科學(xué)培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)

喬 晗 李卓倫

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為新興基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確把數(shù)據(jù)列為新的生產(chǎn)要素，提出“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”。2020年3月30日通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，明確提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”。當(dāng)前，我國正從數(shù)據(jù)大國向數(shù)據(jù)強(qiáng)國邁進(jìn)。如何加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置，激活數(shù)據(jù)要素潛能，釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，是我國“十四五”期間亟待解決的重大課題。

培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)：發(fā)展方向與制約因素

為了適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化發(fā)展的需要，各地紛紛設(shè)立數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)。2014年，我國第一家大數(shù)據(jù)交易所——貴陽大數(shù)據(jù)交易所正式建立。截至2022年8月，全國已經(jīng)成立40家數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)。①國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心：《2022年數(shù)據(jù)交易平臺(tái)發(fā)展白皮書》，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局官網(wǎng)，http：//dsj.guizhou.gov.cn/xwzx/gnyw/202209/t20220906_76394528.html。與此同時(shí)，國家、地方相繼出臺(tái)一系列政策制度，支持建設(shè)數(shù)據(jù)交易所，鼓勵(lì)進(jìn)行多種形式的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)。近年來，我國數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)出良好的勢(shì)頭。在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育方面，我國主要做了以下工作：數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)結(jié)構(gòu)解析、公共數(shù)據(jù)開放制度設(shè)計(jì)、個(gè)人信息保護(hù)法治建設(shè)和數(shù)據(jù)交易平臺(tái)搭建。②李愛君：《數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育法律制度構(gòu)建》，《法學(xué)雜志》2021年第9期，第18—26頁。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)如下趨勢(shì)：公共數(shù)據(jù)先行、數(shù)據(jù)專區(qū)興起、數(shù)據(jù)銀行服務(wù)、數(shù)據(jù)沙盒監(jiān)管、數(shù)據(jù)分級(jí)交易、數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、數(shù)據(jù)保護(hù)上鏈、數(shù)據(jù)多邊治理等。③《清華發(fā)布：2021年數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)八大趨勢(shì)，北京模式、廣東模式引領(lǐng)全國》，中國網(wǎng)，http：//finance.china.com.cn//qy/qyjj/20210201/5489795.shtml。

在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育取得重要進(jìn)展的同時(shí)，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系建設(shè)卻面臨著一些問題，主要表現(xiàn)為：數(shù)據(jù)利用機(jī)制不健全和數(shù)據(jù)安全保障落實(shí)不到位。數(shù)據(jù)利用機(jī)制不健全，阻礙了數(shù)據(jù)要素價(jià)值鏈的形成。建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，就是要遵循數(shù)據(jù)要素實(shí)現(xiàn)價(jià)值增殖的基本規(guī)律，構(gòu)建科學(xué)高效的數(shù)據(jù)利用機(jī)制。通過數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲(chǔ)、分析、應(yīng)用五個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的價(jià)值增殖，達(dá)到數(shù)據(jù)要素的有效使用和最佳配置。目前，我國尚未形成成熟有效的數(shù)據(jù)利用機(jī)制。究其原因，主要是數(shù)據(jù)要素價(jià)值鏈的諸多環(huán)節(jié)還存在一定的問題，比如數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不明晰、數(shù)據(jù)交易所等數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施不健全、數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)明顯、數(shù)據(jù)中心區(qū)域部署不均衡等。

在數(shù)據(jù)安全和信息保護(hù)方面，存在違法成本過低、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管細(xì)則空缺等問題。這些問題可能導(dǎo)致國家涉密數(shù)據(jù)遭泄露，個(gè)人敏感數(shù)據(jù)被盜賣等數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。國家涉密數(shù)據(jù)遭泄露直接威脅國家安全，危害國家利益。非法出售個(gè)人敏感信息不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)法律問題。數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)客觀上限制了數(shù)據(jù)要素的供給，在很大程度上阻礙了數(shù)據(jù)要素的流通和交易。因此，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)需要處理好數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息安全的問題。我國新頒布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)和有效運(yùn)行提供了安全保障。這些法律屬于頂層制度設(shè)計(jì)，還需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，針對(duì)不同行業(yè)明確企業(yè)使用數(shù)據(jù)的法律邊界，促使企業(yè)加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理、保護(hù)消費(fèi)者隱私。同時(shí)，還要運(yùn)用區(qū)塊鏈、安全多方計(jì)算等技術(shù)，逐步提高數(shù)據(jù)保護(hù)的技術(shù)水平，為數(shù)據(jù)安全提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。

因此，建設(shè)規(guī)范高效的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，需要兼顧數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)使用。在打通數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值交換和價(jià)值實(shí)現(xiàn)全鏈條的基礎(chǔ)上，保障數(shù)據(jù)安全和消費(fèi)者隱私安全。加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，加緊研究制定相關(guān)政策和法律法規(guī)，堅(jiān)持以數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)流通為核心、以數(shù)據(jù)監(jiān)管為保障，構(gòu)建具有中國特色的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系。

促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通：建立三級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)基本架構(gòu)

國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的三項(xiàng)措施：“強(qiáng)化高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給”“加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化流通”“創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用機(jī)制”。在近幾年的實(shí)踐中，各地都在探索數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的基本架構(gòu)。2021年，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革行動(dòng)方案》，提出數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革要發(fā)揮政府行政機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)志愿機(jī)制的比較優(yōu)勢(shì)。結(jié)合“三方機(jī)制”，可以探索構(gòu)建以三級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)為基本架構(gòu)的市場(chǎng)體系，即構(gòu)建政府主導(dǎo)、以促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放利用為目標(biāo)的一級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作形成、以企業(yè)交易平臺(tái)為主要形式的二級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，由個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體自發(fā)組織形成、以數(shù)據(jù)共享社區(qū)為主要形式的三級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。

一級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公共數(shù)據(jù)開放和開發(fā)利用兩個(gè)重要問題。公共數(shù)據(jù)開放是開發(fā)利用的基礎(chǔ)。為了順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，到2035年，基本建成“整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府”。為此，要全面建設(shè)數(shù)字法治政府，依法依規(guī)推進(jìn)技術(shù)應(yīng)用、流程優(yōu)化和制度創(chuàng)新，政府治理法治化與數(shù)字化深度融合。我國可以借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)具有法律強(qiáng)制力的有關(guān)公共數(shù)據(jù)公開的法律法規(guī)，明確公共數(shù)據(jù)的確權(quán)和共享機(jī)制，以形成具有政府公信力的高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。一方面可以促進(jìn)政府管理更加開放和透明，另一方面可以為企業(yè)和公共部門提供決策信息，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

在公共數(shù)據(jù)公開的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，即在衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、交通等關(guān)系民生的多個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景落地。北京市推出的數(shù)字專區(qū)模式，對(duì)于建設(shè)不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)專區(qū)、培育數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有效發(fā)揮數(shù)據(jù)要素社會(huì)價(jià)值等，具有重要借鑒意義。作為相對(duì)獨(dú)立的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，北京政務(wù)數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)相關(guān)企業(yè)運(yùn)營，面向社會(huì)開放經(jīng)過脫敏的政府?dāng)?shù)據(jù)，有效促進(jìn)了數(shù)據(jù)的利用。為了幫助小微企業(yè)解決因信用數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致的融資難、融資貴問題，北京市打造了金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、創(chuàng)新引領(lǐng)、安全可控”為原則，匯聚了涵蓋200余萬市場(chǎng)主體的224類3000項(xiàng)高價(jià)值數(shù)據(jù)。①《〈關(guān)于推進(jìn)北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的意見〉正式印發(fā)實(shí)施》，北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局官網(wǎng)，http：//jxj.beijing.gov.cn/jxdt/zwyw/202005/t20200509_1893049.html。金融數(shù)據(jù)專區(qū)通過與20余家銀行對(duì)接，發(fā)放貸款近萬筆，涉及資金超過350億元，②《清華發(fā)布：2021年數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)八大趨勢(shì)，北京模式、廣東模式引領(lǐng)全國》，中國網(wǎng)，http：//finance.china.com.cn//qy/qyjj/20210201/5489795.shtml。一定程度上解決了企業(yè)融資難題，充分體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)的價(jià)值。

二級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)既可以包括由企業(yè)搭建的提供數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)分析等服務(wù)的平臺(tái)，也可以包括由政府牽頭成立統(tǒng)一的共享平臺(tái)。二級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)，需要由國家統(tǒng)籌布局，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素交易平臺(tái)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定明確的資金、人員、交易規(guī)則、組織形式和管理制度等具體要求，防止數(shù)據(jù)交易平臺(tái)重復(fù)建設(shè)和無序增長。在現(xiàn)階段，政府背景和企業(yè)自營的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)都分布零散、缺乏國家層面的統(tǒng)籌布局，存在同一地區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)交易基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和數(shù)據(jù)割裂的問題。

三級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)由社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人自發(fā)組織形成。我國由社會(huì)團(tuán)體搭建的在線分享社區(qū)，在數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域扮演著重要的角色。如經(jīng)濟(jì)學(xué)科領(lǐng)域的人大經(jīng)濟(jì)論壇和計(jì)算機(jī)學(xué)科領(lǐng)域的CSDN論壇等。這些數(shù)據(jù)分享社區(qū)的出現(xiàn)，極大地豐富了數(shù)據(jù)流通渠道，對(duì)于培育和發(fā)展細(xì)分領(lǐng)域數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)具有重要意義。以數(shù)據(jù)社區(qū)為主要形式的三級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，不僅是對(duì)二級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的重要補(bǔ)充，同時(shí)也促進(jìn)了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和商業(yè)模式創(chuàng)新。

保障數(shù)據(jù)要素安全：構(gòu)建分類分級(jí)保護(hù)體系

數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的基石。數(shù)據(jù)安全管理體系設(shè)計(jì)需要覆蓋數(shù)據(jù)管理全生命周期，貫穿數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)運(yùn)作全鏈條。數(shù)據(jù)安全保障包含數(shù)據(jù)資源保護(hù)等諸多方面，涉及機(jī)密數(shù)據(jù)防竊密、證據(jù)數(shù)據(jù)防篡改、重要數(shù)據(jù)防損毀、個(gè)人隱私數(shù)據(jù)防泄露等重要安全問題。從要素市場(chǎng)培育的角度審視數(shù)據(jù)安全保障，需要按照數(shù)據(jù)分類分級(jí)監(jiān)管的要求，根據(jù)數(shù)據(jù)類型和數(shù)據(jù)價(jià)值建立數(shù)據(jù)安全管理體系。

數(shù)據(jù)分類是指將具有相同特征的數(shù)據(jù)按照一定的規(guī)則歸類，以便管理和分析。數(shù)據(jù)分類是數(shù)據(jù)分級(jí)的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)分級(jí)是指根據(jù)數(shù)據(jù)的敏感程度和一旦出現(xiàn)安全事故的危害程度，對(duì)數(shù)據(jù)按照一定的規(guī)則進(jìn)行定級(jí)。數(shù)據(jù)分類分級(jí)的好處在于，可以幫助數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)構(gòu)建“可交易數(shù)據(jù)清單”，同時(shí)可按照數(shù)據(jù)的敏感等級(jí)制定相應(yīng)的合規(guī)合法標(biāo)準(zhǔn)、交易機(jī)制以及配套的監(jiān)管措施。

數(shù)據(jù)要素分類分級(jí)安全管理體系是一切數(shù)據(jù)交易活動(dòng)的基礎(chǔ)。其首要目標(biāo)是劃清機(jī)密數(shù)據(jù)和非機(jī)密數(shù)據(jù)的界限，對(duì)于關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國土安全的核心機(jī)密數(shù)據(jù)予以最高級(jí)別、最大程度的保護(hù)。例如，2020年中國人民銀行發(fā)布《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級(jí)指南》（JR/T 0197—2020），明確數(shù)據(jù)安全定級(jí)主要從影響對(duì)象和影響程度兩方面進(jìn)行考量，將數(shù)據(jù)安全級(jí)別劃分為5級(jí)。2021年中國人民銀行出臺(tái)《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)生命周期安全規(guī)范》（JR/T0223—2021），在金融數(shù)據(jù)安全級(jí)別分級(jí)的基礎(chǔ)上，建立了覆蓋數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、使用、刪除及銷毀全周期的金融數(shù)據(jù)安全管理框架。關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)都應(yīng)效仿中國人民銀行的做法，制定本行業(yè)細(xì)化的數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)規(guī)則。

此外，建立嚴(yán)密的數(shù)據(jù)要素分類分級(jí)保護(hù)體系，對(duì)于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)流通具有重要意義。在我國頒布《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)分類分級(jí)規(guī)則，制定差異化的數(shù)據(jù)安全保障措施，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)中的開放共享。

加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素監(jiān)管：平衡合規(guī)監(jiān)管和要素流通

加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素監(jiān)管，既要通過法治建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)制定強(qiáng)化數(shù)據(jù)合規(guī)，又要確保合規(guī)監(jiān)管不能阻礙數(shù)據(jù)要素流通。對(duì)數(shù)據(jù)要素流通進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管和對(duì)個(gè)人隱私進(jìn)行保護(hù)，就要對(duì)企業(yè)的數(shù)據(jù)收集行為劃定合理范圍，使企業(yè)在使用用戶數(shù)據(jù)時(shí)去隱私化。2021年6月10日通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，重點(diǎn)對(duì)涉及國家安全的數(shù)據(jù)合規(guī)作出規(guī)定。2021年8月20日通過的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的保護(hù)力度，提高了企業(yè)合規(guī)使用個(gè)人數(shù)據(jù)和保護(hù)消費(fèi)者隱私的要求。目前，我國數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)存在合規(guī)數(shù)據(jù)交易門檻過高的問題。在現(xiàn)階段，合規(guī)數(shù)據(jù)交易有兩個(gè)必要條件：獲得用戶在數(shù)據(jù)采集和交易環(huán)節(jié)的兩次授權(quán)；個(gè)人數(shù)據(jù)匿名化，即數(shù)據(jù)經(jīng)過處理無法識(shí)別特定個(gè)人。在當(dāng)前情況下，同時(shí)滿足這兩個(gè)條件，技術(shù)難度大并且成本高，在一定程度上提高了數(shù)據(jù)交易的門檻，不利于數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展。

因此，現(xiàn)階段培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，亟須在完善市場(chǎng)數(shù)據(jù)合規(guī)、落實(shí)個(gè)人信息保護(hù)的基礎(chǔ)上，探索出技術(shù)易實(shí)現(xiàn)、成本低的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)方式，進(jìn)一步降低合規(guī)數(shù)據(jù)交易的門檻，促進(jìn)合規(guī)數(shù)據(jù)流通，活躍數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易。應(yīng)大力推進(jìn)區(qū)塊鏈、沙盒監(jiān)管等技術(shù)創(chuàng)新，保證數(shù)據(jù)交易的公平性和合法性。當(dāng)前，借鑒沙盒監(jiān)管的思路，利用區(qū)塊鏈、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等科技手段，劃定一塊政策、司法、市場(chǎng)多方協(xié)同監(jiān)管的試驗(yàn)田，是探索數(shù)據(jù)要素脫敏、脫密流通的重要途徑。

目前，我國數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)已初見成效，也積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。下一步，應(yīng)在借鑒國際數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)“三位一體”的三級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系，努力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素合規(guī)監(jiān)管與自由流通之間的平衡。