預算管理一體化視角下的行政事業(yè)單位部門預算績效管理

陶質(zhì)斌 重慶市不動產(chǎn)登記中心

引言

行政事業(yè)單位管理機制在實踐應用的過程中越來越完善，公共管理能力得到顯著提升，也能夠滿足建設現(xiàn)代化行政管理體制需求。對于行政事業(yè)單位管理工作而言，預算管理非常重要，逐漸實現(xiàn)了規(guī)范化、系統(tǒng)化，優(yōu)化預算管理的成效。在預算管理過程中，部門預算績效管理更是至關重要，尤其是在預算管理一體化背景下，行政事業(yè)單位部門預算績效管理有利于提高綜合治理水平，并且通過預算管理與績效管理的結(jié)合，激發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部員工的積極性，并全面實現(xiàn)預算管理一體化的目標。

一、預算編制概述

行政事業(yè)單位依法登記，進行預算的規(guī)劃與合理布置，為生產(chǎn)經(jīng)營活動提供指導。所以，編制預算計劃十分重要，需要以實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展為前提看待預算編制中這項工作[1]。受到社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，預算編制需要達到的要求更加嚴格。這就需要預算管理一體化背景下開展行政事業(yè)單位管理，夯實預算編制與管理的基礎，創(chuàng)新預算編制方法。結(jié)合預算編制內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，加強對支出績效編制、全面預算的重視，可以提高編制管理人員的專業(yè)實力，這能夠滿足行政事業(yè)單位預算管理的客觀需求。

二、行政事業(yè)單位實施預算管理一體化的意義

第一，可以提高預算管理管控實力。預算管理一體化屬于現(xiàn)代化管理形式，對預算單位編制預算進行有效控制，整理各項業(yè)務的數(shù)據(jù)，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部各項業(yè)務的聯(lián)系，也可以使預算管理工作更具規(guī)范性、公開性，通過對財務的管控規(guī)避財政風險。第二，可以完善預算管理制度[2]。預算管理一體化工作在行政事業(yè)單位中應用，通常會伴隨數(shù)據(jù)共享機制同步運行，這便切實提高了預算管理能力。另外，預算管理一體化同時具備政府采購、債務管理、資產(chǎn)管理等，對于行政事業(yè)單位而言，可以規(guī)避的亂編、虛列等問題，合理應用預算資源。第三，可以有效梳理預算流程，完善預算管理制度，以此為前提進一步提高行政事業(yè)單位的預算管理實力。

三、行政事業(yè)單位實施預算管理存在的問題

（一）績效評價體系運用不合理

現(xiàn)如今，很多行政事業(yè)單位中開展預算管理，并沒有制定出合理的績效評價指標，即便是已經(jīng)設置了績效評價指標，也沒有在預算管理工作中得到全面應用。這樣一來，評估預算績效更多采用的是員工自評方法，使主觀、客觀意識存在明顯的區(qū)別，主觀意志主導下的績效評價結(jié)果還需要進一步分析，員工對個人的認知程度也有待提升。

結(jié)合目前行政事業(yè)單位預算績效管理的實施現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)雖然很多事業(yè)單位內(nèi)部已經(jīng)構(gòu)建了績效評價指標體系，但卻沒有做好落實，只是體系本身的作用浮于表面。為此，行政事業(yè)單位在預算編制與管理中，必須深入思考、探究該項工作，以免績效評價指標體系客觀性受到影響，無法從預算管理實效、質(zhì)量等方位對產(chǎn)出指標做出綜合評估。

（二）預算執(zhí)行透明度及剛性約束力不夠

預算編制的標準為預算制度，這也可以加強預算約束力。然而在行政事業(yè)單位預算管理中，發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行透明度和剛性約束力不夠，主要表現(xiàn)在三方面：第一，剛性約束力、實施透明度依然面臨一些問題，例如預算管理人員對年度工作計劃、工作目標的分析不夠深入，資金統(tǒng)籌調(diào)配工作不到位，從而降低了員工在預算編制方面的主觀能動性[3]。編制預算過程中，仍然面臨亂編、冒編和虛列等問題，而且這些問題的存在也影響著監(jiān)督、執(zhí)行效果和預算管理質(zhì)量，甚至年終決算在下一年度預算規(guī)劃中的作用也會受到影響，導致預決算脫離實際。第二，預算執(zhí)行過程中，預算的事中監(jiān)控、事后跟蹤不盜竊，而且對項目申報最終結(jié)果的關注度過高，項目實施過程的關注度不夠。另外，統(tǒng)籌資金額度撥付和申報所采用的方法不合理，同樣會導致資源浪費。第三，預算執(zhí)行結(jié)果考核機制合理性不強，雖然部分行政事業(yè)單位中制定了績效考核標準，然而在具體實施中缺乏操作性，設置的考核指標也不夠清晰，很難在行政事業(yè)單位中發(fā)揮出積極影響，對員工考核的指導性也不強，降低了預算執(zhí)行力度[4]。

（三）預算支出定額標準體系建設落后

很多行政事業(yè)單位在預算管理中逐漸認識到預算支出定額標準體系的重要性，并在該體系的建設中獲得顯著的成效。然而公用經(jīng)費、人員經(jīng)費支出標準在很大程度上會對其造成影響，致使項目支出定額標準的實踐效果不理想，或者與預算管理制度要求存在出入[5]。尤其是公用經(jīng)費標準不夠完善，或是已經(jīng)十分細化，但不符合所在地區(qū)的物價水平、資產(chǎn)情況、用人需求，以上更是行政事業(yè)單位必須關注的問題，及時對機制作出補充與更新，積極影響行政事業(yè)單位內(nèi)部各項工作的有序開展。除此之外，財政部門對調(diào)研項目制定的支出定額標準不夠及時，致使專業(yè)定額標準模糊、項目支出定額標準管理制度片面，這也會增加項目支出定額標準相關工作的實施難度。

（四）預算編制工作缺乏科學性

行政事業(yè)單位內(nèi)部預算編制人員，一般需要遵循零基原則進行該項工作。但結(jié)合實際發(fā)現(xiàn)，財務部門面對經(jīng)營活動的監(jiān)督不到位，使預算編制人員在應用零預算編制法時遇到困難，預算編制是按照上一年度實際支出進行，預算編制精準性、合理性也因此受到影響，究其原因便是人為干擾[6]。作為預算編制人員，參與行政事業(yè)單位預算編制的過程中，其實面臨諸多影響因素，但部分工作人員會將重點集中于單位利益，導致預算編制過于主觀，削弱了預算編制客觀基礎，這也不利于預算編制的實施。

（五）預算編制工作及執(zhí)行情況相脫離

結(jié)合行政事業(yè)單位預算管理開展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的支付方式以國庫集中支付法為主。此支付方法與財務部門提出的預算管理要求相符，資金撥付也需要參考相關指標[7]。但是這一點卻并沒有在所有的行政事業(yè)單位中得以實現(xiàn)，預算管理工作中面臨諸多問題，其中預算執(zhí)行的監(jiān)督、控制不到位尤為重要，實施期間預算指標還缺乏精細度，沒有清晰地列舉預算執(zhí)行期間的經(jīng)濟分類明細，無法保證預算工作嚴謹性，還有可能因此引發(fā)預算表支出擠壓的問題。

四、行政事業(yè)單位實施預算管理一體化的對策

（一）建立多層次績效評價體系

為了綜合體現(xiàn)出行政事業(yè)單位具有的社會效益、經(jīng)濟效益，建議預算績效管理中采用績效評價指標。這主要是考慮到各項收益指標存在互通性，而且關聯(lián)比較密切，可以利用指標獲取預算績效管理的工作進度、效果。這就需要結(jié)合行政事業(yè)單位現(xiàn)有指標，對比預算績效管理要求，優(yōu)化績效評價質(zhì)量體系，切實提高預算管理效率，以此來促進行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展[8]。另外，行政事業(yè)單位還需轉(zhuǎn)變對預算績效管理的看法，認識到績效評價指標的重要價值，著重體現(xiàn)出預算績效管理的層次性，進一步優(yōu)化預算管理項目實施成效，也可以激發(fā)所有員工在預算績效管理工作中的主觀能動性。

（二）增強預算執(zhí)行透明度及剛性約束力

行政事業(yè)單位開展預算績效管理，為了加強預算執(zhí)行的透明度和剛性約束力，需要做到以下三點：第一，所有入庫項目必須對其可行性、必要性做出評估，這是優(yōu)化管理入庫項目績效指標的有效方法。績效指標的管理過程中，如果指標可以量化則要進行量化處理，若是指標不能量化，便需要根據(jù)行政事業(yè)單位已經(jīng)完善的績效目標作出相應的處理，確保項目執(zhí)行的實操性顯著提升，也可以因此提高預算管理剛性約束力。第二，加強預算批復的效率，以最快的速度撥付項目預算額度，將項目績效、部門預算全面公開，使執(zhí)行預算過程也能夠更加透明，在行政事業(yè)單位內(nèi)部真正實現(xiàn)預算績效管理的公開性。第三，績效評價所得結(jié)果需要得到合理運用，對于評價項目的預算編制、執(zhí)行情況、決算和最終實施成效，均需要在評估項目實施效果的過程中，劃分為四級判定標準，依次是優(yōu)秀、良好、合格、不合格。所得出的評估結(jié)果詳細記錄，為下一年度預算提供參考，優(yōu)化預算執(zhí)行的實施成效，進一步推動行政事業(yè)單位長期發(fā)展。

（三）加強預算項目支出全過程管理

行政事業(yè)單位在財務改革環(huán)境下，預算管理體制也必須做出調(diào)整。因為行政事業(yè)單位的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展息息相關，這也肯定了預算管理的重要性。建議在信息化時代環(huán)境下，提出對行政事業(yè)單位預算管理的新要求，及時轉(zhuǎn)變預算績效管理思路，綜合分析項目支出管理的基本情況，面向項目管理模式提出有的放矢的管理建議，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，針對在項目的前期實施論證，尤其需要熟練了解最新預算政策，重點項目更應該提前做好規(guī)劃，一般項目規(guī)劃可以相應放緩。實際上在預算管理過程中，要想進一步優(yōu)化管理效果，行政事業(yè)單位需要充分展現(xiàn)出自身的優(yōu)勢，為項目賦予特色，助力所在區(qū)域經(jīng)濟的進步[9]。第二，整合、簡化預算管理項目，尤其是在項目實施期間，應加強對事前評審、事中監(jiān)控、事后跟蹤的關注，實現(xiàn)項目預算績效全過程的管理，這可以有效提升項目預算績效管理能力。第三，預算績效管理大力開展信息化建設，提前做好信息化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)劃，尤其是評審論證、項目申報等，這可以給項目前期評估、準備爭取充足的時間。項目庫建設在預算項目支出全過程管理中也非常重要，特別是入庫項目預算，可以加強項目開展過程的合理性與有效性，提高項目預算編制的整體質(zhì)量。

（四）制定完善的預算編制方法

行政事業(yè)單位在預算管理一體化基礎上開展預算績效管理，務必要綜合分析單位內(nèi)部各個部門的實際情況，充分考慮到經(jīng)營職能，預算編制從零開始，組建專業(yè)的預算編制管理隊伍，行政事業(yè)單位的領導者作為主管小組的負責人，領導各項預算編制任務，確定預算編制導向，在此方面需要在財政部門提供的預算編報要求基礎上展開，確保預算編制的精細化與科學性，相關制度規(guī)范性與系統(tǒng)性，有利于優(yōu)化行政事業(yè)單位預算編制在實施中的效果。除此之外，預算編制與管理的過程中，必須立足于全局視角，按照預算法的各項要求進行預算編制，其中更需要綜合考慮財務管理制度、部門職能要求，科學選擇編制方法，例如零基方法，提高財政資源配置合理性，在預算管理一體化背景下可以進一步推動行政事業(yè)單位的進步。

（五）使用財政一體化平臺進行全面預算管理

行政事業(yè)單位在財政管理一體化的實踐中，對于預算管理工作，建議大力應用財政一體化平臺，這不僅可以優(yōu)化預算編制，還可以加強預算管理過程的公開透明化。實際上在預算績效管理當中應用財政一體化平臺，也可以滿足全方位開展預算管理工作客觀需求。預算編制過程中，行政事業(yè)單位尤其要注重職能運行，例如單位內(nèi)部資產(chǎn)分配、人員組成、政府采購等。建議將國庫集中電子支付系統(tǒng)、一體化平臺預算編審系統(tǒng)整合，綜合應用在預算編審當中。預算編審的實施中應該綜合對比各項指標與方案，交付日常財務支出。

綜合以上分析，預算管理一體化在行政事業(yè)單位的預算績效管理中應用，可以幫助管理人員減輕財務工作量，通過系統(tǒng)后臺自動分析預算數(shù)據(jù)，這樣一來財務人員便可以更加高效地開展財務數(shù)據(jù)分析，還可以保證分析結(jié)果的精準性。另外，財政一體化平臺在行政事業(yè)單位中投入使用，對預算表編制也起到有效作用，加強預算編制信息化、合理性，優(yōu)化全面預算管理在行政事業(yè)單位中的實施效果。

結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位開展預算管理一體化過程中，預算管理體現(xiàn)出重要的作用。其中預算績效管理工作的實施，需要管理人員轉(zhuǎn)變對其的看法，建立正確預算管理與編制理念，積極投入預算編制工作中。另外，在預算績效管理中需要科學的選擇方法，尤其是與信息技術、線上平臺的結(jié)合，進一步提高預算管理效率，有效規(guī)避預算編制中可能發(fā)生的亂編、虛列等問題，為今后行政事業(yè)單位開展預算編制、財政管理提供依據(jù)，這也有利于提高單位預算管理能力，全面展開預算管理一體化的同時，也可以助力行政事業(yè)單位實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。