宋代“特許越訴法”：中華法系行政訴訟之獨例〔*〕

呂志興，湯東澍

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

如以前各朝代一樣，北宋中前期的法律嚴行禁止百姓不按審級起訴的“越訴”行為。但自北宋末年起至南宋末年，皇帝不斷頒布制、敕，特許百姓對州、縣等地方衙門官吏不履行法定職責，或濫用職權(quán)，侵犯百姓合法權(quán)益的行為“越訴”，即直接向該官吏所在衙門的上級司法機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)越級起訴。這些制、敕，宋朝人稱作“一時越訴指揮”，〔1〕其數(shù)量多達一百余條，實際上形成了一項專門的、特殊的訴訟制度——“特許越訴法”。對這項特殊的訴訟法律，學界有不同的解讀，有人認為是百姓民事訴訟權(quán)利的擴大，有人認為是人民權(quán)益損害的救濟途徑，有人認為是我國古代的行政訴訟制度?！?〕其中，認為“特許越訴法”系宋代的行政訴訟制度是一個全新的視角，從這一角度進一步研究，對宋代法制及我國古代的行政訴訟制度等都將有新的認識，鑒于此，本文擬對其作專門探討。

一、宋代“特許越訴法”的制定及效力

(一)宋代“特許越訴法”的制定

至少從唐朝起，法律規(guī)定訴訟應(yīng)自本管衙門提起，只有本管衙門不受理或者當事人不服其判決，才可逐級向上級司法機關(guān)申訴。對不按管轄級別而直接到上級司法機關(guān)起訴的“越訴”行為，因其嚴重擾亂司法秩序，法律嚴行禁止。如《唐律疏議》即規(guī)定：“諸越訴及受者，各笞四十”，并解釋曰：“凡諸辭訴，皆從下始。從下至上，令有明文，謂應(yīng)經(jīng)縣而越向州、府、省之類。其越訴及官司受者，各笞四十。若有司不受，即訴者亦無罪?！薄?〕要求百姓向官府起訴時，必須根據(jù)唐《獄官令》的規(guī)定，“皆從下始，從下至上”，應(yīng)當向縣衙起訴卻向縣的上級衙門州、府及尚書省越級起訴的，即構(gòu)成越訴，越訴人及受理越訴的官員都要被處以“笞四十”的處罰。

北宋初年制定的基本法典《宋刑統(tǒng)》全面繼受《唐律疏議》關(guān)于禁止越訴的內(nèi)容，并在律、疏之后附載后周廣順二年(952)十月二十五日敕節(jié)文：“起今后諸色詞訟，及訴災(zāi)沴，并須先經(jīng)本縣，次詣本州、本府，仍是逐處不與申理及斷遣不平，方得次第陳狀及詣臺、省，經(jīng)匭進狀。其有驀越詞訟者，所由司不得與理，本犯人準律文科罪?！薄?〕強調(diào)當事人必須按審級逐級起訴和申訴，禁止越訴，并且進一步規(guī)定，即使上級司法機關(guān)不受理越訴案件，越訴人也須依律治罪。附敕的規(guī)定較律文嚴厲。此后，宋朝皇帝還不斷地頒布制、敕強調(diào)禁止越訴，且內(nèi)容越加嚴厲，如太祖乾德二年(964)正月下詔規(guī)定：“若從越訴，是紊舊章。自今應(yīng)有論訴人等，仰所在曉諭，不得驀越陳狀。違者，先科越訴之罪，卻送本屬州、縣，據(jù)所訴依理區(qū)分。”〔5〕太宗至道元年(995)五月下詔重申：“諸路禁民不得越訴。”〔6〕真宗大中祥符五年(1012)四月甚至規(guī)定百姓即使確有冤枉，也“不得詣闕越訴”。〔7〕禁止越訴成為宋代訴訟制度中一項重要原則，也是宋代關(guān)于越訴的主要規(guī)定。

但自北宋神宗起，政府對越訴的態(tài)度有所變化。熙寧六年(1073)六月，有些地方官府在推行保甲制度時，要求農(nóng)民于農(nóng)忙季節(jié)進行軍事訓練，開封府界酸棗、陽武等縣千余人因此赴主管部門司農(nóng)寺“訴免保甲教閱”，司農(nóng)寺則“榜諭無令越訴”。事情驚動皇帝，神宗批示：“今正當農(nóng)時，非次追集，于百姓實為不便。令提點司劾違法官吏以聞。自今仍毋得禁民越訴?！薄?〕神宗的批示要求不禁止百姓越訴，但尚無具體規(guī)定的法條。

徽宗時，因蔡京等奸臣當?shù)?，政局混亂，官吏趁機魚肉、暴虐百姓，致農(nóng)民起義頻發(fā)。為扭轉(zhuǎn)危勢，皇帝相繼頒布制、敕，規(guī)定各級官吏若違反法律，瀆職怠政、害民取財或有其他侵犯百姓合法權(quán)益的行為，特許受害人越訴。如政和三年(1113)十二月徽宗降下御筆：“比聞官司輒紊常憲，置杖不如法，決罰多過數(shù)，傷肌膚，害欽恤之政，朕甚憫之。輒違前令者，許赴尚書省越訴，以違御筆論?！薄?〕宣和三年(1121)六月，經(jīng)臣僚奏準，對“諸路州、軍公吏人，違條顧覓私身發(fā)放文字及勾追百姓”，及“擅置繩繅，以威力取乞錢物”的，“許民戶詣監(jiān)司越訴”。〔10〕宣和七年(1125)十一月南郊制又規(guī)定：地方官吏受納租稅時，“不等候人戶輸納”而“強牽耕牛典質(zhì)，或以代納為名拘留折欠更不給還，致妨廢耕種”的，“許人越訴”?！?1〕

南宋初年，因宋金戰(zhàn)爭中爭取民心的需要，皇帝又頒布大量制、敕，規(guī)定在更多的情況下，特許百姓越訴。如建炎三年(1129)六月右諫議大夫黎確提出：“人戶輸納夏稅、和買縑布等，近歲貪吏至與專庫分利，故凡民戶自赴官輸納者，往往多端沮抑，不堪滯留之苦，則委攬納之家而去，民有倍稱之出，官受濫惡之物?！备咦谝虼讼略t：“物帛非紕疏濫惡，官吏過有沮抑退駁者，許人戶赴尚書省越訴?！薄?2〕至紹興二十七年(1157)，待御史周方崇在有關(guān)奏章中提到，以前特許越訴之法“敕令該載者止十數(shù)條”，而“比年以來，一時越訴指揮亡慮百件”?！?3〕“一時指揮”即皇帝針對某一問題隨時頒布的制、敕。〔14〕到紹興后期，特許越訴的制、敕已經(jīng)達到百余條之多，這還僅是南宋初年的數(shù)量，宋代特許越訴的規(guī)定不止于此，高宗以后的各位皇帝都發(fā)布了特許百姓越訴的制、敕，如孝宗淳熙八年(1181)十一月臣僚奏準：“連歲旱荒，細民流徙不絕，乞下所在州縣抄札流移人口，通行賑濟，所有第四第五等戶殘欠苗稅丁錢且與住催，其流移人戶拖欠官物，本縣分明除豁，不得令保正長代納，如違，許人越訴?！薄?5〕

有些特許越訴的制、敕被收錄于宋朝一些重要的法律匯編，如寧宗時編制的《慶元條法事類》中就有特許越訴的規(guī)定，如“諸奉手詔及寬恤事件違戾者，許人越訴”。〔16〕“諸人戶吉兇聚會、修造之類，州縣及坊務(wù)輒抑勒令買酒及曲引者，徒一年，當職官不覺察與同罪，許被抑人經(jīng)監(jiān)司越訴。”〔17〕法律中關(guān)于特許越訴的規(guī)定達一百多條，其中既有原則性規(guī)定，又有具體的條文，由此可見，特許越訴已經(jīng)成為一項專門的法律制度——“特許越訴法”。

(二)宋代“特許越訴法”的效力及適用

宋代禁止越訴的規(guī)定，見于《宋刑統(tǒng)》中的律條、疏議和附敕，以及根據(jù)《宋刑統(tǒng)》的精神而頒布的制、敕。《宋刑統(tǒng)》于宋初頒行，雖有過多次修訂，但終宋之世，一直適用，故而禁止越訴的規(guī)定在整個宋代都是有效的；特許越訴的規(guī)定見于北宋末年及南宋皇帝頒布的制、敕?；实鄄粩囝C布特許越訴的制、敕，這一事實本身就說明特許越訴的規(guī)定也一直有效。然而，禁止越訴和特許越訴兩種規(guī)定又是抵觸的，形成法律沖突，兩者應(yīng)如何適用？

關(guān)于法律沖突的解決，宋代法律有明確規(guī)定，其方法是根據(jù)“后法優(yōu)于前法,特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”的原則處理。

《宋刑統(tǒng)》卷30《斷獄律》“斷罪引律令格式”條后附載唐穆宗長慶三年(823)十二月二十三日敕：“御史臺奏：伏緣后敕，合破前格。自今以后，兩司檢詳文法，一切取最向后敕為定。敕旨：宜依?！绷砀捷d后唐明宗長興二年(931)八月十一日敕：“今后凡有刑獄，宜據(jù)所犯罪名，須具引律、令、格、式，逐色有無正文，然后檢詳后敕，須是名目條件同，即以后敕定罪，后敕內(nèi)無正條，即以格文定罪。格內(nèi)又無正條，即以律文定罪。律、格及后敕內(nèi)并無正條，即比附定刑，亦先自后敕為比。”律即《宋刑統(tǒng)》中的律文及疏議，格是制、敕經(jīng)整理提煉而形成的法條，后敕指律、格制定后頒布的制、敕。該兩條敕文，實際上是規(guī)定了律、格、制敕的關(guān)系及適用上的順序：后法優(yōu)于前法,特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。具體而言，律、令、式是法典，是一般規(guī)定和前法；格是制、敕經(jīng)整理提煉而形成的法條，相對律、令、式而言是特別規(guī)定和后法，可以修改律、令、式；后敕是最新的立法，相對格而言，也是特別規(guī)定和后法，可以修改律、令、格、式。在法律適用上的順序依次為：制、敕，格，律。制、敕在適用上優(yōu)先于律文和格；就制、敕而言，后頒行的為后法和特別規(guī)定，優(yōu)先于先頒的適用。因“特許越訴法”都是北宋末年以后頒布的制、敕，相對于《宋刑統(tǒng)》中的律、格和附敕及北宋前期頒行的相關(guān)制、敕，為特別規(guī)定和后法，皆優(yōu)先適用。

就禁止越訴和特許越訴的規(guī)定而言，若是一般的民事或刑事糾紛，適用《宋刑統(tǒng)》中的律、格、附敕及以后根據(jù)其精神頒布的相關(guān)制、敕，禁止越訴；若是北宋末期以后頒布的制、敕所規(guī)定的特殊糾紛，即官吏侵犯百姓人身、財產(chǎn)權(quán)利及其他合法權(quán)益的，則適用相關(guān)制、敕，可以越訴。

二、宋代“特許越訴法”的適用范圍

宋代“特許越訴法”規(guī)定的越訴對象皆為特殊糾紛，即百姓認為地方路、府、州、縣各級官府及官吏侵犯其合法權(quán)益的違法行為。史料中關(guān)于越訴對象的記載非常詳細，不同情形的受理機關(guān)亦有不同。

第一，司法中的違法行為。宋代與其他朝代一樣，處理司法事務(wù)是地方官府的重要職責之一，但官吏若在處理司法事務(wù)時違反法律，侵犯百姓人身權(quán)利，實施諸如違法收禁、濫施刑訊、濫傳證人、將申告案件發(fā)交違法處置衙門、不受理豪強侵犯田宅案件、未于法定期限內(nèi)辦結(jié)案件、結(jié)案時不給“斷由”等行為的，受害人皆有權(quán)越訴。其中情節(jié)嚴重者，如違法收禁，受害人或家屬可以向提刑司、刑部、御史臺越訴；濫施刑訊，受害人可以赴尚書省越訴。

第二，土地管理中的違法行為。宋代實行“不立田制”“不抑兼并”的土地私有權(quán)制度，國家保護百姓對其所有土地和房屋的占有、使用、處分和收益的權(quán)利，地方官吏實施諸如應(yīng)當歸還土地而占地不還、應(yīng)核發(fā)土地契約而不核發(fā)、讓已喪失田宅者仍然納稅當差、在田宅買賣契稅外另行收費等行為，侵犯百姓財產(chǎn)權(quán)利的，適用“特許越訴法”，受害人均可以越訴。

第三，租稅受納中的違法行為。租稅是國家財政的重要來源，收受租稅是宋代地方官吏非常重要的工作內(nèi)容，與百姓的經(jīng)濟利益密切相關(guān)，也是百姓利益最容易受到侵犯的領(lǐng)域，宋代“特許越訴法”關(guān)于這方面的規(guī)定最多，可以分以下兩方面：

其一，不依法受納租稅及巧立名目亂收費的。宋代關(guān)于租稅交納的規(guī)定非常繁瑣，稅種有正稅，有雜稅，在租稅的交納中又有一些具體規(guī)定。地方官吏受納租稅時往往巧立名目，從中漁利，侵犯百姓合法權(quán)益?！疤卦S越訴法”規(guī)定，地方官吏受納租稅時，實施諸如重復(fù)多次收稅、違法“合零就整”而增加百姓稅務(wù)、應(yīng)當減免而依然征收、私自預(yù)借稅物而不予抵扣、輒令民戶搬米赴州增加人力及費用負擔、勒令鄰保代納逃戶租稅、違法折色加重租稅、用秧苗折抵租稅等行為的，受害人均有權(quán)越訴。其中情節(jié)嚴重者，如重復(fù)多次收稅，許人戶向監(jiān)司越訴；違法“合零就整”增加百姓負擔，許向尚書省越訴。其二，私置稅場，濫收稅費，阻礙客商自由販運的。宋代商品經(jīng)濟發(fā)達，客商販運商品時，須依法納稅，但地方官吏不得違法收取。“特許越訴法”規(guī)定，地方官吏實施諸如非理阻擾客商，對販賣谷米、面麥及柴的客商征收“船力勝錢”等行為，客商根據(jù)情節(jié)可以向監(jiān)司或尚書省越訴。

第四，政府采購及官物出賣中的違法行為。宋代商品經(jīng)濟發(fā)達，政府所需的物品，大多數(shù)都在市場以公平交易的方式向商家購買，稱作“和糴”。少數(shù)特殊物品則從百姓手中強制收購，稱作“科買”?！疤卦S越訴法”規(guī)定，在“和糴”和“科買”中，地方官吏及有關(guān)主管部門官吏利用職權(quán)，實施諸如不按照法定價格買賣物品、不應(yīng)折色而折色、應(yīng)當“和糴”而“科買”等不公平交易行為，侵犯百姓或商家合法權(quán)益的，受害人均有權(quán)越訴。

第五，勒索百姓或亂攤派等違法行為。地方官吏在行使行政管理職權(quán)時，往往利用職權(quán)強行向百姓或相關(guān)被管理對象私下索要財物、攤派勞役、違法征用舟船車馬、以獻助為名向百姓強收錢物、以強力向百姓勒索財物等行為?！疤卦S越訴法”規(guī)定，官吏有前述行為的，受害人可以越訴。其中情節(jié)嚴重者，可向監(jiān)司越訴。

第六，獎賞、減免債務(wù)及賑災(zāi)中的違法行為。宋代法律規(guī)定，舉報他人犯罪，可以給予獎賞。政府經(jīng)常發(fā)布赦令，赦宥罪刑，減免債務(wù)。遇水旱之災(zāi)時，政府要求地方各級官吏積極賑災(zāi)，免除債務(wù)。由于種種原因，地方官吏對舉報他人犯罪者不立即給予獎賞；對應(yīng)當免除的債務(wù)，巧立名目，依舊催討，或令人代償；違反荒年相關(guān)賑災(zāi)規(guī)定不予賑濟等違法行為，“特許越訴法”規(guī)定，受害人可以越訴。其中情節(jié)嚴重者，如對舉報毀壞銅錢犯罪，而“不即給賞”的，許告捕人經(jīng)監(jiān)司越訴。

第七，侵占百姓財物的違法行為。官吏在行政和司法活動中違法侵占百姓財物，如對占有的他人財物依法應(yīng)予退還而不予退還，或因不退還受納官物導(dǎo)致物品損壞等行為的，受害人亦有權(quán)越訴?！?8〕

三、宋代“特許越訴法”的性質(zhì)：行政訴訟制度

宋代“特許越訴法”所規(guī)定的訴訟內(nèi)容與民事或刑事訴訟不同，與當代行政訴訟制度較為相似，應(yīng)當屬于宋代的行政訴訟制度。

(一)宋代“特許越訴”的對象為具體行政糾紛

首先，“特許越訴”的受案范圍不包括民事糾紛和刑事糾紛。如前文所述，宋代民事糾紛和刑事糾紛必須向基層司法機關(guān)縣衙告訴，縣級官吏依管轄權(quán)進行審判或偵查、預(yù)審后上報。若受害人不按管轄直接到州衙或監(jiān)司衙門告訴，則屬越訴，為《宋刑統(tǒng)》及相關(guān)制、敕等嚴行禁止?！疤卦S越訴法”規(guī)定的受案范圍不包括民事糾紛和刑事糾紛，民事糾紛和刑事糾紛只能向有管轄權(quán)的司法機關(guān)告訴，不服判決可逐級申訴，當事人在任何情況下都不得越訴。

其次，“特許越訴”不涉及立法、外交等抽象行政行為。宋代立法權(quán)專屬于皇帝和中書門下、樞密院，行政機關(guān)沒有制定規(guī)范性文件的權(quán)力，只能發(fā)布一些告諭等解釋及宣傳法律的文書。宋代的立法主要有編纂刑統(tǒng)、令式法典，編敕和頒布制、敕等，后期則編纂“敕令格式”和“條法事類”綜合法律匯編。編纂刑統(tǒng)、令式法典一般由皇帝決定并安排人員，或經(jīng)過大臣奏請由皇帝安排有關(guān)人員進行，最后經(jīng)皇帝批準而頒行；頒布制、敕等，其事項和內(nèi)容一般由皇帝決定或者經(jīng)大臣奏請，形成文本后，經(jīng)中書門下或樞密院審核，最后由皇帝批準后公布。編敕或編纂“敕令格式”和“條法事類”綜合法律匯編一般交由專門的立法機構(gòu)“詳定敕令所”辦理，經(jīng)中書、門下、尚書省審核，由皇帝批準后公布。由于立法活動所制定的法律文件，對不特定多數(shù)人普遍適用，立法活動本身不涉及特定人的具體利益，若其存在問題，可以通過一定途徑向中央有關(guān)部門或者皇帝提出，按立法程序解決，而不是通過訴的形式向有關(guān)司法機關(guān)提出。從上文“特許越訴法”規(guī)定的越訴的對象范圍看，其不涉及立法行為。此外，國家的外交行為一般不涉及特定個人的利益，其與普通百姓沒有直接關(guān)系，故也不屬于“特許越訴法”規(guī)定的受案范圍。

再次，“特許越訴”的對象都是監(jiān)司、州、縣官吏的具體行政行為引起的糾紛。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，主要包括行政機關(guān)作出的涉及當事人利益的12類具體行政行為。這12類行為又可分為以下大類：不服行政機關(guān)的行政處罰、行政強制措施的，不服行政機關(guān)作出的涉及相對人合法權(quán)益的各項決定的，侵犯相對人合法權(quán)益的，違法要求相對人履行義務(wù)的，拒不履行法定義務(wù)的。前文所述的可越訴的案件范圍與之比較，有不少相似之處，如官吏在司法中的違法行為，類似于《行政訴訟法》規(guī)定的不服行政處罰、行政強制措施；在租稅受納中的違法行為、在土地管理活動中的違法行為，類似于《行政訴訟法》規(guī)定的不服行政機關(guān)作出的涉及相對人合法權(quán)益的各項決定；官吏在政府采購中行為違法，及官吏亂攤派、占用百姓土地和其他財產(chǎn)不還、勒索百姓財物，類似于現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的行政機關(guān)侵犯相對人合法權(quán)益；官吏對赦書規(guī)定的應(yīng)當免除的債務(wù)不予免除、對賑災(zāi)中應(yīng)當救濟而不予救濟和應(yīng)當獎賞而不予獎賞的，類似于《行政訴訟法》規(guī)定的拒不履行法定職責。故而，宋代“特許越訴法”規(guī)定的準許越訴的范圍與當代《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍有較多的相似之處，主要是親民的地方監(jiān)司、州、縣官吏的具體行政行為引起的糾紛。

(二)宋代“特許越訴”的訴訟主體恒定，皆是民告官。

“特許越訴法”對越訴關(guān)系主體的規(guī)定一般是，前面先說法律規(guī)定的州、縣或監(jiān)司的具體行政行為應(yīng)當如何，或者說州、縣或監(jiān)司存在的違法的具體行政行為的情形，后面說今后“如違”，“聽越訴”“許越訴”“許人越訴”“許亭戶越訴”“許受擾人越訴”“許充役之家越訴”等。從這種表述可以看出，越訴的訴訟主體中，被告都是州、縣和監(jiān)司衙門及其相關(guān)官吏，原告則是在違法行政管理活動中的相對人。

縣為宋代的基層衙門，《宋史》載，縣令“掌總治民政、勸課農(nóng)桑、平?jīng)Q獄訟?！矐艨?、賦役、錢谷、振濟、給納之事皆掌之”。〔19〕縣衙具有管理地方民政的各項職權(quán)。州(府、軍)是宋代地方中層衙門，《宋史》載，州的長官知州“掌總理郡政，……其賦役、錢谷、獄訟之事，兵民之政皆總焉。凡法令條制，悉意奉行，以率所屬”?！?0〕州府有對應(yīng)于縣衙的各項行政管理職權(quán)。監(jiān)司是宋代路一級衙門，類似現(xiàn)代的省級政權(quán)機構(gòu)，《慶元條法事類》卷七“名例敕”云：“諸稱監(jiān)司者，謂轉(zhuǎn)運、提點刑獄、提舉常平司。”又據(jù)《宋史》載，轉(zhuǎn)運司“掌經(jīng)度一路財賦，而察其登耗有無，以足上供及郡縣之費”，〔21〕主管一路財賦。提點刑獄司“掌察所部之獄訟而平其曲直……紹圣初，以提刑兼坑冶事”，〔22〕主管一路司法，有時也管理經(jīng)濟事務(wù)。提舉常平司“掌常平、義倉、免役、市易、坊場、河渡、水利之法，視歲之豐歉而為之斂散，以惠農(nóng)民?！逃袦?，則官為斂之，復(fù)售于民，以平物價”，〔23〕主管一路經(jīng)濟。它們都有司法和監(jiān)察職權(quán)，但行使財政、經(jīng)濟管理職權(quán)時，則屬于行政機關(guān)，其對相對人的管理行為即為具體行政行為。若當事人不服，其則成為越訴的被告。

“特許越訴法”規(guī)定的原告，即被準許越訴者則都是行政機關(guān)州、縣、監(jiān)司管理行為的相對人，大多數(shù)時候未具體說明，如“聽越訴”“許越訴”“許人越訴”“許人戶越訴”，有時候則明確了原告身份，如“許亭戶越訴”“許受擾人越訴”“許充役之家越訴”。但總體而言，都是州、縣、監(jiān)司等地方行政機關(guān)的各類行政管理行為的相對人。這些特許越訴的規(guī)定中，有些提到“人戶”“亭戶”“充役之家”，這一類情況大多數(shù)是與百姓承擔租稅賦役等義務(wù)有關(guān)。在中國古代，承擔繳納租稅、服充差役、煮鹽等的義務(wù)主體都是“戶”而非個人，在這些行政法律關(guān)系中，若認為行政機關(guān)具體行政行為違法，其原告即為“戶”而非個人。

從上述分析可知，宋代特許越訴的原告一律都是行政管理行為的相對人，或者說是官府違法行政行為的受害人，而被告一律都是州、縣、監(jiān)司衙門官吏，其訴訟主體恒定，都是民告官，這與當代行政訴訟法的特征最為相符。

(三)“特許越訴”訴訟具有審查具體行政行為合法性的功能

宋代“特許越訴”，其原因是官府的具體行政行為侵犯了相對人的合法權(quán)益，同時也嚴重違法?！疤卦S越訴法”對被越訴的行政行為的違法性均有所說明，如《慶元條法事類》卷16作了原則性的規(guī)定：“諸奉行手詔及寬恤事件違戾者，許人越訴?！薄?4〕意即各級官吏對皇帝手詔和對國家寬恤百姓的規(guī)定如賑災(zāi)、救濟和免除債務(wù)等不認真執(zhí)行的，都“許人越訴”。對這一條原則反過來理解，則為“許人越訴”的行為，都是官吏違反皇帝詔令和國家寬恤百姓規(guī)定的行為。而在許多特許越訴的制、敕中，都具體指出這些行為的違法性。如高宗即位詔指出：“諸路稅賦支移、折變，自有成法，比年漕司以財用不足，往往反覆細折，如合納見錢令輸綢絹，卻以綢絹之直折納絲綿之類，惟務(wù)削刻，良民受弊。自今仰轉(zhuǎn)運司遵依條法，不得依前違戾，仍委提刑司覺察，聽人戶越訴?！薄?5〕這類制、敕很多，難以枚舉。

既然“特許越訴”的具體行政行為可能都是違法的，一旦相對人越訴，在審理過程中必然要對被訴行政行為的合法性進行審查。史料中記載的越訴案例對此可作說明?；兆跁r，號稱“李鐵面”的李倫任開封知府，有一官員犯法，但“巧結(jié)形勢，竟不肯出”，被拘到府衙后，又出言不遜。李倫大怒，下令對其“真決”，即實處杖責。幾天后，李倫被傳到御史臺。在御史臺，有吏卒手持片紙過來問李：“出身以來，有何公私過犯”？李回答：“并無過犯，惟前真決命官為罪犯”。吏卒又持片紙來問李：“真決命官，依得祖宗是何條法”？李答：“祖宗即無真決命官條制”。李倫即出御史臺回府。幾天后，李倫被罷職?！?6〕御史臺對本案審理的重點除相關(guān)事實外，就是審查李倫“真決命官，依得祖宗是何條法？”即其作出的具體行政行為的法律依據(jù)。李倫回答：“祖宗即無真決命官條制”。那么本案結(jié)果自然就出來了，李倫作出的具體行政行為嚴重違法，應(yīng)當糾正，李倫應(yīng)當受到相應(yīng)的處罰。故而越訴的功能也與當代行政訴訟法督促行政機關(guān)及官吏依法行政的功能非常類似。

從以上類比和分析看，宋代“特許越訴法”在受案范圍、民告官的特點，以及糾正行政違法、督促行政機關(guān)依法行政等方面都與當代行政訴訟法極為相似，故可以得出結(jié)論：“特許越訴法”即為宋代的行政訴訟制度。

四、宋代行政訴訟的程序及特點

宋代行政訴訟是通過越訴提起的特殊訴訟，雖然仍在宋代司法制度的大框架內(nèi)進行，其程序在證據(jù)制度等方面與民事、刑事訴訟相同，但與民事、刑事訴訟仍有較大的區(qū)別。

(一)宋代行政訴訟程序

1.行政訴訟的管轄。從相關(guān)史料看，“特許越訴法”大多數(shù)情況下都只是簡單地規(guī)定“許越訴”“許人戶越訴”。越訴的管轄機關(guān)是被告的上一級司法機關(guān)，真宗時的一份制、敕雖是禁止越訴的，但其中審級的規(guī)定可部分參考。真宗咸平六年(1003)十一月詔：“其越訴狀，官司不得與理。若論縣許經(jīng)州，論州許經(jīng)轉(zhuǎn)運使?！薄?7〕若被告是縣衙官吏，其管轄機關(guān)為州；若被告是州衙官吏，其管轄機關(guān)為監(jiān)司轉(zhuǎn)運司(后包括提點刑獄司、提舉常平司)。若被告屬于京城官吏，因京城地區(qū)未設(shè)置轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司，其管轄機關(guān)根據(jù)情況分別為御史臺或尚書省。這種情況一般是官吏違法情節(jié)不很嚴重時的越訴管轄。

有些制、敕規(guī)定越訴的受理機關(guān)為監(jiān)司、刑部、御史臺、尚書省、樞密院。根據(jù)這些規(guī)定，原告可不按被告的上級行政司法機關(guān)的序列，直接向各該制、敕規(guī)定的監(jiān)司、刑部、御史臺、尚書省、樞密院等機關(guān)越訴。這種情況往往是官吏實施了嚴重的違法行為，因為監(jiān)司、御史臺、尚書省、樞密院等機關(guān)不僅級別高，而且是具有司法和監(jiān)察職權(quán)的強力部門，其糾錯的權(quán)力也大。

宋代的轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司是路級機關(guān)，分別主管一路的財賦、司法和經(jīng)濟，但都有司法和監(jiān)察職權(quán)。御史臺為宋代中央最高監(jiān)察機關(guān)，同時具有很大的司法權(quán)。尚書省為宋代國家最高行政機關(guān)，也有司法和監(jiān)察職權(quán)。樞密院“掌軍國機務(wù)、兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治。凡侍衛(wèi)諸班直、內(nèi)外禁兵招募、閱試、遷補、屯戍、賞罰之事，皆掌之”，〔28〕是宋代最高軍事行政和司法機關(guān)。行政管理的相對人向它們越訴，如果查明州、縣官吏的違法事實屬實，處理結(jié)果不僅是糾正其違法行政行為，有關(guān)官吏還要受到相應(yīng)的處罰。

2.行政訴訟的起訴。宋代百姓對官吏越訴，即提起行政訴訟的程序，史無明載。根據(jù)宋代司法體制及相關(guān)規(guī)定可知，若是縣衙門官吏一般性違法，只需向州衙門提交訴狀即可，訴狀具體要求和提交程序應(yīng)該與民事訴訟類似。

因州、縣嚴重違法，受害人須向御史臺、尚書省、樞密院等機關(guān)越訴，則依民事、刑事案件申訴的規(guī)定，向各該部門投遞“實封狀詞”。若是州、縣嚴重違法，受害人須向監(jiān)司越訴，而被州、縣阻撓，或?qū)倮先醪?，無力前往監(jiān)司駐地的，宋朝政府則作了特殊規(guī)定，如紹興三年(1133)九月八日戶部針對有關(guān)法律“人戶因兵火逃亡，拋棄田產(chǎn)，依已降指揮二年外許人戶請射，在十年內(nèi)雖已請射并許地主理認歸業(yè)，及免料次催科?！缬腥藨魝蚊巴J，指占他人產(chǎn)業(yè)以為己物并盜耕種、貿(mào)易、典賣及合干人勘驗不實，并仰監(jiān)司送所屬根勘，依條施行”的規(guī)定，提出補充建議：“人戶被州、縣阻抑無力前詣監(jiān)司陳訴，及監(jiān)司未巡歷到彼，許實封狀詞越通判廳陳訴，本官接受不得開拆，每十日一次類聚專差赍申就近監(jiān)司?？h委丞依此赍申通判，通判申監(jiān)司，承受即時根治。監(jiān)司每遇出巡，隨行出榜曉諭?！彼胃咦谙略t，“并依”，批準了戶部的建議，同時規(guī)定“若州、縣、監(jiān)司官吏稍有沮抑，并從杖一百科罪，仍許被沮抑人戶越訴”?！?9〕受害人因無力前往監(jiān)司處，或受州、縣阻遏難以向監(jiān)司越訴的，可以向州衙的監(jiān)察官員通判遞交密封的狀詞，由通判再轉(zhuǎn)交監(jiān)司。

3.行政訴訟的審理。史料中關(guān)于宋代越訴即行政訴訟審理的記載極少，從由受害百姓作為原告起訴而啟動訴訟程序而非官府直接出面處理來看，其審理應(yīng)當與對民事案件及輕微刑事案件的審理程序類似，主要有調(diào)查事實、審查證據(jù)，檢法議定、判決維持合法行政行為或糾正違法行政行為等環(huán)節(jié)。由于越訴的行政訴訟案件大多數(shù)屬于發(fā)生時間不久的事情，其收集證據(jù)不難，對事實的認定一般較為容易。宋代已經(jīng)有物證、書證、當事人陳述、證人證言、現(xiàn)場勘驗、法醫(yī)鑒定等證據(jù)種類，行政訴訟中書證、當事人陳述、證人證言幾類證據(jù)較為重要，有些時候僅依據(jù)原告的陳述、被告的供述即可認定事實，如上文提到的開封知府李倫“真決”某官員案，該官員向御史臺越訴，陳述了相關(guān)事實，李倫承認有這回事，御史臺未收集其他證據(jù)，即認定了被訴的事實。

如果被告的具體行政行為被確認違法，則加以糾正，“特許越訴法”本身即有此要求，如宋高宗即位詔：“……訪聞轉(zhuǎn)運司將所減分數(shù)敷入舊稅，抑令人戶輸納，重困民力，可限赦書到，令與蠲免，所有違法敷入舊稅去處，悉行改正，仰提刑司覺察，仍許越訴?！薄?0〕

(二)宋代行政訴訟的特點

由于宋代行政訴訟由“特許越訴”的形式進行，其與當時的民事、刑事訴訟有較大的區(qū)別；又囿于當時的司法體制，其與我們今天的行政訴訟制度也有較多的不同，具有鮮明的特色。歸納起來，宋代行政訴訟有以下一些特點：

第一，管轄機關(guān)級別高。從上文內(nèi)容看,宋代受理越訴的機關(guān)級別都很高。如果被告系最低一級行政機關(guān)縣衙的官吏，其管轄機關(guān)是州(或同級的府、軍)衙門，相當于今天的中級人民法院；如果被告是州一級的官吏，其管轄機關(guān)為路級監(jiān)司，即轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司，而路在宋代為地方最高一級，相當于今天的省一級，其管轄機關(guān)相當于今天的高級人民法院。而京畿地區(qū)未設(shè)置路級機關(guān)，對以其行政管理機關(guān)開封府或臨安府的官吏為被告的越訴，其管轄機關(guān)為中央的御史臺、尚書省，相當于今天的最高人民法院和國務(wù)院。

若是“準許越訴法”規(guī)定的重大越訴案件，哪怕被告僅是縣衙官吏，原告也可以直接向監(jiān)司、御史臺、尚書省等機關(guān)越訴。宋代法律規(guī)定，御史臺和尚書省官員有上殿奏裁之權(quán)，其受理越訴時，遇重大和疑難案件，可以奏請皇帝裁決，其管轄機關(guān)的級別更高。故宋代越訴案件，即行政訴訟案件管轄機關(guān)之級別較之民事、刑事案件高得多，也比當代行政訴訟的管轄級別高得多。

第二，行政訴訟與行政監(jiān)察制度緊密相連。主要表現(xiàn)在：其一，受理越訴的機關(guān)州衙、監(jiān)司、御史臺、尚書省等，都有監(jiān)察職權(quán)。宋代州衙的正副長官為知州和通判，其中知州主管一州的全部行政和司法事務(wù)，還有“察郡吏德義才能而保任之，若疲軟不任事，或奸貪冒法，則按劾以聞”之權(quán)。通判在職位上相當于副知州，對“所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞”?！?1〕知州和通判實為宋代州級監(jiān)察官員，州衙實際上也是州級監(jiān)察機關(guān)。路級監(jiān)司轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司除所專掌的主管財賦、司法、經(jīng)濟職權(quán)外，還有權(quán)“舉刺官吏之事”，都具有監(jiān)察職權(quán)。御史臺“掌糾察官邪，肅正綱紀。大事則廷辯，小事則奏彈”，〔32〕有權(quán)對各級官吏的違法犯罪行為進行糾彈和偵查。有權(quán)單獨或與大理寺、刑部共同審理重大疑難案件，或派員到地方審理重要案件，是宋代最高司法和監(jiān)察機關(guān)。尚書省“掌施行制命，舉省內(nèi)綱紀程式，受付六曹文書，聽內(nèi)外辭訴，奏御史失職，考百官庶府之治否，以詔廢置、賞罰……凡天下之務(wù)，六曹所不能與奪者，總決之”，〔33〕是宋代國家最高行政機關(guān)，從其“聽內(nèi)外辭訴，奏御史失職”職權(quán)看，尚書省具有最高司法權(quán)和監(jiān)督御史臺的監(jiān)察權(quán)。其二，行政訴訟與行政監(jiān)察內(nèi)容重合。宋代特許受害人越訴，其原因都是各級行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了受害人合法權(quán)益，而這些行為本身也都是嚴重違法的，故宋代“特許越訴法”一方面規(guī)定受害人對這些違法的具體行政行為可以越訴，另一方面又要求監(jiān)察機關(guān)嚴密監(jiān)察。宋代絕大多數(shù)特許越訴的制、敕都作如此規(guī)定，如紹興二十一年(1151)二月一日詳定一司敕令所刪定官魏師遜言：“郡縣或因米價賤于輸納之時，卻欲以苗折錢，欲望申飭郡縣守令，監(jiān)司覺察，許人戶越訴。從之。”〔34〕該制敕對州縣官吏的違法行為準許百姓越訴，同時要求監(jiān)司加強監(jiān)察。

第三，糾正違法行政行為的同時，對有關(guān)違法官吏進行追責。由于特許受害人越訴即提起行政訴訟的對象都是各級官吏的違法行政行為,“特許越訴法”中很多制、敕在要求監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)察，準許受害人越訴的同時，都規(guī)定了對違法官吏的追責和處罰，其中有些則規(guī)定了具體的行政處罰，如紹興三十年(1160)六月十四日詔：“諸州縣歲終攢造丁帳，三年推排物力，除附升降，并令按實銷注，州委官、縣委主簿專掌其事。監(jiān)司、太守常切檢點，如有脫落，許人戶越訴，當行官吏以違制論?！薄?5〕“違制論”，即以違反皇帝制、敕論處，一般給予杖一百的行政處罰。

而《慶元條法事類》對官吏在受納租稅中違法情節(jié)嚴重的行為則給予刑事處罰，如規(guī)定：“諸縣受人戶已納租稅鈔，不依限對簿未銷者，杖一百，吏人仍勒停。其人戶自赍戶鈔或憑由出，官不為照使，抑令重疊輸納者，以違制論。委知、通檢察，知情容庇者，與同罪。并許人戶經(jīng)監(jiān)司越訴?！薄爸T州、縣輒預(yù)借人戶稅租徒一年。若公吏于人戶處私輒借者，準盜論，五十匹配本城。仍許被借人戶越訴。”〔36〕對違法官吏一般處杖刑、徒刑，重者則處僅次于死刑的配刑。

當然更多的是撤銷官職，史料中有一些官員因違法行政被越訴而罷職的記載，如上文提及的開封知府李倫違法“真決”官員案件，受害人越訴，經(jīng)審理李倫被罷職。南宋官員胡寅在其私人筆記中也提到：“崇、觀以來，每下赦令，必開越訴。以荊門言之，則造私醞戶、酗酒學生、鬻茶猾吏訴郡守于監(jiān)司而罷者三；以荊南言之，賈客、豪民訴都鈐轄于朝省而罷者二?！薄?7〕郡守即知州，都鈐轄為路級武官，常由知州兼任。荊門和荊南二地就有五名知州及其以上級別的官員因部民越訴被罷職。

由上述特點決定，與當代行政訴訟相比，宋代行政訴訟制度無論在審理還是執(zhí)行上，其力度都要大得多。南宋的許多地方官都反對越訴，比如朱熹就說過：“今若有個人不經(jīng)州縣，便去天子那里下狀時，你嫌他不嫌他？你須捉來打，不合越訴”?！?8〕由此可見越訴給地方官員帶來了極大的壓力，反過來說明“特許越訴法”即宋代行政訴訟制度本身的力度及實施力度之大。

五、余 論

基于上文的論述，關(guān)于宋代“特許越訴法”，還有以下幾點說明：

首先，宋代“特許越許法”是宋代法制的一項創(chuàng)舉，也是中華法系行政訴訟制度之獨例。宋以前的各朝代都禁止越訴，宋以后的元、明、清三朝也都禁止越訴，如元代法律規(guī)定：“越訴者笞五十七?！薄?9〕《大明律·刑律·訴訟》專列“越訴”一條，規(guī)定“凡軍民詞訟，皆須自下而上陳告。若越本管官司，輒赴上司稱訴者，笞五十”?！?0〕《大清律例》沿用明律該條文外，還增立條例，如“凡在外州、縣有事款干礙本官，不便控告，或有冤抑審斷不公，須于狀內(nèi)將控過衙門審過情節(jié)開載明白，上司官方許受理。若未告州、縣及已告州、縣不候?qū)彅?，越訴者，治罪；上司官違例受理者，亦議處”?！?1〕對越訴的限制更加嚴格，準許越訴的規(guī)定則再未看到相關(guān)記載。如此看來，宋代“特許越訴法”是宋代法制的一項創(chuàng)舉。

其次，宋代“特許越訴法”彰顯宋代法制處于中華法系法制完備程度和文明程度的高峰。對宋代“特許越訴法”，無論是將其解讀為百姓民事訴訟權(quán)利的擴大，或是人民權(quán)益損害的救濟途徑，它都是訴訟制度上的創(chuàng)新，都有利于廣大百姓合法權(quán)益的保護，是古代法制的一種進步。如果將其解讀為我國古代的行政訴訟制度，則其意義更為重大，它表明宋代統(tǒng)治者不僅重視民生，重視保護百姓的合法權(quán)益，將中國古代先進的民本精神深深地融入法律制度當中，同時還可以看出，宋代統(tǒng)治者注重利用民眾的力量加強對官吏的監(jiān)督，其已經(jīng)具有依法行政的理念，并在這一方面進行了大膽而成功的探索，形成了相關(guān)法律制度。

近代以來的一些學者對宋代法制有較高的評價，比如徐道鄰曾指出：“中國的法治，在過去許多朝代中，要推宋朝首屈一指。”〔42〕近年來學界對宋代法制的研究表明，宋代的法律體系無論從形式還是內(nèi)容看，都非常完備，并且在其行政制度、訴訟制度、監(jiān)察制度等方面都貫穿著分權(quán)和制衡的先進理念。從本文的內(nèi)容看，宋代已經(jīng)有行政訴訟制度和依法行政的先進理念，可進一步表明，宋代法制處于中華法系法制完備程度和文明程度的高峰。

再次，宋代“特許越訴法”表明宋代法制居于當時世界領(lǐng)先水平。從上文的論述看，以行政訴訟制度為主要內(nèi)容的宋代“特許越訴法”制定于北宋后期及南宋中前期，即12世紀左右；西方的行政訴訟制度則在各國資產(chǎn)階級革命后才逐步形成，早一點的在17世紀，晚一些的則在19世紀，與宋代相比，晚了5至7個世紀。加上宋代行政制度、訴訟制度、監(jiān)察制度等方面貫穿著的分權(quán)和制衡的先進理念，及內(nèi)容豐富的民事制度，足以表明，宋代法制居于當時世界領(lǐng)先水平。

最后，宋代將行政訴訟與監(jiān)察制度結(jié)合，加強對官吏的監(jiān)督及其違法行政行為的懲治，對當前我國的法治建設(shè)有一定的借鑒意義。從上述“特許越訴法”的內(nèi)容看，宋代對于官吏的違法行政行為等，一方面要求監(jiān)察機關(guān)加強監(jiān)督和懲治，另一方面特許受害人越訴，屬于雙管齊下，極大地縮小了違法官吏逃脫法網(wǎng)的可能性。

注釋：

〔1〕〔13〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》刑法三之二九，北京：中華書局，1957年影印本。

〔2〕參見郭東旭：《南宋的越訴之法》，《河北大學學報(哲學社會科學版)》1988年第3期；范忠信：《古代中國人民權(quán)益損害的國家救濟途徑及其精神》，《現(xiàn)代法學》2010年第4期等。

〔3〕〔唐〕長孫無忌等：《唐律疏議》，北京：法律出版社，1999年，第482頁。

〔4〕〔宋〕竇儀等：《宋刑統(tǒng)》，北京：法律出版社，1999年，第432頁。

〔5〕《宋大詔令集》卷198，北京：中華書局，1962年，第729頁。

〔6〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》刑法三之一一。

〔7〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》刑法三之一五。

〔8〕〔宋〕李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二四五，北京：中華書局，2004年，第5970頁。

〔9〕《宋大詔令集》卷202，第752頁。

〔10〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》刑法二之八二。

〔11〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》食貨七〇之二九。

〔12〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》食貨七〇之三〇。

〔14〕關(guān)于制、敕、指揮的性質(zhì)，參見呂志興：《宋代法律體系與中華法系》，成都：四川大學出版社，2009年，第92-93、104-105頁。

〔15〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》食貨六九之六五。

〔16〕〔24〕《慶元條法事類》卷16，〔清〕薛允升等編：《唐明律合編·慶元條法事類·宋刑統(tǒng)》，北京：中國書店，1990年，第181、181頁。

〔17〕《慶元條法事類》卷36，第288頁。

〔18〕本文于此只進行分類和概括性梳理，關(guān)于宋代“特許越訴法”的適用范圍的具體論述，可參見郭東旭：《宋朝法律史論》，石家莊：河北大學出版社，2001年，第341-349頁。

〔19〕〔20〕〔21〕〔22〕〔23〕〔28〕〔31〕〔32〕〔33〕〔元〕脫脫等：《宋史》，北京：中華書局，1985年，第3977、3973、3964、3967、3968、3797、3974、3869、3787頁。

〔25〕〔30〕〔宋〕徐夢莘：《三朝北盟會編》卷101，上海：上海古籍出版社，1987年，第744、744頁。

〔26〕康與之：《昨夢錄》，轉(zhuǎn)引自白鋼總主編：《中國政治制度通史》卷六《宋》，北京：人民出版社，1996年，第449頁。

〔27〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》刑法三之一二。

〔29〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》食貨六九之五二。

〔34〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》食貨七〇之四二。

〔35〕〔清〕徐松：《宋會要輯稿》食貨六九之二五至二六。

〔36〕《慶元條法事類》卷47，第333頁。

〔37〕〔宋〕胡寅：《斐然集》卷25《先公行狀》，北京：中華書局，1993年，第531頁。

〔38〕〔宋〕黎靖德：《朱子語類》卷90《禮七》，北京：中華書局，1986年，第2292頁。

〔39〕〔明〕宋濂等：《元史》，北京：中華書局，1976年，第2670頁。

〔40〕《大明律》，懷效鋒點校，北京：法律出版社，1999年，第174頁。

〔41〕《大清律例》，鄭秦、田濤點校，北京：法律出版社，1999年，第478頁。

〔42〕徐道鄰：《中國法制史論集》，臺北：臺灣志文出版社，1976年，第90頁。