韌性理論視角下突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)應對策略探析
——以安徽H社區(qū)為例

柳發(fā)根，歐齊翔，沈興蓉

1.江西理工大學應急管理與安全工程學院，江西 贛州 341000；2.安徽醫(yī)科大學衛(wèi)生管理學院，安徽 合肥 230032

進入新世紀以來，因各方面原因，我國各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，從SARS疫情，到甲型H1N1流感疫情，特別是2019年12月以來的新冠肺炎疫情，成為新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[1]。面對嚴峻形勢，我國從法制建設、基礎設施建設、人才隊伍建設、體制機制改革及科技支撐等方面采取堅強有力措施，成效顯著。

隨著城鎮(zhèn)化進程的深入推進，城市人口和規(guī)模不斷擴大，加之人口密集，人流、物流頻繁，更容易造成一些傳染病的發(fā)生與流行。社區(qū)既是城市治理的基本單元，也是防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前沿陣地[2]。做好社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防與應對，不僅關系到人民群眾對美好生活的需求，也關系到國家的長治久安。但是，在這次新冠肺炎疫情的應對實踐中，暴露出我國傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式還存在不少弊端，如何推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社區(qū)治理模式，既要各級政府精準施策，也需要學術界深入研究。

目前為止，既有研究從不同視角探討了社區(qū)治理的路徑，但都存在不足之處。近幾年來，在社區(qū)治理中對韌性理論的研究逐漸成為學術界的熱點，韌性治理被普遍認為是一種更具自主性、適應性和變革性的可持續(xù)治理思路[3]，但現(xiàn)有關于社區(qū)韌性的研究大多以國外社區(qū)組織以及自然災害類突發(fā)事件為背景，不能有效地為我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下提升社區(qū)韌性的實踐活動提供有力的理論支撐?；诖?，本文嘗試以韌性理論為觀察工具，以安徽省H社區(qū)為例，深入分析當前社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的困境，并據此有針對性地提出相關策略建議。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)韌性的內涵

韌性理論起源于上世紀60年代到70年代初期的生態(tài)學研究，上世紀90年代韌性理論的研究逐步關注于社會發(fā)展領域，在這里韌性被指為系統(tǒng)沖擊之后，仍然保持本質上相同的功能、結構和身份等，更多地表現(xiàn)出一種彈性、適應性與可轉化性[4]。除此之外，韌性還涉及組織的可持續(xù)發(fā)展，比如組織的發(fā)展、重組與更新，在具有韌性的社會系統(tǒng)中，沖擊有可能為新事物、創(chuàng)新與發(fā)展創(chuàng)造機會；而在韌性不足的系統(tǒng)中，即使是很小的沖擊也可能產生難以挽回的后果。

2002年，美國學者佩頓首次將韌性理論引入社區(qū)研究之中。目前，社區(qū)韌性概念雖然還沒有形成共識，但大致可以分為過程論和能力論。過程論將社區(qū)韌性定義為一個包含了一組能夠使社區(qū)在遇到干擾后在具有功能性和適應性的正面軌跡下發(fā)展的適應性能力的過程。能力論則將社區(qū)韌性定義為社區(qū)響應并從災害中恢復過來的能力，認為社區(qū)韌性是組織能力與環(huán)境互動的產物，包括應對能力、穩(wěn)定能力、恢復能力、適應能力等，且這種能力可以通過不同形式表現(xiàn)出來[5]。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，一些學者從突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下對社區(qū)韌性進行了相關研究。王鴻江等認為，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，有韌性的社區(qū)既要能抵御突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊，又能從突發(fā)公共衛(wèi)生事件中學習并迅速的自我恢復[6]。嚴則金認為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的韌性社區(qū)是在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，能夠對事件做出快速反應，保證社區(qū)醫(yī)療設施及各項基礎設施不受重大沖擊，在最短時間內做好患病人員的初期治療與隔離工作，同時保持社區(qū)組織與成員穩(wěn)定，并在事件結束后快速恢復社區(qū)原有秩序的社區(qū)形態(tài)[7]。本文認為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有韌性的社區(qū)，是在事件來臨前，能夠充分做好應對準備，在事件發(fā)生后，能夠在第一時間內組織協(xié)調各方力量開展自救互救，最大限度地保護易受傷害人群的身體健康和生命安全，在事件結束后，能夠在最短時間內將醫(yī)療衛(wèi)生服務及生產生活秩序恢復至事件前狀態(tài)。

2 安徽H社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性分析

安徽H社區(qū)位于A市老城區(qū)與經濟開發(fā)區(qū)結合部，管轄面積20萬平方米，管理小區(qū)6個，其中老舊小區(qū)4個，新建小區(qū)2個，住宅樓78棟，轄區(qū)居民3 347戶，人口17 828人，其中65歲以上老年人1 201人，殘疾人151人，轄區(qū)內有企事業(yè)單位及個體工商戶198家，其中社區(qū)衛(wèi)生服務機構1個，小學1所，應急避難場所1處。

2.1 資源韌性有待提升

目前我國的社區(qū)規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮突發(fā)事件應急救援方面較少，無法為應急救援緩沖提供足夠的空間支撐[8]。H社區(qū)既有物業(yè)管理型新小區(qū)，也有開放式老舊小區(qū)，但在規(guī)劃和建設中都存在一定缺陷。老舊小區(qū)沒有圍墻，發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時無法進行封閉式管理，即使是新建小區(qū)，也缺乏應急相關設施和空間。如小區(qū)入口處沒有預留應急處置室，在檢疫時發(fā)現(xiàn)的疑似患者只能待在露天場所等待救援，既增加了傳播風險，又容易使被留置者情緒不穩(wěn)引起糾紛；社區(qū)內的避難場所、學校等由于沒有預留公共衛(wèi)生危機平戰(zhàn)轉換接口，缺乏相關配套設施，不能供突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對時及時啟用；還有一些小區(qū)內樓棟之間道路過于狹窄，阻礙了醫(yī)療救援車輛通行，生命通道不暢造成極大的安全隱患。另一方面，醫(yī)療資源布局不合理，過度集中在主城區(qū)，而經濟開發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)結合部等衛(wèi)生設施不足，缺乏發(fā)熱門診和隔離留觀場所，H社區(qū)僅有1個社區(qū)衛(wèi)生服務機構，轄區(qū)內未設置綜合性醫(yī)院，難以滿足應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的需要。

2.2 制度韌性有待提升

社區(qū)自治權未落實。根據相關法律規(guī)定，社居委是居民自治組織[9]，但在實際運行中，H社區(qū)與上級政府仍然是領導和被領導的關系，上級指令性任務繁雜，消耗了社區(qū)大量的時間和精力，社區(qū)難以實現(xiàn)真正意義上的自治，即使在新冠肺炎疫情期間，上級政府要求社區(qū)每日填寫的報表就達十余種，過多的“痕跡管理”擠占了社區(qū)工作人員時間，使一些本該由社區(qū)承擔的任務而沒有及時落實到位，降低了社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效率。

法規(guī)制度不配套。《突發(fā)事件應對法》第12條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第9條對征用補償、人員補助作了原則性規(guī)定，但由于一些地方沒有出臺實施細則和配套政策，社會資源被緊急征用后卻沒有得到及時補償、補助或補償、補助不到位。H社區(qū)衛(wèi)生服務站系民辦醫(yī)療機構，自新冠肺炎疫情以來，政府和社區(qū)經常抽調其專業(yè)人員承擔疫情防控具體任務，至今已經2年多時間，僅僅給予了5 000元補助，已嚴重影響到該站正常運行。

應急預案不健全?？茖W、合理的應急預案在突發(fā)事件應急管理中發(fā)揮著重要作用，然而，在實際中很多社區(qū)對預案編制不重視，存在預案不全、照搬硬套上級預案的現(xiàn)象[10]。H社區(qū)甚至未將突發(fā)公共衛(wèi)生事件列入社區(qū)應急管理內容，先后制定了應對自然災害、事故災難、社會安全類突發(fā)事件應急預案，唯獨沒有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案，新冠肺炎疫情發(fā)生后，H社區(qū)才制訂了一個專項預案。而分析這份預案，也存在不完整、不規(guī)范、不具體等問題，操作性不強，實用性不高，預案的培訓和演練也流于形式，沒有動員社區(qū)居民參與，形成了預案和實際應用“兩張皮”，沒有起到預案的科學指引作用。

2.3 機制韌性有待提升

多方參與機制不完善。我國社區(qū)應急管理多以政府主導、社居委主管的模式為主，動員社區(qū)內社會力量共同參與機制不健全，一旦發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)往往面臨人手不足、顧此失彼的窘境[11]。H社區(qū)雖然有30人的應急志愿者隊伍，但人員大都有自己的職業(yè)，社區(qū)有應急任務時很難做到全員到崗。社區(qū)平時同轄區(qū)內社會組織、企事業(yè)單位、居民之間缺乏聯(lián)系，沒有建立有效的溝通平臺，聯(lián)動機制不健全，一旦戰(zhàn)時需要，社區(qū)動員能力明顯不足，不能及時組織轄區(qū)各方力量共同抗疫。在小區(qū)檢疫、社區(qū)排查、封閉管理、核酸檢測服務保障等方面只能求助上級機關抽調人員配合社區(qū)開展工作。

分級診療機制不完善。建立和完善分級診療機制，實現(xiàn)首診在基層[12]，平時有利于方便患者就近就醫(yī)，減輕大醫(yī)院人滿為患的壓力，戰(zhàn)時可以防止傳染病患者從社區(qū)到大醫(yī)院之間流動，減少社區(qū)傳播的機會，有利于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的控制。但由于多方面原因，即使在新冠肺炎疫情期間，這一制度仍然沒有在H社區(qū)全面落實，很多呼吸道病人不是在社區(qū)門診首診，而是直接前往大醫(yī)院就醫(yī)，增加了疫情從社區(qū)輸出的風險。2020年2月，A市就曾發(fā)生新冠肺炎患者確診前到大醫(yī)院就診過程中，導致密接者被感染的事件。

2.4 韌性文化有待提升

隨著社會變遷和城市化進程加快，原有的社區(qū)居民之間的鄰里關系逐步瓦解，社區(qū)居民的群體結構發(fā)生了很大變化，各群體之間的文化素質不同、生活方式不同、價值觀不同，快節(jié)奏的城市化生活又使居民之間交流溝通較少，難以形成一致的互幫互助的社區(qū)共識。H社區(qū)居民有職工群體、老年人群體、流動人口群體等，這些群體彼此利益訴求和價值觀均不一致，在新冠肺炎疫情防控中難以形成協(xié)調一致的抗疫共識和行動。

另一方面，社區(qū)平時在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預防與應對知識的宣傳教育方面存在明顯短板。H社區(qū)雖然是紅十字會“博愛家園”示范點，也組織社區(qū)居民和學校師生開展了一些紅十字自救互救知識與技能的培訓，但受眾普及率不高，尤其對傳染病防控知識和政策的宣傳較少。在突發(fā)公共事件中，由于對未知的恐懼是人們的本能反應[13]，加之社區(qū)居民文化素質參差不齊，對危機的心理承受能力高低不一，當突發(fā)疫情來臨時，很多居民缺乏對信息的辨別能力和對疫情的基本認知，加之一些自媒體的盲目炒作和社會不實傳言，居民心理壓力加大，容易引起社會恐慌。有的因社區(qū)隔離而產生了焦慮等心理問題，還有的聽信傳言擅自購買一些中草藥或用土方法進行預防，甚至有極少數極端者求神拜鬼，利用封建迷信來擾亂正常防控秩序。

3 社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性提升的策略建議

3.1 基礎——優(yōu)化資源布局

優(yōu)化社區(qū)空間布局。這次新冠肺炎疫情提示我們：人居環(huán)境是居民生命安全和健康生活的重要保障。社區(qū)空間韌性的打造要從規(guī)劃設計環(huán)節(jié)開始，圍繞15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃、設計、建設居民生活所需的各類公共服務設施[14]，至少應包括：社區(qū)衛(wèi)生服務機構、幼托機構、文體活動中心、快遞網點、商超、酒店、銀行、微型消防站、應急避難場所等。應堅持平戰(zhàn)結合的設計理念，充分考慮公共設施的空間，預留相關功能轉換接口，當應急需要時，能及時平戰(zhàn)轉換，并能滿足社區(qū)居民的基本生活保障。

完善社區(qū)應急設施。針對建成小區(qū)在應對突發(fā)事件中暴露出的問題，有計劃地進行升級改造，既可以充分利用現(xiàn)有空間進行功能調整，也可結合老舊小區(qū)改造項目重新規(guī)劃、建設，著力補齊社區(qū)公共服務、應急設施等方面的短板，基本解決社區(qū)應對突發(fā)事件過程中的“堵點”。值得一提的是，由于歷史原因，老舊小區(qū)普遍沒有留足社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務機構用房，在小區(qū)規(guī)劃改造中必須予以重視，堵住這一缺口。

合理配置醫(yī)療衛(wèi)生資源。世界衛(wèi)生組織認為80%的醫(yī)療需求可以在基層得到解決[15]。而據《2021年中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》提供的數據測算，2020年我國此項指標只達到52.1%[16]，這其中一個重要原因就是醫(yī)療資源分布不均，優(yōu)質資源主要分布在主城區(qū)、大醫(yī)院，應重視城鄉(xiāng)結合部、新城開發(fā)區(qū)等薄弱地帶的醫(yī)療設施建設，實現(xiàn)均衡發(fā)展，城市社區(qū)衛(wèi)生服務中心承擔著和農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院相同的功能，應堅持政府主導，加大投入，完善發(fā)熱診室、隔離留觀室等服務功能，推進技術人才下沉社區(qū)，提升社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性能力。

3.2 保障——健全制度體系

加強頂層制度設計。韌性社區(qū)建設可以成為推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的一個重要抓手，建議納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，制定中長期建設規(guī)劃，從國家層面出臺韌性城市、韌性社區(qū)建設指導意見，明確韌性社區(qū)建設的標準和考核評估指標體系，在試點的基礎上，由點到面，逐步推廣。

進一步落實社區(qū)自治制度?，F(xiàn)行的社區(qū)行政管理關系使社區(qū)過多依附于政府，社區(qū)工作處于被動應付，應急管理方面容易產生應急準備不充分、應急反應遲滯等弊端。政府應進一步厘清與社區(qū)的關系，切實轉變職能，主動簡政放權，積極推動社會治理重心下移[17]，從社區(qū)的領導者轉變?yōu)橹笇д?，真正落實社區(qū)自治制度，為基層減負，從而充分調動社區(qū)積極性，實現(xiàn)自主管理。

完善預案體系。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是四大類突發(fā)公共事件之一，社區(qū)應結合自身實際，制定可操作的社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案，在預案制定過程中，應充分發(fā)揮專家的參謀作用，并注意吸納社區(qū)各利益相關方的意見，預案出臺后，要加強預案的宣傳、培訓與演練，依預案要求做好應急物資和應急隊伍的準備，只有這樣的預案，才能在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時真正發(fā)揮作用。

細化配套政策。地方人大和政府應針對突發(fā)事件應對中的具體問題，如征用補償、人員補助、志愿服務、社會捐贈、線索舉報等。應結合上位法要求，出臺具體地方性法規(guī)或政策，特別是對社會資源的征用，要明確具體的補償、補助標準和時效，保護各方利益，以取信于民。

3.3 依托——完善治理機制

在突發(fā)事件應對中，社區(qū)居民和轄區(qū)單位既是受益者，也應是參與者。韌性治理倡導多方參與機制，實現(xiàn)共商、共治、共享，應充分發(fā)揮黨組織的政治權威與號召力，把強化社區(qū)黨建作為韌性社區(qū)建設的首要任務[18]，特別是要進一步理順社區(qū)黨組織和社會組織、轄區(qū)單位黨組織之間的關系，通過黨建引領、政策引導，構建一個由社區(qū)牽頭，多主體共同參與的突發(fā)事件應對模式，建立和完善聯(lián)防聯(lián)控、群防群控新機制。同時，也應借助政府的力量，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成多元主體協(xié)同一致的行動力。

另一方面，應結合醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革，主動搭建社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務機構和上級醫(yī)院的醫(yī)療聯(lián)合體，建立健全雙向轉診和信息通報機制，把“首診在社區(qū)”落到實處，當社區(qū)發(fā)現(xiàn)疑似傳染病人時，可循規(guī)定渠道向上轉診，并通過閉環(huán)管理，阻斷傳染病在社區(qū)傳播，防止社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。

3.4 支撐——形塑應急文化

社區(qū)管理者應牢固樹立韌性理念，發(fā)展韌性文化，逐步形成人人主動提升個體韌性、積極參與韌性社區(qū)建設的良好氛圍。社區(qū)可針對不同群體，通過社區(qū)講壇、文藝表演、新媒體等多種形式和載體，培育社會主義核心價值觀，凝聚各方共識，增強社區(qū)居民歸屬感和共同體意識，打造特色鮮明的社區(qū)文化，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對構建牢固的心理防線。

要加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件科普知識和技能操作的宣傳教育與培訓，從這次新冠肺炎疫情防控實踐中可知，只要大家做好預防，就能有效阻止傳染病的傳播。專家指出，健康教育是預防傳染病最經濟、有效的舉措，在社區(qū)開展應急健康教育是一項成本小收效大的措施[19]。因此，社區(qū)應逐步培養(yǎng)居民的應急意識，廣泛開展傳染病防控知識和應急技能培訓與演練，提升居民自救互救能力。社區(qū)還可結合志愿服務活動，組建由專業(yè)人員參加的心理危機干預工作隊，提供心理咨詢服務，開展心理危機應急干預，緩解居民心理壓力。同時，要依法做好信息公開，及時澄清謠言，用官方的聲音和科學知識破除封建迷信，消除群眾恐慌心理，切實維護好社會穩(wěn)定。

利益沖突無