“新污染物”的危機(jī)干預(yù)對(duì)策

彭梓洋

（西北工業(yè)大學(xué)航天學(xué)院，陜西 西安 710129）

0 引言

生態(tài)環(huán)境顯性多維（行業(yè)來(lái)源、損壞途徑、環(huán)節(jié)疊加）、隱性多元（化合形式、混合形態(tài)、病原構(gòu)效）的污染治理，已突顯在新污染物的危機(jī)防控和補(bǔ)償修復(fù)方面，到了持續(xù)攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵期。實(shí)際上，污染與減碳高度相關(guān)，這是省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的抓手，是“無(wú)廢城市”建設(shè)和碳中和碳達(dá)峰治理的重要工作，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的具體行動(dòng)。

1 “新污染物”的內(nèi)涵及危害特性

隨著人們對(duì)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境和健康危害認(rèn)識(shí)的不斷深入，以及環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的不斷發(fā)展，被新識(shí)別出的“新污染物”相對(duì)于大家熟悉的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等常規(guī)污染物而言，從感觀指標(biāo)到微觀質(zhì)性的構(gòu)效關(guān)系上講，還只能以不斷貼合的方式去描述。

1.1“新污染物”的內(nèi)涵

作為一種新型“改變常規(guī)方法和路徑”的污染方式，從外部環(huán)境轉(zhuǎn)向生物和人類(lèi)生命體的健康質(zhì)量層面是人們對(duì)新污染物的認(rèn)知路徑?！靶挛廴疚铩笔且粋€(gè)不同于往常的新發(fā)現(xiàn)，它推進(jìn)了人們對(duì)非常規(guī)污染的認(rèn)識(shí)，在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)意義上，也是對(duì)非常規(guī)污染賦以最新詮釋?？梢哉f(shuō)，“新污染物”是一個(gè)相對(duì)的概念，它使往常的非常規(guī)污染具備了新污染形態(tài)。不管是惰性物質(zhì)、活性物質(zhì)，還是放射性物質(zhì)，這些物質(zhì)（污染物），可以造成水、空氣、土壤和生物(人體的器官和細(xì)胞)污染［1］，給人體舒適、健康和福利造成潛在的危害（患病甚至死亡）。新污染突發(fā)事件對(duì)社會(huì)生活造成物質(zhì)、身體破壞的同時(shí),也會(huì)嚴(yán)重影響公眾的心理恐慌［2］。

1.2 新污染物的危害特性

新污染物具有危害嚴(yán)重、風(fēng)險(xiǎn)隱蔽、影響持久、來(lái)源廣泛和治理復(fù)雜等特征，在環(huán)境中難以降解，在生態(tài)系統(tǒng)中可長(zhǎng)期蓄積在環(huán)境中和生物體內(nèi)。新污染物治理的很多措施要通過(guò)在水、氣、土壤污染的治理中落實(shí)，體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)環(huán)境污染防治修復(fù)的“牽引驅(qū)動(dòng)”特點(diǎn)和規(guī)律。綜合分析，新污染物具有如下基本特性。

1.2.1 潛隱性。潛隱性是指人們?cè)跊](méi)有覺(jué)察或不易發(fā)覺(jué)的時(shí)候，新污染物已經(jīng)開(kāi)始集聚入侵物料、人體、場(chǎng)所、環(huán)境。早期集聚危害的表征不明顯，人們對(duì)污染物質(zhì)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)或認(rèn)識(shí)不足。以微粒污染為例，有1955年特曼等人報(bào)告輸液中的微粒和異物，有人們常規(guī)使用的材料（塑料、玻璃、橡膠等）和衍生物，有反復(fù)加工利用分裂的有機(jī)微粒，有在礦業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的固體粉塵，等等，這些都屬于潛隱介質(zhì)。

1.2.2 嵌入性。新污染物是一些化學(xué)物質(zhì)，會(huì)對(duì)人體產(chǎn)生長(zhǎng)期的危害。所謂嵌入性，是指新污染物進(jìn)入受體層間距（二維化合物之間的距離），并經(jīng)集聚后使層間距增加，人們感官?zèng)]有覺(jué)察或不易發(fā)覺(jué)，疏忽或無(wú)暇顧及，感染的量級(jí)標(biāo)志不明顯還無(wú)治理介入。集聚到一定程度污染物基團(tuán)刺激器官、降低器官功能，當(dāng)量和時(shí)間足夠的時(shí)候，逐漸產(chǎn)生破壞作用，它能傷害甚至殺死細(xì)胞，細(xì)胞可能會(huì)被替代，蛋白質(zhì)及DNA都可能受到傷害，人們無(wú)法利用衍生物或支撐物抑制危害反應(yīng)。

對(duì)人體的損害而言，潛隱性和嵌入性說(shuō)明了新污染物的各種化學(xué)性混合污染物疊加帶來(lái)病理的頑固性、不可逆性。

2 新污染物治理存在的問(wèn)題

“綠色產(chǎn)業(yè)”力求節(jié)約資源減少污染，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》也明確提出，到2025年，新污染物治理能力明顯增強(qiáng)［3］。由于全國(guó)產(chǎn)業(yè)資源稟賦的區(qū)域差異，各省份在“綠色產(chǎn)業(yè)鏈”方面尚受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政策、技術(shù)與財(cái)政投入的總量與質(zhì)量上的差異?？偟膩?lái)說(shuō)，各省份要按規(guī)劃目標(biāo)開(kāi)展新污染物治理，就迫切需要前置性的技術(shù)進(jìn)步與市場(chǎng)化治理機(jī)制的高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，以及后置性追責(zé)機(jī)制對(duì)資源的修復(fù)與補(bǔ)償。從全生命周期角度出發(fā)，由于績(jī)效評(píng)價(jià)不同，加之污染、排碳產(chǎn)品特性的差異、技術(shù)積累不對(duì)等、資源優(yōu)勢(shì)的差異等，導(dǎo)致目前按年度劃定對(duì)比基準(zhǔn)線情景，市政污泥、農(nóng)業(yè)固廢填埋和無(wú)能源化焚燒的規(guī)范執(zhí)行與督查，部門(mén)責(zé)任分擔(dān)還無(wú)法精準(zhǔn)量化分配。另外，源頭減量、材料化利用、能源化利用、肥料化利用等環(huán)節(jié)存在違約違規(guī)行為，生態(tài)環(huán)境管理者面對(duì)類(lèi)型復(fù)雜的污染物問(wèn)責(zé)追責(zé)有一定的技術(shù)難度。當(dāng)前主要存在如下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 固廢資源化利用水平偏低

固廢減量化、資源化、無(wú)害化，不同部門(mén)、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的融合不足［4］。固廢處理不好，新污染物就會(huì)更加泛濫，固廢末端治理是“無(wú)廢城市”建設(shè)與碳減排工作。高價(jià)值綜合利用工業(yè)固廢（包括一般工業(yè)固廢和危險(xiǎn)廢物）、建筑垃圾、市政污泥、農(nóng)業(yè)固廢，在回收資源化利用上還不能以成本分擔(dān)提高經(jīng)濟(jì)效益。尤其重要的是生活垃圾、市政污泥填埋，建筑垃圾、工業(yè)固廢循環(huán)利用。

2.2 綠色技術(shù)創(chuàng)新與推廣存在短板

科學(xué)技術(shù)支撐需要人才和資金的投入，投入不足科技難以攻關(guān)，綠色技術(shù)難以引進(jìn)［5］。盡管政府搭臺(tái)給予一定的支持，但是企業(yè)能力不足（尤其中小型企業(yè)），無(wú)法大力推廣節(jié)能新技術(shù)、新裝備、新工藝。治理常規(guī)污染和新污染物成本過(guò)高［6］，難以在碳達(dá)峰碳中和中做好節(jié)能減排。

2.3 企業(yè)和個(gè)人參與的市場(chǎng)機(jī)制不完善

面對(duì)類(lèi)型復(fù)雜的新污染物，從全生命周期角度出發(fā)，企業(yè)和個(gè)人對(duì)相關(guān)指標(biāo)對(duì)待程度差異很大，既有主動(dòng)參與的許昌樣板，也有無(wú)法跟進(jìn)的地市，城市垃圾分類(lèi)做得好的少之又少。難度最大的還是工業(yè)固廢、生活垃圾、再生資源、農(nóng)業(yè)固廢和建筑垃圾等典型固廢源頭減量、循環(huán)利用和最終處置［7］。

以上問(wèn)題需要多領(lǐng)域間的部門(mén)合作，從尾礦庫(kù)、赤泥庫(kù)、廢渣庫(kù)的嚴(yán)格監(jiān)管做起，逐步探索碳排放核算體系的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，不斷完善減排市場(chǎng)機(jī)制，逐步把碳減排貢獻(xiàn)納入碳交易市場(chǎng)，不斷提高相關(guān)固廢行業(yè)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3 “新污染物”危機(jī)干預(yù)的動(dòng)力機(jī)制

新污染物，是一個(gè)技術(shù)和政策、生產(chǎn)與消費(fèi)的綜合治理問(wèn)題。科學(xué)與社會(huì)、政治與技術(shù)的博弈是“新污染物”治理中的行動(dòng)主體。環(huán)境保護(hù)和修復(fù)一直是國(guó)際組織和國(guó)家政府的政治目標(biāo)，當(dāng)然，預(yù)防和抑制新污染物也同樣成為省級(jí)政府的一大使命。

3.1“新污染物”的危機(jī)干預(yù)

新污染物危機(jī)干預(yù)就是以危機(jī)機(jī)制消除所有新污染的理念、行為和技術(shù)。危機(jī)干預(yù)的本質(zhì)包含著行將惡化的生態(tài)“危險(xiǎn)”和可能出現(xiàn)管控（預(yù)防、保護(hù)、修復(fù)）拐點(diǎn)的“機(jī)會(huì)”。危機(jī)管控是一個(gè)應(yīng)急行動(dòng)，它要求干預(yù)者對(duì)正在實(shí)際發(fā)生的污染事件作出迅捷而準(zhǔn)確的判斷，并立即對(duì)之采取行政的、法律的、技術(shù)的某種行動(dòng)，然后又要迅捷地采取其他行動(dòng)。危機(jī)干預(yù)要用到諸多保護(hù)和修復(fù)技術(shù)，往往是在多部門(mén)、多行業(yè)的綜合管控下，決斷諸多不確定的行動(dòng)分解、技術(shù)應(yīng)用?？傊谖廴臼录l(fā)生之前、之中和之后，都要有相應(yīng)的政策法規(guī)、物質(zhì)技術(shù)、人力財(cái)力投入［8］，也要有教育培訓(xùn)、問(wèn)責(zé)追責(zé)、司法懲戒、法律救濟(jì)。從組織架構(gòu)上，要有來(lái)自政府、非政府組織和個(gè)人等多方的公力、私力和社會(huì)干預(yù)。

3.2 新污染物的結(jié)構(gòu)性危機(jī)與積累性危機(jī)

新污染物治理被動(dòng)適應(yīng)政治周期、技術(shù)壽命、財(cái)政配套等，這是制約修復(fù)的關(guān)鍵要素。從社會(huì)治理角度，新污染物的結(jié)構(gòu)性危機(jī)說(shuō)明了橫向的、上下游間的原料鏈、行政級(jí)差、技術(shù)鏈斷裂、資金局限等引發(fā)的危機(jī)。比如省級(jí)政府不能用連續(xù)的貨幣和財(cái)政政策來(lái)保證污染預(yù)防與修復(fù)補(bǔ)償。積累性危機(jī)，指諸多因素引發(fā)和制約行政協(xié)調(diào)、資金短缺、行動(dòng)匹配、經(jīng)濟(jì)衰退、排污技術(shù)、財(cái)政政策等，形成治而不力、治而無(wú)效的困窘狀態(tài)，繼續(xù)利用現(xiàn)有的技術(shù)資源也難以抵充修復(fù)成本。這種結(jié)構(gòu)性危機(jī)一旦出現(xiàn)，事后修復(fù)沒(méi)有技術(shù)保障，便需要有大的應(yīng)急行動(dòng)，破解僵局。

3.3 新污染物危機(jī)干預(yù)的動(dòng)力機(jī)制

契約讓渡理論決定政府是新污染物危機(jī)干預(yù)主體。從責(zé)任倫理角度，污染修復(fù)和補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者都是責(zé)任主體。從行政建制角度，有政府、企業(yè)、社區(qū)、村鎮(zhèn)等。所謂新污染物危機(jī)干預(yù)的動(dòng)力機(jī)制，也是一個(gè)有責(zé)任和義務(wù)的賦能行為主體——借助政治的、文化的、經(jīng)濟(jì)的力量，在技術(shù)、道德、倫理、法律等層面出手制止、預(yù)防、修復(fù)和補(bǔ)償污染。具體而言，最初始于預(yù)防性危機(jī)管控，就是在人類(lèi)某種不當(dāng)活動(dòng)產(chǎn)生前，有目的、有計(jì)劃地采取專(zhuān)業(yè)的技術(shù)附加、替代和修復(fù)措施及其他社會(huì)治理措施。行動(dòng)前的精準(zhǔn)研判，需要提前介入“原發(fā)過(guò)程”，有計(jì)劃地改變發(fā)展方向、有步驟地改變發(fā)展速度、有方法有路徑地改變發(fā)展結(jié)構(gòu)和形態(tài)。執(zhí)行中，可采取單一性模式，也可以采取綜合性干預(yù)模式，如采取技術(shù)干預(yù)、行政干預(yù)或社會(huì)干預(yù)（社會(huì)救濟(jì)）。通常，單一部門(mén)干預(yù)簡(jiǎn)單易行，但效果相對(duì)較差，這是因?yàn)椴块T(mén)壟斷有一定的不透明性，或滋生腐敗，或低效。最后往往采取“院外技術(shù)、民間組織、第三方(媒體）”綜合性模式加以制約，盡管實(shí)際操作難度較大（存在偶發(fā)性、不確定性），但對(duì)這種干預(yù)模式往往產(chǎn)生更好的效果。

從目標(biāo)靶向角度，管控的對(duì)象既可以為不當(dāng)生態(tài)活動(dòng)主體（群體或個(gè)體），又可以是生態(tài)活動(dòng)的受體（資源）——各種自然（包括人工干預(yù)下形成的第二自然）力量（物質(zhì)和能量）或作用。就修復(fù)而言，可直接針對(duì)干預(yù)對(duì)象，為危機(jī)宿主提供修復(fù)技術(shù)、補(bǔ)償資金或開(kāi)設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，也可通過(guò)對(duì)危機(jī)載體進(jìn)行補(bǔ)救性回填還原、技術(shù)脫毒減害?？梢灾苯?，也可以間接進(jìn)行，主要是利用開(kāi)發(fā)新技術(shù)、產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)、教育疏導(dǎo)，這種干預(yù)著眼于改變?nèi)祟?lèi)的生產(chǎn)方式，早診斷、早控制。

4 新污染物危機(jī)管控的基本方法

對(duì)新污染物危害防范，企業(yè)往往是高成本、高代價(jià)和回報(bào)低微的［9］。比如對(duì)塑料制品（塑料袋）的管控，許多省份已經(jīng)無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)治理預(yù)期。這多少給治理決策者、生態(tài)受眾帶來(lái)治理理念、生活災(zāi)變、心理壓力等方面的憂(yōu)慮。針對(duì)這種現(xiàn)狀，還需要引入激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化獎(jiǎng)懲管控，具體方法如下。

首先，以企業(yè)信息化賦能逐漸提高綠色化改造水平。通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)消費(fèi)集約化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，扭轉(zhuǎn)落后的生產(chǎn)生活方式，加大數(shù)字化綠色化的技術(shù)開(kāi)發(fā)，尤其對(duì)普遍的或一般性的生產(chǎn)生活必需品進(jìn)行綠色化生產(chǎn)。從材料檢測(cè)整治到生產(chǎn)消費(fèi)方式，建立生產(chǎn)性點(diǎn)面-中轉(zhuǎn)站-垃圾場(chǎng)（無(wú)害化處理）全系統(tǒng)、全流程、全周期綠色管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

其次，強(qiáng)化固體廢物法律治理實(shí)踐。遵循《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，借助政治系統(tǒng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，進(jìn)而推進(jìn)到社會(huì)文化系統(tǒng)中。實(shí)際上，最終將污染管控、碳中和碳達(dá)峰綜合納入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的成本要素，實(shí)現(xiàn)“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)并不抵觸”，使環(huán)境保護(hù)日益成為企業(yè)經(jīng)濟(jì)生存的關(guān)鍵要素。

其三，強(qiáng)化污染評(píng)價(jià)評(píng)估制度。認(rèn)知新污染物對(duì)社會(huì)的危害性，需要一場(chǎng)深入、全面的經(jīng)濟(jì)績(jī)效反思，構(gòu)建水域治理、空氣與土地污染管控平臺(tái)。不把經(jīng)濟(jì)價(jià)值等同于健康福利，以污染評(píng)估指標(biāo)調(diào)整生產(chǎn)、技術(shù)政策。組建一套精細(xì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，把問(wèn)題放在引發(fā)生態(tài)污染的質(zhì)量層面，探究政府、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)的能力分擔(dān)。

其四，重視第三方生態(tài)環(huán)保組織。在省級(jí)人大環(huán)境資源委員會(huì)、環(huán)保局、主管部門(mén)等單位的大力支持下，政府可以采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，支持社會(huì)組織研究、教育和游說(shuō)。依托法人主體的技術(shù)轉(zhuǎn)化、學(xué)術(shù)科研背景，本著社團(tuán)宗旨，鼓勵(lì)第三方生態(tài)環(huán)保組織進(jìn)行各種形式的環(huán)保調(diào)研、考察及宣傳活動(dòng)，在知識(shí)普及、監(jiān)督評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)追責(zé)方面做出行動(dòng)。

5 新污染物危機(jī)干預(yù)的對(duì)策

新污染物治理是全社會(huì)的共同責(zé)任，不能簡(jiǎn)單劃分為城鄉(xiāng)治理。面對(duì)不可逆轉(zhuǎn)的新污染源，我國(guó)法律對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的處罰額度偏低，還難以彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害和治理成本，迫切需要政府通過(guò)人民代表大會(huì)改變現(xiàn)有法律條文，調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭等全民監(jiān)督、綜合治理。為此，需要注意如下幾個(gè)方面。

第一，各級(jí)政府應(yīng)將新污染物管控納入政府治理范圍。加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，協(xié)同推進(jìn)減污、降碳治理現(xiàn)代化水平。作為區(qū)域治理，省級(jí)政府要不斷將生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳理念推進(jìn)到社會(huì)文化系統(tǒng)中，不斷提高公眾認(rèn)知，達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展。當(dāng)然，作為誠(chéng)信政府，必須要保持政府財(cái)政投入，以污染治理績(jī)效為增長(zhǎng)目標(biāo)，創(chuàng)建有助于提高新污染物修復(fù)能力的治理框架。尤其在涉及生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域之際，面對(duì)利益訴求最大化的不平等競(jìng)爭(zhēng)模式，杜絕“排污罰款替代達(dá)標(biāo)排放”，逐漸緩解“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抵觸”。

第二，政府高度重視社會(huì)（公眾）救濟(jì)與私人救濟(jì)。對(duì)掣肘生態(tài)治理的習(xí)俗、技術(shù)，決策者不能放任自流，要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)組織與公眾的互補(bǔ)作用。在私人利益最大化的治理博弈方面，政府要在局部利益與整體權(quán)力邊際、技術(shù)與公共領(lǐng)域的利益邊界，利用社會(huì)力量改變賦能局限性。為此，要加大社會(huì)（公眾）救濟(jì)與私人救濟(jì)，激勵(lì)政府公允處罰，優(yōu)化社會(huì)組織舉報(bào)投入和獎(jiǎng)懲制度。

第三，政府引導(dǎo)高端化、智能化、綠色化的產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，嚴(yán)格法律與市場(chǎng)秩序，既要淘汰落后產(chǎn)能，又要兼顧社會(huì)接受度，這就需要整合不同階層、群體的利益共同體——企業(yè)、社區(qū)、村鎮(zhèn)、非政府組織、宗教組織和政治組織等有效、及時(shí)、平穩(wěn)地處理污染事件。逐漸使隱形的看不見(jiàn)的“虧本”的污染管控變成“贏利”的環(huán)境保護(hù)。先讓富裕地區(qū)“虧本”的環(huán)境保護(hù)變成“贏利”的環(huán)境保護(hù)，逐漸將治理費(fèi)用的負(fù)擔(dān)從勞動(dòng)和資本這些生產(chǎn)要素上轉(zhuǎn)移到無(wú)害化的能源、原料等這些使用要素上，將污染治理或保護(hù)和修復(fù)納入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的成本要素，實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)決定要素成本與價(jià)格這一常態(tài)管控狀態(tài)。

6 結(jié)語(yǔ)

新污染物的危機(jī)干預(yù)是一個(gè)大系統(tǒng)治理體系，不能單一局限在一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)部門(mén)、一個(gè)地區(qū)的保護(hù)和修復(fù)技術(shù)，在資源和人才投入、行動(dòng)分解、技術(shù)應(yīng)用上，需要多部門(mén)、多行業(yè)的綜合管控。另外，在教育培訓(xùn)、問(wèn)責(zé)追責(zé)、司法懲戒、法律救濟(jì)方面，要充分利用來(lái)自政府、非政府組織和個(gè)人等多方的公力、私力和社會(huì)干預(yù)。最終，綜合利用制度、技術(shù)、市場(chǎng)和監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)面、多環(huán)節(jié)的污染防控，達(dá)到管控有力度、補(bǔ)償有成效，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色化高質(zhì)量發(fā)展。