基于SIDD的農(nóng)田灌溉水資源高效利用策略研究

耿同舉

（河北省水資源研究與水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心，河北 石家莊 050051）

1 農(nóng)田灌溉水資源管理的制約因素

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水管理主要輸入各級(jí)政府的水利部門，水利部作為中央級(jí)別的行政部門，主要負(fù)責(zé)宏觀制度的制定以及農(nóng)業(yè)灌溉的指導(dǎo)工作，而地方政府的水利部門，如水利廳以及水利局則具體負(fù)責(zé)農(nóng)田水利設(shè)施的管理。具體執(zhí)行的是群眾自我管理以及部門專業(yè)管理相結(jié)合的方式，群眾自我管理主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村集體對(duì)田間工程等小型水利工程的管理，專業(yè)管理主要是由水利行政部門對(duì)灌溉主干工程的管理。而隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，既有的水利管理模式也難以適應(yīng)當(dāng)下的發(fā)展，特別是節(jié)水管理與個(gè)人之間的矛盾日益突出，總的而言，存在多方面的制約因素。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的節(jié)水技術(shù)主要包括節(jié)水工程以及在耕種、灌溉中的節(jié)水管理措施，節(jié)水技術(shù)水平的高低將直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開展，并影響到農(nóng)業(yè)用水的管理水平以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。早在改革開放之初，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展即認(rèn)識(shí)到節(jié)水技術(shù)的重要性，在水資源高效利用、節(jié)水設(shè)備以及節(jié)水制度方面做了大量的工作，也取得了許多的成果，縮短了和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，但當(dāng)下的節(jié)水技術(shù)仍存在若干問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下幾方面：第一，節(jié)水水平較低，目前的節(jié)水技術(shù)含量低，先進(jìn)技術(shù)則并不掌握自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，大多技術(shù)仍是簡(jiǎn)單復(fù)制國(guó)外的技術(shù)。第二，節(jié)水結(jié)構(gòu)不科學(xué)。當(dāng)前的節(jié)水技術(shù)其對(duì)象主要集中在高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的作物，缺少對(duì)大田糧食作物的節(jié)水技術(shù)。第三，與中國(guó)節(jié)水情況相吻合的技術(shù)仍較少，對(duì)于中國(guó)特殊的國(guó)情，并沒有發(fā)展出具有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，而世界范圍內(nèi)各國(guó)均針對(duì)本國(guó)國(guó)情進(jìn)行了適應(yīng)性研究。第四，節(jié)水技術(shù)的應(yīng)用與實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)聯(lián)系不夠，雖然目前的節(jié)水研究開展較多的室內(nèi)模型研究，但對(duì)于農(nóng)田試驗(yàn)方面的工作開展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，由于室內(nèi)試驗(yàn)與實(shí)際農(nóng)田試驗(yàn)結(jié)果之間的差異，往往導(dǎo)致節(jié)水模型無(wú)法取得準(zhǔn)確的參數(shù)，進(jìn)而無(wú)法指導(dǎo)實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作。第五，節(jié)水設(shè)備質(zhì)量不合格，主要體現(xiàn)在各類型設(shè)備無(wú)法滿足實(shí)際灌溉工程的需要，嚴(yán)重地阻礙農(nóng)田節(jié)水水平的提升。第六，節(jié)水工程配套設(shè)施不足，有的灌溉工程老化現(xiàn)象十分明顯，特別是在一些只修建了干、支渠骨干工程的地區(qū)，無(wú)法保證田間排灌設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2 SIDD管理的背景及模式

當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)有的水資源管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐漸發(fā)展起來(lái)的，并以家庭承包經(jīng)營(yíng)作為基礎(chǔ)，但該制度與當(dāng)前的形勢(shì)愈加格格不入，即出現(xiàn)了水利設(shè)施管理與個(gè)人之間的沖突。當(dāng)農(nóng)民承包了土地以后，土地上相應(yīng)的泵站以及田間水利設(shè)施主要由村組織統(tǒng)一管理，所以責(zé)、權(quán)、利的分離加重了水資源的粗放式管理模式，還在無(wú)形之中加重了鄉(xiāng)村集體的負(fù)擔(dān)，尤其是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的地區(qū)，粗放式的管理模式會(huì)進(jìn)一步惡化水利設(shè)施的基本情況，導(dǎo)致工程效益出現(xiàn)減少。

與此同時(shí)，中國(guó)近年來(lái)也在節(jié)水方面做出了若干創(chuàng)新，取得了一定的推廣成果。但是若要徹底地改變?cè)写址攀降慕?jīng)營(yíng)、管理模式，務(wù)必建立基于利益驅(qū)動(dòng)的模式，將用戶、管理者以及國(guó)家緊密地結(jié)合在一起，形成責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的整體，充分調(diào)動(dòng)起廣大農(nóng)民節(jié)水的積極性，培養(yǎng)他們?cè)谌粘Ｉa(chǎn)過(guò)程中的節(jié)水意識(shí)。在國(guó)際上也成立了專業(yè)的用水者協(xié)會(huì)，并在許多國(guó)家取得了可喜的推廣成效。

作為國(guó)家政策指導(dǎo)下，按照經(jīng)濟(jì)體制建立的灌溉排水區(qū)管理方式，自主管理灌排區(qū)（SIDD）發(fā)揮著重要的作用，而且逐步完善了中國(guó)的灌溉排水體系。SIDD制度可以根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)的自我管理以及運(yùn)營(yíng)，充分調(diào)動(dòng)了廣大用水用戶的積極性，實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立的灌排產(chǎn)權(quán)機(jī)制，科學(xué)的供排水體系以及明確的水利界限，基于SIDD的管理模式，可以將農(nóng)民用水者以及供水機(jī)構(gòu)緊密結(jié)合在一起，轉(zhuǎn)變彼此在供水之間的關(guān)系，形成更為科學(xué)合理的供水體系。值得注意的是，一般常說(shuō)的灌區(qū)和SIDD 不是同一事物，灌區(qū)通常是指某個(gè)灌溉工程能夠覆蓋的最大地域范圍，其強(qiáng)調(diào)地理上的邊界。雖然從概念上來(lái)看，SIDD也有地理范圍的含義，但它更側(cè)重于灌排區(qū)的改革，切實(shí)地推動(dòng)了灌排區(qū)的自主管理以及不斷發(fā)展。

3 農(nóng)田灌溉水資源高效利用存在的問(wèn)題

3.1 管理環(huán)節(jié)多，存在“搭車收費(fèi)”

農(nóng)田灌溉管理中，存在著管理混亂以及管理環(huán)節(jié)多等問(wèn)題。從政府的角度來(lái)看，供水單位常常反映水價(jià)定位過(guò)低，供水收入減少導(dǎo)致供水單位運(yùn)行困難，更沒有多余的資金進(jìn)行水利工程的管理與維護(hù)。而從農(nóng)民的角度來(lái)看，則反映水費(fèi)過(guò)多，負(fù)擔(dān)較重。通過(guò)調(diào)研以及查閱資料，供水單位制定的水費(fèi)是符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)民反映的水費(fèi)過(guò)高主要體現(xiàn)在搭車收費(fèi)，截留水費(fèi)。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的水費(fèi)并不低，但是供水單位的水費(fèi)收入仍然偏少，經(jīng)過(guò)細(xì)致地走訪和調(diào)查才發(fā)現(xiàn)，水費(fèi)中一部分是歸供水單位所得，大部分費(fèi)用都被地方政府以各種名目搭車收費(fèi)了，也就是通過(guò)攤派的方式向用水人收取。由于中國(guó)農(nóng)田灌溉用水的實(shí)際情況，往往供水單位的水到村一級(jí)的組織是按方收費(fèi)，而村集體給每一戶農(nóng)民則是按灌溉面積收費(fèi)，農(nóng)民日常灌溉用水往往難以準(zhǔn)確估計(jì)用水量，所以這給地方干部暗箱操作的空間，將一些集體的費(fèi)用以水費(fèi)的方式攤派到每一個(gè)農(nóng)民頭上，再加上各級(jí)政府的亂收費(fèi)部分，最終的水費(fèi)中有多少水分就可想而知了，所以最終造成了水費(fèi)并不低而供水單位卻收得少的困境。

3.2 水價(jià)沒有發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用

水價(jià)未能發(fā)揮杠桿作用主要體現(xiàn)在：第一，水價(jià)不能體現(xiàn)供水成本。許多地區(qū)為了考慮農(nóng)民的承受范圍，通常由政府出面制定水價(jià)，但過(guò)低的水價(jià)，無(wú)法覆蓋供水單位的成本支出，而供水單位雖然是企業(yè)化管理的事業(yè)單位，但其正常運(yùn)行也需要水費(fèi)的收入，由于過(guò)低的水價(jià)，使其無(wú)力負(fù)擔(dān)新建的水利工程設(shè)施，以及既有水利設(shè)施的管理、維護(hù)。所以在這樣的背景下，其導(dǎo)致的局面只能是水利設(shè)施帶病運(yùn)行，進(jìn)而影響水利設(shè)施的使用效率，造成水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。造成上述問(wèn)題的根源在于水價(jià)改革不徹底，供水價(jià)格并不能體現(xiàn)水的實(shí)際價(jià)值。

第二，水價(jià)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用有限。從根本上來(lái)講，主要是過(guò)低的水價(jià)無(wú)法充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民在用水以及節(jié)水方面的積極性。通常來(lái)說(shuō)隨著水價(jià)的上升，相應(yīng)的用水量會(huì)減小，所以灌溉用水的水價(jià)理應(yīng)是彈性調(diào)動(dòng)的，但是實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，過(guò)低的水價(jià)幾乎好幾年都不調(diào)整，即喪失水價(jià)對(duì)于用水量的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)功能。

3.3 缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，制約了水資源的高效利用

隨著經(jīng)濟(jì)制度和理論的不斷完善，新經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為有效的制度必定能夠起到約束及激勵(lì)的作用，而且采用不同的制度還會(huì)形成不同的資源配置情況。農(nóng)田灌溉用水制度是在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代逐漸發(fā)展起來(lái)的，由于產(chǎn)權(quán)不清晰，所以在根本上很難形成足夠的激勵(lì)與約束。在使用權(quán)中，農(nóng)民日常灌溉用水責(zé)權(quán)不清，無(wú)法建立有效的補(bǔ)償機(jī)制，缺乏節(jié)水的動(dòng)力。特別是對(duì)超額使用灌溉用水的農(nóng)戶，也無(wú)健全的懲罰措施，無(wú)法有效約束農(nóng)戶個(gè)人的灌溉行為。在經(jīng)營(yíng)權(quán)中，灌溉用水的供水單位通常缺乏足夠的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，經(jīng)常會(huì)有政府部門進(jìn)行不必要的干預(yù)，加之許多地區(qū)的水價(jià)并不能完全覆蓋供水企業(yè)的供水成本，所以供水單位的節(jié)約用水措施也無(wú)從談起。

4 農(nóng)田灌溉水資源高效利用的若干策略

4.1 政府需大力扶持SIDD管理模式

作為一種強(qiáng)制性制度變遷，SIDD 管理模式推廣需要各級(jí)政府的大力扶持與幫助。特別是對(duì)于廣大的農(nóng)民而言，SIDD這一模式農(nóng)民不可能自發(fā)地學(xué)習(xí)，只有通過(guò)政府或有關(guān)部門的推廣和幫助，農(nóng)民才可能了解，才能得以建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)。根據(jù)以往的推廣經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)SIDD 模式?jīng)]有政府的推動(dòng)以及相應(yīng)的優(yōu)惠策略時(shí)，其試點(diǎn)工作將舉步維艱。因?yàn)镾IDD 模式在本質(zhì)上是對(duì)原有的灌溉用水體系的再造，是對(duì)用水管理體系的改革，所以需要轉(zhuǎn)變政府的職能，由過(guò)去粗暴的干涉轉(zhuǎn)變?yōu)榉?、法?guī)的制定，而且不斷轉(zhuǎn)變角色，從而為供水單位服務(wù)。

通常來(lái)講，河流都是沿著固定的河道流淌，位于上游的地區(qū)勢(shì)必比下游地區(qū)擁有更多水資源支配權(quán)，水資源分配得均勻甚至?xí)霈F(xiàn)壟斷現(xiàn)象。所以政府角色的存在也是對(duì)壟斷行為進(jìn)行有效約束和制止。一般來(lái)說(shuō)，灌溉用水的供水單位就是帶有壟斷色彩的部門，當(dāng)水資源十分稀缺或者總量一定時(shí)，若不在價(jià)格上調(diào)整，供水部門通常會(huì)提高水價(jià)來(lái)增加收入，所以政府對(duì)于上述行為需建立監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)對(duì)壟斷行為的督促，逐漸形成價(jià)格聽證機(jī)制，即供水部門、用水單位、銀行以及政府部門參加的價(jià)格審議小組，以此對(duì)供水價(jià)格進(jìn)行有效監(jiān)督。

4.2 制定科學(xué)合理的水價(jià)

作為灌溉用水管理的核心，水價(jià)無(wú)疑是其中的重中之重，也是實(shí)行SIDD管理的重中之重，可以通過(guò)制定合理的水價(jià)，發(fā)揮供水的杠桿作用，調(diào)節(jié)農(nóng)戶在灌溉時(shí)的用水量，充分調(diào)動(dòng)起他們的節(jié)水積極性，值得注意的是，合理的水價(jià)也是確保供水單位能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。如果供水單位的水價(jià)無(wú)法覆蓋到他們的成本時(shí)，其日常運(yùn)轉(zhuǎn)必須依靠政府的補(bǔ)貼，即無(wú)法實(shí)行自主管理。不僅如此，水利工程的產(chǎn)出是水，由于水利工程的投入，水也被賦予了商品的屬性，所以它的價(jià)格制定應(yīng)該能夠客觀反映水的社會(huì)成本，不僅包括水資源的獲取，還要包括水資源的保護(hù)以及防治污染等與水環(huán)境相關(guān)的支出，如果上述因素不能客觀地反映到水的價(jià)格中，水的消費(fèi)即無(wú)法體現(xiàn)其真實(shí)的成本，識(shí)別會(huì)造成水資源的浪費(fèi)。而且對(duì)于日益嚴(yán)峻的水資源污染防治工作而言，合理的供水價(jià)格能夠減少水污染現(xiàn)象的發(fā)生，也能督促用水者節(jié)約使用。

4.3 加快供水單位改革的步伐

從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)SIDD 的管理模式涉及的總體是以斗渠改革為主，輔以供水到戶的形式，但是要把管理模式以及職責(zé)理清，還需要將管理制度進(jìn)行改革，才能保證灌溉用水管理高效、有力地運(yùn)行。對(duì)于用水單位的改革，與其他政府部門的改革具有類似的地方，例如其改革阻力大部門來(lái)自部門自身利益，即使開展了部分改革措施，但這些措施的執(zhí)行更多考慮的是來(lái)自于供水單位的自身利益，大大忽視來(lái)自農(nóng)民以及政府方面的利益訴求。特別是在機(jī)構(gòu)臃腫的背景下，許多供水單位并沒有深入分析管理效率低下的原因，也沒有提出壓縮用水成本的措施，而僅僅關(guān)注的是國(guó)家對(duì)于水價(jià)管控過(guò)于嚴(yán)格，脫離了水資源的成本，一次謀求更多的財(cái)政補(bǔ)貼。供水單位雖然是企業(yè)化的運(yùn)作模式，但只有脫離了事業(yè)單位的管理模式，才能徹底地進(jìn)行單位內(nèi)部改革，進(jìn)而推動(dòng)水價(jià)的波動(dòng)和改革，讓供水價(jià)格能夠真實(shí)反映供水成本，實(shí)現(xiàn)供水單位平穩(wěn)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

過(guò)去農(nóng)業(yè)用水的短缺問(wèn)題往往訴諸工程手段，但長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，雖然工程手段的重要性不言而喻，但僅憑借工程手段來(lái)化解農(nóng)田灌溉用水的短缺并不能徹底解決該問(wèn)題，特別是在提倡現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、節(jié)約用水的時(shí)代背景下，農(nóng)田灌溉用水的管理模式是影響水資源高效利用的重要因素?；诖?，提出了農(nóng)田灌溉水資源高效利用的若干策略，主要包括扶持SIDD 管理模式、制定科學(xué)合理的水價(jià)以及加快供水單位改革的步伐等。