天津市政府引導(dǎo)基金運營管理模式及問題研究

◎文/尹曉丹

政府引導(dǎo)基金作為擴大有效投資的重要抓手，在推動產(chǎn)業(yè)升級、促進招商引資等方面發(fā)揮了重要作用。當前天津市面臨穩(wěn)增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、防范債務(wù)風(fēng)險等多重壓力，如何用好用足這一重要政策性金融工具，提升財政資金使用效率，合理撬動社會資本支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，顯得尤為重要。

一、天津市政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）規(guī)模和品牌效應(yīng)逐步擴大

起步較早，發(fā)展較快。天津市是在全國設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金較早的地區(qū)，2007年底，成立了當時全國規(guī)模最大的“天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金”。2015年8月，成立了“天津市天使投資引導(dǎo)基金”。此后，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進入規(guī)范化快速發(fā)展階段。截至2022年8月，天津市共有22支政府引導(dǎo)基金在國家發(fā)展改革委政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息等級系統(tǒng)中備案，合計認繳出資額1182億元。品牌效應(yīng)顯著。清科研究中心發(fā)布的“中國政府引導(dǎo)基金50強”中，2022年天津市有2家政府引導(dǎo)基金上榜，較2021年多1家，分別為天津市海河產(chǎn)業(yè)基金及2022年首次進入前50的天津市濱海產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。天津市海河產(chǎn)業(yè)基金成立之初就取得了良好的成效，排名從2017年第十位上升至2022年的第三位。

（二）有力帶動了新動能的引育

天津市政府引導(dǎo)基金的資金來源主要為“政府出資+社會資本”，主要通過母基金模式，與企業(yè)、投資機構(gòu)等社會資本共同發(fā)起設(shè)立子基金，有效推動資本集聚?；鹜断蛏现饕獮楦叨搜b備制造、新能源、生物醫(yī)藥、信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，涵蓋從初創(chuàng)期到未上市階段的科技型中小企業(yè)。探索基金+核心平臺、龍頭企業(yè)、區(qū)域、央企等模式，不斷暢通資本、科技和產(chǎn)業(yè)高水平循環(huán)，以引導(dǎo)資金優(yōu)勢拓寬優(yōu)質(zhì)項目融資渠道，有力推動新動能引育，促進天津市重點產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。截至2022年4月中旬，市財政累計出資約9.3億元，參股設(shè)立天使、創(chuàng)投子基金27支，投資科技型企業(yè)259家，引導(dǎo)帶動投融資213.6億元。

二、天津市政府引導(dǎo)基金存在的問題

（一）區(qū)級層面政府引導(dǎo)基金發(fā)展?jié)摿τ写诰?/h3>

天津市政府引導(dǎo)基金區(qū)級層面分布及發(fā)展不均衡，區(qū)級層面資本招商能力有待提升。一是地域分布不均衡，區(qū)縣級的政府引導(dǎo)基金發(fā)展不充分。地域分布主要集中在濱海新區(qū)，部分區(qū)政府引導(dǎo)基金發(fā)展還存在空白。22支備案基金中，14支注冊在濱海新區(qū)，東麗區(qū)4支，河西區(qū)1支，紅橋區(qū)1支，靜海區(qū)2支。說明天津區(qū)縣級的政府引導(dǎo)基金發(fā)展不充分。二是認繳出資規(guī)模差距較大，不利于發(fā)揮財政資金效益。除京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金外，認繳規(guī)模最大的為天津市濱海產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（300億元），其次為天津市海河產(chǎn)業(yè)基金（200億元），10億元以下的有10只基金，認繳出資額最少的僅0.3億元。

（二）募資及撬動社會資本的能力有待加強

一是募資難度加大。2017年以來，隨著金融去杠桿、資產(chǎn)管理新規(guī)、地方政府債務(wù)管理及引導(dǎo)基金監(jiān)管加強等影響，銀行退出機構(gòu)投資人行列、非銀行金融機構(gòu)投資受限、上市公司資金趨緊，資金募集難度加大，且資金到位比例低。二是引導(dǎo)基金政策效益有待提高。從撬動社會資本看，與深圳、杭州、江蘇等先進省市相比還存在差距。以海河產(chǎn)業(yè)基金為例，截至2022年8月，海河產(chǎn)業(yè)基金實現(xiàn)資金放大4.2倍，湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、杭州市創(chuàng)業(yè)投資基金、江蘇省政府投資引導(dǎo)基金的杠桿比例均達到5倍以上。三是財政資金使用效率有待提高。投資領(lǐng)域上存在重合，信創(chuàng)、生物醫(yī)藥等熱門產(chǎn)業(yè)存在重復(fù)投資現(xiàn)象。基金管理人基于國有資產(chǎn)保值增值的要求，及投資能力的限制，部分基金存在資金閑置情況。

（三）市場化管理機制有待優(yōu)化

一是對返投比、子基金注冊地限制較嚴。天津市政府引導(dǎo)基金的返投比多為2倍，且要求母基金、子基金都應(yīng)注冊設(shè)立在天津。二是退出存在困難。存在集中退出“擠兌”風(fēng)險。天津市政府引導(dǎo)基金多設(shè)立于2015—2017年，存續(xù)期多為5年～8年，預(yù)計未來3年～5年，將是政府引導(dǎo)基金的集中退出期。IPO、并購等傳統(tǒng)退出方式存在困難。部分基金規(guī)模大，投資收益相對較低，流動性較差，而目前國內(nèi)主板IPO對盈利都有較高的要求。半導(dǎo)體、新材料、生物醫(yī)藥等技術(shù)門檻較高的科創(chuàng)行業(yè)成長周期長、上市時間存在較大不確定性等情況。對基金份額如何估值，目前尚缺乏統(tǒng)一標準，影響基金通過份額轉(zhuǎn)讓方式退出。

（四）基金管理機構(gòu)的能力有待提升

一是缺乏市場化管理團隊。天津市政府引導(dǎo)基金運營管理模式以委托地方政府平臺公司負責(zé)、委托國有創(chuàng)投企業(yè)負責(zé)、成立獨立的引導(dǎo)基金管理公司負責(zé)等三種方式為主，引導(dǎo)基金的投委會多為政府直接委派。政府引導(dǎo)基金管理團隊部分來自于現(xiàn)有體制內(nèi)干部或地方金融機構(gòu)借調(diào)，缺乏直接投資經(jīng)驗，市場認知和專業(yè)能力較弱，投資理念也和市場化運作的基金團隊存在偏差。二是缺乏科學(xué)的決策機制。對政府和市場的邊界界定不清晰等問題，導(dǎo)致運作方式行政化。

三、經(jīng)驗借鑒

（一）在基金統(tǒng)籌規(guī)劃管理方面

多地政府引導(dǎo)基金進行優(yōu)化整合。2021年以來，福建、浙江、重慶、貴州、上海等地陸續(xù)開展政府引導(dǎo)基金整合的嘗試與探索。通過統(tǒng)籌管理、歸集分散資金、聚集投資重心等方式，對政府引導(dǎo)基金進行優(yōu)化整合，聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，填補市場空白，加強政府資金政策效果。加強各類引導(dǎo)基金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。深圳出臺《關(guān)于促進深圳風(fēng)投創(chuàng)投持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，圍繞優(yōu)化政府基金管理體系，提出建立市區(qū)聯(lián)動、相互銜接、各有側(cè)重的政府引導(dǎo)基金管理體系。建立動態(tài)清理機制，提高資金利用效率。2019年起，深圳政府投資引導(dǎo)基金對申請成功但未實際落地的子基金進行了清理。

（二）在基金市場化管理方面

市場化程度不斷提高。對返投比例及計算口徑、注冊地限制趨于寬松，符合我國建立“統(tǒng)一大市場”規(guī)劃方向。如江蘇省政府投資基金、深圳市政府投資引導(dǎo)基金、光谷創(chuàng)投引導(dǎo)基金等返投比例，從2倍降至1.5倍，橫琴新區(qū)政府投資基金由2倍降至1倍。成都高新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金組建計劃打破了注冊和投資地域設(shè)限，天使母基金鼓勵有出色投資記錄的頂級基金管理機構(gòu)設(shè)立子基金，并對此類子基金也不設(shè)注冊地域限制。容錯機制改革，審批權(quán)限下放，引導(dǎo)社會資金更多地投向種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)。廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金、青島市新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金都強調(diào)從整體效能出發(fā)，強調(diào)綜合評價，不再對單只子基金或單個項目盈虧進行考核。青島新舊動能轉(zhuǎn)換基金將合伙協(xié)議的審核審批權(quán)放權(quán)給引導(dǎo)基金的管理公司，財政廳基金辦僅出具協(xié)議的指引性模板，合伙協(xié)議僅需在財政廳基金辦告知備案。

（三）在資金撬動方面

投資模式更為直接和聚焦。江蘇省政府引導(dǎo)基金探索建立條塊結(jié)合、長短結(jié)合、區(qū)域性綜合基金與細分產(chǎn)業(yè)基金相結(jié)合的戰(zhàn)略業(yè)務(wù)架構(gòu)。且近年來政府引導(dǎo)基金直投活躍度顯著上升，投資更加聚焦特定領(lǐng)域，有助于實現(xiàn)政府對基金的精準引導(dǎo)。通過讓渡收益，增強社會資本吸引力。江蘇省政府投資基金在行業(yè)內(nèi)率先打破優(yōu)先劣后模式，實現(xiàn)政府出資與銀行資金同股同權(quán)，并通過超額收益獎勵調(diào)動出資人和基金管理人的積極性。開展份額轉(zhuǎn)讓退出試點，擴大基金退出渠道。2022年11月，人民銀行、發(fā)展改革委、科技部等中央八部門聯(lián)合印發(fā)《上海市、南京市、杭州市、合肥市、嘉興市建設(shè)科創(chuàng)金融改革試驗區(qū)總體方案》明確支持二手份額轉(zhuǎn)讓基金（S基金）發(fā)展，促進股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資份額轉(zhuǎn)讓與退出，有效增強創(chuàng)業(yè)投資資本服務(wù)科技創(chuàng)新能力。

（四）在基金管理人選育方面

按照市場化原則擇優(yōu)配強。在子基金方案和基金管理人的選擇方面，國家沒有相關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)政策給予明確規(guī)定。江蘇省綜合考慮基金定位、投資領(lǐng)域、管理模式等因素差異，按照市場化、差異化、多層次的方式和標準，由基金出資各方綜合協(xié)商確定基金管理人。具體看，規(guī)模大、跨領(lǐng)域的基金，在全國范圍內(nèi)選擇優(yōu)秀的綜合性基金管理公司；行業(yè)特色的專業(yè)性基金，偏向選擇具有專業(yè)投資背景的基金管理公司。打造基金聚集區(qū)，積極吸引具有全國或國際影響力的基金管理團隊。浙江省通過打造基金小鎮(zhèn)，加速金融機構(gòu)集聚。杭州市上城區(qū)玉皇山南基金小鎮(zhèn)、嘉興市南湖基金小鎮(zhèn)、寧波市梅山海洋金融小鎮(zhèn)等金融特色小鎮(zhèn)主打基金業(yè)態(tài)，在業(yè)內(nèi)形成了一定的知名度。

四、對策建議

（一）強化引導(dǎo)基金協(xié)調(diào)統(tǒng)籌

一是加強頂層設(shè)計。以彌補市場融資短板、填補市場空白為出發(fā)點，從市級層面加強對政府引導(dǎo)基金規(guī)劃建設(shè)，避免在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金。按照相關(guān)規(guī)定推動市級預(yù)算執(zhí)行沉淀資金和區(qū)級政府向基金注資，綜合考慮各區(qū)財政狀況，鼓勵各區(qū)設(shè)立或參股母基金。推動整合投向行業(yè)或領(lǐng)域相近或雷同的基金，通過相互參股、聯(lián)合投資等方式發(fā)揮合力。合理規(guī)劃對政府引導(dǎo)基金的預(yù)算規(guī)模，加大清退無效認繳出資的力度。二是推進各類基金集聚發(fā)展。以濱?；鹦℃?zhèn)為主要載體，強化政府背書，推動基金產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展。鼓勵省級引導(dǎo)基金、市屬國有企業(yè)主導(dǎo)的基金優(yōu)先落戶濱海基金小鎮(zhèn)，積極爭取各類國家級母基金及其子基金落戶。完善基金小鎮(zhèn)硬件發(fā)展環(huán)境及發(fā)展空間，完善政務(wù)服務(wù)，完善人才引進、企業(yè)落戶、稅收等政策配套，加強品牌塑造，推動建立多渠道傳播機制。

（二）增強引導(dǎo)基金募投能力

一是拓寬引導(dǎo)基金募資渠道。引入多方資本參股投資，鼓勵保險資金等依法投資創(chuàng)投基金，明確信貸、保險等資金參與政府引導(dǎo)基金，通過發(fā)行企業(yè)債、公司債等方式，形成市場化、多元化資金來源。優(yōu)化政府服務(wù)，提升資金供需匹配度。以重點產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，通過投貸聯(lián)動、投保聯(lián)動、政策宣講、融資路演等形式，搭建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、投資機構(gòu)和實體企業(yè)交流平臺。完善讓利機制，增強引導(dǎo)基金吸引力。在國有資產(chǎn)保值增值基礎(chǔ)上，對超額收益部分讓利或分成。二是推動政府引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)互動融合發(fā)展。圍繞“1+3+4”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，聚焦12條重點產(chǎn)業(yè)鏈，加強項目儲備，建立健全基金投資項目庫，強化“清單制”招引，帶動社會資本形成專注支持該產(chǎn)業(yè)的基金叢林，推動構(gòu)建重點產(chǎn)業(yè)鏈“國資引領(lǐng)—項目落地—股權(quán)退出—循環(huán)發(fā)展”的閉環(huán)。借鑒“產(chǎn)業(yè)+基金+園區(qū)”模式，將政策、資金、資源高效聚集在產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，提升財政資金投資效率。推動引導(dǎo)基金加大項目直接投資，通過“直投+母基金”雙重模式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）提高引導(dǎo)基金市場化管理水平

一是放寬基金注冊地及返投限制。對基金返投要求開展靈活處理，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，適當降低返投比例。放寬返投標準，主要有三種方式可以借鑒，以基金管理機構(gòu)所管理的基金在津累計投資達到返投比；引進相關(guān)項目也可納入返投；投資外地項目的子項目落戶，且完成一定比例，也可計入返投。探索對具有出色投資記錄的優(yōu)秀基金管理機構(gòu)設(shè)立子基金不設(shè)強制性注冊地域要求，以吸引更多頭部創(chuàng)投機構(gòu)與業(yè)績良好創(chuàng)投基金在津開展業(yè)務(wù)。二是完善退出機制。建立政府引導(dǎo)基金中長期預(yù)算框架，全面掌握與政府引導(dǎo)基金投入和收回相關(guān)的現(xiàn)金流總體狀況，對退出期基金分類評估、分類管理。暢通轉(zhuǎn)讓、清算等退出路徑，規(guī)范政府引導(dǎo)基金份額或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的標準及流程，探索以估值為基準、產(chǎn)權(quán)交易所定價功能相結(jié)合的模式。探索多元化退出渠道，在IPO和并購傳統(tǒng)退出方式的基礎(chǔ)上，探索設(shè)立S基金，通過平價等方式受讓政府基金已經(jīng)長期持有但有退出需求的合伙企業(yè)權(quán)益。

（四）提升基金管理機構(gòu)能力

一是加強專業(yè)優(yōu)秀基金管理機構(gòu)的引育。加強對專業(yè)機構(gòu)的引入，尤其是加大對具備豐富行業(yè)資源和資深團隊的頭部機構(gòu)的引入。提高基金管理人員的專業(yè)能力，通過與專業(yè)化機構(gòu)合作管理基金，更好地鍛煉自己的團隊，提升政府在資本招商等方面的效果。探索委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責(zé)管理模式，提升基金市場化和專業(yè)化運作水平。如上海市楊浦區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行代為管理，安徽省創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險）投資引導(dǎo)基金曾委托浦東科投代為管理。二是逐步弱化政府干預(yù)。給予市場化管理團隊更多權(quán)限，提高管理效率和專業(yè)能力，簡化冗余的手續(xù)流程。健全容錯糾錯和盡職免責(zé)機制，鼓勵基金管理人積極參與市場，著力破解“不敢投”“不想投”等問題，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)基金投早、投小、投新的作用。