓渡能夠提高公益，這種公益的維護(hù)也能一定程度上反哺未來私益，而公益受到損害時(shí)，同一社群的所有個(gè)人權(quán)利也都受到損害。在法院凍結(jié)、扣劃專項(xiàng)資金后，雖然解決了民事糾紛，保障了債權(quán)人的合法權(quán)益，但遭到破壞的生態(tài)環(huán)境如若得不到及時(shí)有效地修復(fù)，將有可能導(dǎo)致礦山生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，損害環(huán)境公共利益，進(jìn)而影響到債權(quán)人的合法利益。

與司法審判只處理“人與人”的關(guān)系不同，環(huán)境行政調(diào)整的對(duì)象是“人-自然-人”之間的關(guān)系，因此司法部門在審判時(shí)需要加強(qiáng)與環(huán)境行政部門溝通，適應(yīng)政策的不斷變化。在生態(tài)文明法治建設(shè)中，民事執(zhí)行也應(yīng)優(yōu)先保護(hù)生態(tài)公益，以不特定人的利益保護(hù)優(yōu)先，在公益得到充分保障的情況下保護(hù)私益。

5.3 公平與秩序的沖突

利用法院執(zhí)行部門解決私人間的財(cái)產(chǎn)糾紛無疑是定紛止?fàn)幾钪苯印⒆钣行实姆绞?，因?yàn)樗梢圆挥眠^多考慮所涉財(cái)產(chǎn)的不同屬性、用途、功能而直接進(jìn)行凍結(jié)或扣劃，即除了法律法規(guī)或司法解釋明確的不可凍結(jié)類型外，其他類型財(cái)產(chǎn)均可采取執(zhí)行措施。這種方式能夠有效維護(hù)法律秩序，但在公平上或有偏頗。法官解釋法律的自由裁量權(quán)與法律的不確定性有關(guān)[7]。在法律不確定的情況下，法官在解釋法律時(shí)有足夠的自由裁量權(quán)，不同法官對(duì)法律的理解和價(jià)值追求不同，導(dǎo)致裁決的結(jié)果也會(huì)多種多樣。在審理涉礦類等專業(yè)性較強(qiáng)的案件時(shí)，法官對(duì)案件審判的影響無疑是巨大的，法官要公正地審理此類案件，就需要更加全面地理解案件所涉法律法規(guī)和規(guī)章的立法目的，了解不同利益方的訴求，以期尋求共同的價(jià)值追求。

6 解決法院執(zhí)行措施與專項(xiàng)資金設(shè)立目的沖突的建議

法院在采取執(zhí)行措施時(shí)要考慮專項(xiàng)資金所有權(quán)的行使是否受到限制，在未完成生態(tài)修復(fù)義務(wù)之前，法院應(yīng)充分尊重環(huán)境行政權(quán)，并及時(shí)與環(huán)境行政部門溝通協(xié)調(diào)，環(huán)境行政部門與司法部門及時(shí)共享礦山企業(yè)履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)及專項(xiàng)資金相關(guān)情況。

6.1 出臺(tái)司法解釋

最高人民法院執(zhí)行局編寫了《執(zhí)行工作指導(dǎo)》并就相關(guān)案例進(jìn)行指導(dǎo)，其中第73輯專門對(duì)礦山地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金能否作為執(zhí)行標(biāo)的問題進(jìn)行答復(fù)，但該答復(fù)既不是法律條文，也不是司法解釋，不能作為司法裁判的直接依據(jù)。因此，仍然不能從根本上解決圍繞礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金所產(chǎn)生的糾紛，而且《執(zhí)法工作指導(dǎo)》中認(rèn)可的凍結(jié)專項(xiàng)資金等措施非但不能解決債權(quán)債務(wù)糾紛，反而會(huì)影響修復(fù)責(zé)任主體履行修復(fù)義務(wù)，甚至?xí)鹨幌盗性V訟，增加司法和行政負(fù)擔(dān)，因此亟需出臺(tái)司法解釋來定紛止?fàn)?。首先，要明確專項(xiàng)資金的性質(zhì)。專項(xiàng)資金專項(xiàng)用于礦山生態(tài)修復(fù)，不得挪作他用。其次，要明確專項(xiàng)資金能否凍結(jié)、扣劃。專項(xiàng)資金從設(shè)立始到退出之前，在沒有履行完礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)前不得凍結(jié)、扣劃等。除非采礦權(quán)人完成礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)并經(jīng)主管部門驗(yàn)收合格，專項(xiàng)資金所有權(quán)的負(fù)擔(dān)解除后才可以采取執(zhí)行措施。最后，要保障相關(guān)人的合法權(quán)益。當(dāng)發(fā)生“對(duì)環(huán)境的損害”時(shí)，必須根據(jù)生態(tài)恢復(fù)原則予以救濟(jì)[8]，采礦權(quán)人作為修復(fù)責(zé)任主體以出資方式履行生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理等責(zé)任時(shí)，修復(fù)責(zé)任主體和修復(fù)實(shí)施主體錯(cuò)位，此時(shí)要以專項(xiàng)資金設(shè)立的目的為出發(fā)點(diǎn)，充分理解修復(fù)實(shí)施主體在維護(hù)公共環(huán)境利益中的作用，優(yōu)先保障修復(fù)實(shí)施主體，在專項(xiàng)資金范圍內(nèi)保障其合法權(quán)益；確有剩余的可以在賬務(wù)決算核算并完成支付后，對(duì)專項(xiàng)資金的剩余部分采取執(zhí)行措施。

6.2 建立司法與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的案件有其獨(dú)特性，為減少司法與行政的沖突，避免不必要的司法與行政程序，應(yīng)建立司法與行政部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，建立基層溝通機(jī)制。從行政管理角度來看，采礦權(quán)的設(shè)置數(shù)量從上到下呈金字塔型，同時(shí)對(duì)采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)的監(jiān)管以屬地為主，要重點(diǎn)加強(qiáng)基層法院與縣級(jí)行政機(jī)關(guān)的溝通，使大多數(shù)案件能夠第一時(shí)間得到有效解決。其次，建立同級(jí)會(huì)商機(jī)制。法院分四級(jí)設(shè)置，而自然資源主管部門也是分為四級(jí)管理礦業(yè)權(quán)，建立同級(jí)會(huì)商制度能夠有效聯(lián)系同級(jí)，也方便對(duì)上對(duì)下聯(lián)絡(luò)溝通。再次，創(chuàng)建“形式”凍結(jié)模式。當(dāng)法院認(rèn)定礦山企業(yè)無清償債務(wù)能力時(shí)，法院執(zhí)行局可向自然資源主管部門出具咨詢函并將相關(guān)礦山企業(yè)債權(quán)債務(wù)情況予以通報(bào)，提出礦山企業(yè)專項(xiàng)資金共管需求。自然資源主管部門在收到咨詢函后，嚴(yán)格監(jiān)管專項(xiàng)資金，將專項(xiàng)資金情況及時(shí)與法院執(zhí)行局共享，并根據(jù)礦山生態(tài)修復(fù)情況及時(shí)核算相關(guān)費(fèi)用，在完成治理修復(fù)后形成專項(xiàng)資金臺(tái)賬，及時(shí)向法院提供專項(xiàng)資金賬戶信息和費(fèi)用支取的起始時(shí)間，法院可以采取預(yù)先凍結(jié)賬戶的方式防止企業(yè)資金外流。最后，發(fā)揮司法監(jiān)督作用。當(dāng)企業(yè)完成礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)后因債務(wù)糾紛無法及時(shí)處理專項(xiàng)資金，而自然資源主管部門也不能及時(shí)督促礦山企業(yè)退出時(shí)，法院可以向有關(guān)自然資源主管部門下達(dá)司法建議書督促其履職。

6.3 推進(jìn)司法公開

不同的價(jià)值追求和利益衡量是影響案件判決公平公正的砝碼，法官的價(jià)值分歧增加了法律的不確定性，對(duì)于個(gè)案來說就是最重要的影響因素。因此，推進(jìn)司法公開，讓公眾積極參與，不但可以加強(qiáng)對(duì)司法的監(jiān)督，還有助于達(dá)成最終的價(jià)值共識(shí)，推進(jìn)真正的公平與公正?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步深化司法公開的意見》指出：“推動(dòng)開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制更加成熟定型，實(shí)現(xiàn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化”。首先，確定司法公開范圍。在專項(xiàng)資金執(zhí)行類案件中，除法律法規(guī)、司法解釋不予公開，以及涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不宜公開的情形外，應(yīng)盡量公開，保障公眾的知情權(quán)。其次，要提高公眾的參與度。運(yùn)用多種途徑開展宣傳，提供便于人民群眾參與的服務(wù)功能，讓法院的判決主動(dòng)接受監(jiān)督，并得到人民群眾的檢驗(yàn)，達(dá)成共同價(jià)值追求。最后，定期發(fā)布指導(dǎo)性案例和典型案例。法律不能完全解決所有糾紛，道德也無法滲透到任何角落，作為成文法的國家，法律的固化和時(shí)代變化的利益訴求存在著持續(xù)的矛盾，不患貧而患不均，在維護(hù)秩序和保障公平中要著力解決審判尺度不統(tǒng)一的情況，通過定期公布指導(dǎo)性案例和典型案例，統(tǒng)一法律適用和裁判尺度，減少法律的不確定性，解決“同案不同判”問題。