“有困難找警察”的實踐困境與破解出路探析
——基于廣州A派出所的實地調研

賀婷

（廣東警官學院公共管理系，廣東 廣州 510230）

“有困難找警察”最初于1991 年由福建省漳州市公安局提出。當年，漳州市公安局將110 報警臺更改為110 報警服務臺，將從溺水、斗毆、自殺等治安案件處理，到開鎖、問路、尋人等求助服務都納入“110 報警服務臺”受理范圍，并明確承諾，市民有困難都可以撥打110 報警求助。后來，這一做法推廣至全國，在全國各大中城市普遍設立了110報警臺，把110從單一匪警電話發(fā)展成公安機關有效打擊犯罪、維護治安和服務群眾的報警求助系統(tǒng)[1]。經過近30 年的發(fā)展，“有困難找警察”已成為耳熟能詳的標語，演化成結構性的文化傳統(tǒng)深嵌在人們的日常生活當中[2]，群眾有困難即打110 報警已成為普遍的生活習慣。這種現象一方面體現了群眾對警察的信任，警民關系融洽，公安機關積極踐行“全心全意為人民服務”；另一方面，隨著經濟、社會的長足發(fā)展，政府職能分工進一步細化，群眾需求越來越具體化和個性化，這種不分困難種類與性質，一概求助警察的普適性求助給基層派出所帶來沉重負擔，逐漸影響警務效能的發(fā)揮。近年來，在全國各地的報警呼救量中，“非警務報警”與“無效報警”占比越來越重，消耗了大量警力。對此類現象的關注也持續(xù)升溫，各類聲音涌現，如“有困難找警察沒錯，但沒啥困難都找警察”[3]“有困難都找警察？其實，他們壓力很大……”[4]“‘保姆式服務’是公安警察不可承受之重”[5]“‘沒事’就給110 添堵，就是在‘找事’”[6]……

在社會治理改革與基層警務改革如火如荼開展的廣州，作為基層社會治理的工作主體——派出所是如何回應“有困難找警察”的？其間遇到何種困難？應采取哪些措施予以化解？本文通過筆者在廣州A 派出所①的實地調研，結合文獻分析，試圖對上述問題進行回應。

一、“有困難找警察”的實踐困境

A 派出所地處廣州市南端的河街，轄區(qū)面積1.7 平方公里，轄 12 個社區(qū)，常住人口 8.1 萬，其中外來人口1.6 萬。河街老國有企業(yè)、國有單位集中，人口老齡化嚴重。自2021年1月以來，A 派出所日均接處警為25 宗，其中，盜竊、搶劫等傳統(tǒng)警情較少，電信詐騙類警情頻發(fā)；非治安刑事警情占比較重，如群眾求助、投訴處理、糾紛調解。A 派出所警力中等，現有警察46人、輔警38人，民輔警比例約為6：5。因A 派出所警力與警情量皆處于廣州基層派出所中游，能代表基層派出所的一般特征，故選其作為個案進行研究。

2021 年 9 月至 11 月，筆者在 A 派出所進行了近三個月的調研，實地參與派出所內勤工作，對派出所日常工作、警察互動、警民互動等進行深入了解，并結合日常所思所想，記錄田野日志約1 萬字；此外，筆者對派出所副所長、警察等8 人開展了不同主題的深度訪談，訪談內容包括日常工作內容、工作中遇到的困難、對“有困難找警察”的理解與實踐、對警務改革的建議、對社會力量參與派出所警務的構想等，整理訪談記錄約5 萬字。田野日志與訪談記錄是本研究的重要資料來源。因河街為老城區(qū)，經過多年的社區(qū)文化沉淀與社會治理改革實踐，居民遇到困難求助警察的觀念根深蒂固。如一名警察所言，A 派出所的警情“拉拉雜雜，比如投訴隔壁左右聲音大的、珠江邊有人釣魚的”。因此，“有困難找警察”在A 派出所擁有廣闊的實踐空間，但這種普適求助模式也給A 派出所帶來沉重負擔。其實踐困境具體體現在：

（一）非警務報警占比重，消耗大量警力

“非警務報警”指非治安刑事報警，即那些不應由公安機關從事、承擔的各種社會公務活動及群眾個人求助等[7]。2021年，A派出所日均警情為25 宗，其中刑事治安報警僅占1 宗，多為電信詐騙；非警務報警占24 宗，占警情量的90%以上。這些非警務報警形式多樣，如非緊急求助、各類投訴、民事糾紛或者本歸屬其他政府部門管理的權責事項。

非警務的報警太多，比如每天出警最多的是噪音投訴。我們所一天的警情25 宗左右，包括110 和非 110 兩大塊，刑事治安 110 警情日均 1 宗。感情糾紛報警，珠江邊有人釣魚也報警，狗沒有牽繩子也報警，亂擺亂賣也報警。（林所長，A 派出所副所長）

按照“有警必接”的要求，群眾一報警轄區(qū)派出所有職責馬上出警，“135”分鐘快速響應，即一定要及時趕到現場①，不管報警事務是否歸公安部門處理。這類非警務報警的出警消耗大量警力。如A 派出所近期頻繁收到噪音投訴的110 報警，因該事項不歸公安部門直接管轄，警察趕到現場，只能向報警人解釋或者聯(lián)合城管一起處理。警察對此也感到疲憊和無奈。

上次有個人鑰匙找不到，就打110，叫我們想個辦法幫他找出來。你聽現在的噪音，如果哪個居民不喜歡，打110，喂，阿Sir，搞不定啊，你過來教育下他啊。一打我們就過去，指引他們找其他部門。你知道現在一反映一定要回復的嘛，就算不是我們管，我們一定都要回復，這是上面要求的，所以覺得好無奈啊。（王警官，A派出所警察）

（二）指標要求與工作實效難于契合，部分警情得不到妥善處置

2021年，A派出所正在開展“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建活動，按照“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的創(chuàng)建要求，A 派出所處理的基層矛盾應當100%化解。但事實上，基層派出所參與處理的矛盾并非能夠全部妥善解決，“100%調解只停留在文字上”。

我們是以文字來管理實際工作，寫文字與實際工作是好難契合的。比如說要求糾紛警情100%調解，你寫文字是一定要這樣寫，你沒理由寫50%調解。但表述出來，下面基層的人就難做了。你說調解完成了嗎？或者是沒完成的。但是你要報的話絕對是報已經調解了。但如果反查，他會說那天警察那樣說我就答應他了，但是我好不情愿。這個行政系統(tǒng)就是這樣的。（黃警官，A派出所警察）

遇到非警務報警的出警，警察只能到現場向報警人解釋或者將其轉介至其他政府職能部門。如陳警官曾多次處理垃圾處理、噪音投訴的非警務報警，稱對這類警情的處理只能盡力而為，“能做到多少算多少”。

我們解決不到的（警情），只能同他解釋。比如有人說我門口有堆垃圾，我講給城管聽，城管不聽，只能靠110。我們過去，多數他們都OK 都配合，有些刁難的，我們找城管一起去。但是我覺得這些事都不是我們的職責，好無奈。但是他們反映了，不可以推，能做多少算多少。（陳警官，A 派出所警察）

（三）警務工作效能低下，警察工作壓力大

因警察忙于完成“有困難找警察”的臨時任務與行政工作等，用于社區(qū)巡邏、社區(qū)矛盾調解、犯罪打擊等工作的時間大為縮短。

很多社區(qū)警察沒有足夠時間去社區(qū)去做基層工作，比如各行各業(yè)的摸查，情況的掌握，重點人群的管控管理。（林所長，A派出所副所長）

對社區(qū)警察而言，去社區(qū)了解群眾思想、生活動態(tài)是其重要工作內容。然而，在繁重的工作任務下，警察去社區(qū)的時間難以保障，較少與群眾開展深入交流，獲取社區(qū)相關信息有限，影響工作效能的發(fā)揮。

一個社區(qū)警察，真正要做的事情很多。你要去（社區(qū)），隨便走一下，聊聊天，了解社區(qū)民意。你不跟別人去交流交談你就不知道周圍的情況，你不跟別人推心置腹，他也不會反映什么情況。有舉報涉黃涉毒的，他會有后顧之憂他也怕別人打擊報復。別人不會一下就很信任你，跟你交心之后才會信任你，才會跟你講。去社區(qū)晃蕩一下，跟別人說三兩句話就走了，起不到效果。但是我們也時間上保障不了。（利警官，A派出所警察）

在“有困難，有警察”的服務模式下，警察工作任務繁雜，且工作內容與工作過程常面臨挑戰(zhàn)，如長期接觸打架斗毆、偷盜詐騙等，以及群眾毆打辱罵警察現象頻發(fā)。長此以往，警察心理壓力大，容易導致情緒壓抑，亞健康狀態(tài)令人堪憂。

心理壓力大，心累。比如說我今天值班，24小時，8 點半上班，要到明天8 點半下班。所有處理警情、筆錄，處理抓的人，如果今天違法犯罪的不多，就算好命了，不用起床，可以睡個好覺，這種情況很少。今天還有巡邏、備勤、護校、護菜，都有。老感覺工作事情太多，有時候難免顧此失彼，出現精力不夠的情況。所以說，我們不是在干活，就是在準備出去干活的路上。（程警官，A 派出所警察）

二、原因探析

“有困難找警察”的工作模式給基層公安治理帶來一系列隱憂，如工作效能不高、警察工作壓力增大、基層治理效果不明顯。究其原因，可歸納為以下三個方面。

（一）對困難的釋義過于寬泛

當下公安機關服務泛化與非警務報警分流無序的重要原因在于接處警范圍規(guī)定模糊[8]20。在“有困難找警察”的經年宣傳與寬泛引導下，基層派出所工作職責不分明，對困難的定義過于寬泛，群眾對于困難的理解不盡一致。通過110 報警，一些普通的生活求助業(yè)務或本歸其他政府部門處理的業(yè)務轉歸為公安部門處理。當前，公安機關為群眾提供“保姆式服務”，使得基層派出所不堪重負。

你說有困難，一個人一生有多少困難，升職、提工資、生老病死，哪方面都會有困難。群眾說有病，或者其他不舒服，我說你怎么報110，但是他說有困難找警察呀?？谔柖汲鰜砹?，你只能夠指引他去哪個部門。有病當然去看病啦，還要我們給你去找醫(yī)生？他說通過你們警察去找可能容易點。群眾有這個理念，一有什么事，就打110。他不想自己去，叫你幫忙，其他部門的事想我們去搭條橋給他。（王警官，A派出所警察）

（二）基層派出所本身存在多重體制困境

此外，基層派出所本身存在工作內容繁雜、警力配置緊張、警察年齡結構老化等困境，使得對“有困難找警察”的回應力不從心。

一是工作內容繁雜、面面俱到。“上面千根線，下面一根針”，基層派出所工作內容繁雜、面面俱到，“相當于一個小政府”。近兩年來，隨著社會矛盾的多元化發(fā)展與新冠疫情的持續(xù)存在，基層派出所工作更趨繁重，除社區(qū)管理與處理案件這兩大常規(guī)業(yè)務外，不時有新增任務，如交通整治、“應急小單元”建設、開展護校護菜、網絡學習等。

派出所最大的問題是非職責內的東西太多。上面整天老是說為基層減負，實際上整天在做加法，這個要你做，那個要你做，增加事項都給你做。派出所樣樣工作都很重要，樣樣工作都要排名，領導也在追、在問。包括“學習強國”每天要做多少分，“科技練兵”每天學習不能低于150 分，天天都要做題。（林所長，A派出所副所長）

對于任意服務器Ni，如果P*.Di本地支配P.Di，則令xi=0，否則令xi為正隨機數，并生成隨機正整數ri。隨后根據SPOS，客戶端生成因為不等式0恒成立，所以若p≠0則≠0，即數據點P不被數據點P*全局支配。如果數據點P不被集合SKY內任意數據點支配，則將數據點P是Skyline點，并將其放入集合SKY。重復步驟9-11直至序列VS內的所有數據點被選取。協(xié)議完成后，集合SKY是最終篩選出的Skyline點集合。

二是警力配置緊張，警察超負荷工作。A 派出所所在的河街8萬多人口，警察數為46人，每萬名群眾配備約6 名警察，警力配置緊張。李警官是派出所內勤，統(tǒng)籌全所警員的考勤與休假情況。他坦言近年來工作任務繁重，警力配置“杯水車薪”，警察滿負荷工作、長期加班已司空見慣，警察補休困難，“基層的補休永遠都補不完”。

如果說我們的警力用在應付突發(fā)事件、維持治安秩序、打擊違法犯罪上，問題都不大，但是怎樣解決社會矛盾、做好社會風險點的排查、矛盾糾紛的排除，這些警力就有點杯水車薪……按照法定節(jié)假日，一年大概是兩百多天上班，我們肯定不止上兩百多天，中間還有一百多天的高強度工作，晚晚差不多到8 點、9 點、10 點。還沒算上那些臨時性加班，很難組織到補休。我們連正常公休都不能保證個個休，基層的補休永遠都補不完。（李警官，A派出所警察）

三是警察年齡結構老化。A 派出所乃至廣州市的基層派出普遍存在警察年齡老化的現象。2021 年，A 派出所46 名警察的平均年齡約為48歲，50 歲以上警察共12 位，占全體警察的26%；“80”后、“90”后警察只有3 名，約占7%。基層民警年齡結構老化在A派出所乃至廣州市派出所中普遍存在，且是一個經年積累的問題。如20 年前，王警官來到A 派出所時，A 派出所的平均年齡為40多歲，他當時是所里的年輕警官；20年間，新招年輕警察不多，現在，近50 歲的王警官戲謔自己依然“后生”，還得在一線奔忙。

我們年齡太老……這些年沒新同志。你說50 歲，按照以前就是等退休，現在都是個個跑前面。（王警官，A派出所警察）

A 派出所警察的日常工作是緊張與忙亂的：值班多夜班多，四天值一次班，8 點半上班，值班到第二天8 點半下班；上班時間緊湊、工作安排滿當；故有警察自嘲處于“瘋癲”狀態(tài)，“上班就和打仗一樣”“領導是跑步去開會，我們是跑步去做事”……今年53 歲的黃警官，描述一天值班的工作情況，坦承事務繁雜，自己“精力不足”，只能勉強應付，無法將工作做得如自己或群眾預期的那樣好。在A 派出所，與黃警官年齡相仿的警察往往因身體機能下降，不能全力應付當前的繁重工作。

（三）多部門聯(lián)動機制不完善

當前，在基層社會治理框架下，多部門聯(lián)動機制尚未充分發(fā)揮作用，基層公安機關仍呈現“大包大攬”的工作現狀。在河街，基層社會事務的處理多有公安部門的參與，有警察感慨，“變成有點感覺就是整個社區(qū)都是警察在管”。

有些不是公安的工作，都要你先到場。比如12345 的投訴，本來是街道城管的，也要我們先去處理，其他部門的，也要公安到場介入。（利警官，A派出所警察）

部分基層政府部門職能缺失，或者不能妥善處理群眾事務，導致群眾報警求助，希望公安部門與其他政府部門“搭橋”處理問題。若有關部門持續(xù)處理不當，群眾會不斷報警求助，這就形成多次報警的惡性循環(huán)。以社區(qū)調解為例，雖然街道辦、司法所等部門皆有職責且有能力開展調解，但由于聯(lián)動機制不健全，群眾習慣一有矛盾即報警求助，故當前社區(qū)民事調解大部分都由派出所牽頭完成。多部門聯(lián)動機制的不健全導致公安基層治理主體單一，有限警力被大量消耗，基層公安機關成為“大包大攬”的事務處理部門。

按照法律規(guī)定，街道、綜治辦、司法所都可以調解，公安派出所都可以調解，現實操作中幾乎99%全部由派出所出面調解。因為居民依賴派出所，派出所的威信人民群眾更加容易接受，更加信任。于是群眾一有糾紛就報警，平時報警類的打架糾紛、家庭糾紛大多都由派出所解決，不可能三更半夜打到街道。所以雖然說許多部門都有權利有義務去調解，但是實際操作中，幾乎99%都是派出所調解。（區(qū)所長，A派出所副所長）

三、破解出路

（一）重新界定困難，明晰110 接處警受理范圍

因對困難的定義過于寬泛，導致群眾求助事項事無巨細、公安工作大包大攬，故需完善對困難的定義，明晰公安機關權責邊界，明確110 報警服務臺受理范圍。具體措施包括：

一是完善接處警立法。當前110 接處警依據的是公安部于2021 年修訂過的《110 接處警工作規(guī)則》。其中規(guī)定了110 報警服務臺受理報警、緊急求助以及投訴的范圍等，但內容仍較籠統(tǒng)、缺乏具體執(zhí)行標準，尚需進一步細化。同時，還應對《中華人民共和國人民警察法》《公安機關督察條例》等相關法律法規(guī)中的警察服務內容進行清晰界定。

二是對110 警情進行妥善分類。因110 警情種類繁多、性質不一，如非警務警情呈現多樣性、復雜性、隨時性、季節(jié)性等特征[10]16-17，且處置主體與處置方式與警務警情存在較大差異，故需對警情進行準確研判與妥善分類。當前，互聯(lián)網技術發(fā)展突飛猛進，可充分利用大數據平臺等對警情進行分析研判與分類分級，明確不同警情的處置標準與處置主體，使群眾報警能得到及時有效地跟進與處理。

（二）完善多部門聯(lián)動，建立非警務警情轉介分流機制。

因群眾求助內容廣泛、程度不一，故處理群眾求助是一個綜合性社會治理問題，需通過多部門聯(lián)動才能予以妥善解決。在社會治理多元化與社會化背景下，作為基層社會治理重要職能部門的公安機關不僅需加強正規(guī)化建設，明晰自身職責定位，還要積極倡導與牽頭成立基層事務多部門聯(lián)動機制，建立24 小時非警務警情轉介分流機制，以提高工作效能，實現公安機關從非警務活動中的合理退出。具體措施包括：

一是聯(lián)合政府職能部門參與非警務警情分流處理。公安部門聯(lián)合街道、城管、司法、環(huán)保等部門建立長效聯(lián)動機制，將這些職能部門納入110報警服務臺非警務警情的分流渠道。一遇到以這些部門為處理主體的非警務報警，可通過110 報警服務臺進行分流，使群眾事務能迅速到達相應部門處理。二是引入社會力量對非警務警情進行先期處置。公安部門可與志愿者團體、社工機構等社會力量合作，采取服務外包的形式，拓展處理非警務警情的渠道。其中，社會工作是一門以利他主義為指導、以科學知識為基礎，運用科學的專業(yè)方法助人的職業(yè)化服務活動[11]9，在基層矛盾化解、個體壓力紓解等方面起到積極作用。當前，社會工作在許多城市與地區(qū)已具備一定發(fā)展基礎。因此，公安部門可與街道社工站、社工服務機構等開展持續(xù)穩(wěn)定合作，將糾紛調解、危機干預等警情由110報警服務臺轉交社工部門進行先期處置。

（三）開展體制改革，為基層派出所減負增能

針對基層派出所的結構性困境，可開展體制改革，為基層派出所減負增能。一是厘清派出所業(yè)務。將基層派出所的主要職責定位為“打擊違法犯罪和維護公共安全”，推進“兩隊一室”警務機制改革，將不屬于派出所管轄的消防安全、交通整治、護校護菜等業(yè)務進行清理，加強社區(qū)警務與案件辦理警務建設，全面落實派出所不受理刑事案件、不辦理“黃賭毒”類案件和涉政、涉恐、涉外類案件等制度。二是開展人事改革。加大基層青年民警引入力度，增大公安系統(tǒng)新入職民警調入基層派出所工作的比例，規(guī)定新入職民警基層最低工作年限，建立健全保障機制，使更多年輕民警能扎根基層，在基層得到鍛煉；同時，平衡輔警、保安等警務輔助力量，增強其對民警的工作協(xié)助，緩解民警工作壓力。三是落實從優(yōu)待警。完善輪休調休制度，合理安排調休，保證民警正常休息，并協(xié)助其解決工作與生活困難；同時，關愛民警身心健康，引入社會工作者、心理咨詢師等專業(yè)力量對民警心理狀態(tài)進行定期調適，緩解其心理焦慮；還可在薪酬待遇、職位晉升、子女就學等方面對基層民警給予一定政策照顧，使其能夠安心、用心工作。四是設置合理的工作指標與考核措施。結合基層派出所工作實際，制定科學合理的工作指標與考核指標，不一定硬性規(guī)定、與績效掛鉤，將工作內容與工作指標科學有效相結合。

（四）加強輿論引導，培育群眾求助警察的正確觀念

在明確群眾求助事務與警察救助范圍的基礎上，應當加強對“群眾求助警察”的輿論引導，使群眾逐漸摒棄“不分困難種類大小一概求助警察”的生活習慣，養(yǎng)成“分場合分情況求助警察”的正確觀念。一是在宣傳內容上，逐步減少乃至廢止“有困難找警察”“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”等“保姆式警察”“無所不能型警察”的標語宣傳與相關案例宣傳，開展定位明確、科學合理、獎罰分明的公安宣傳，制定如“危難急困時，請找警察”“請不要無效報警”“亂報警，要處罰”等宣傳標語，同時，要加強對惡意報警等擾警行為打擊處置的宣傳力度；二是在宣傳形式上，采取群眾喜聞樂見、生動有趣的形式，如派發(fā)傳單、張貼海報、開展講座、舞臺表演、發(fā)布小視頻，通過廣播、電視、短信、微信、微博、官方網站等線上線下媒介，在廣大城鄉(xiāng)地區(qū)開展持續(xù)、廣泛、深入的宣傳，使群眾糾正認知偏差、了解求助警察的正確方式，養(yǎng)成合理使用110 資源與社會公共服務資源的習慣。

本文是基于A 派出所的個案研究，研究內容對于與A 派出所差異較大的地區(qū)可能不盡適用，且受訪群體主要為派出所工作人員，調研有其局限性。因A派出所地處老城區(qū)，警情量中等，但在廣州大量轄區(qū)廣闊、人員密集的其他街鎮(zhèn)，基層派出所警情量較A 派出所有過之而無不及。因此，A 派出所呈現的困境在其他派出所可能更為突出。近年來，政府與各大媒體開始關注基層派出所的生存現狀，且作出了許多有益的改變，如湖南省岳陽市開展“依托政府平臺型”的110 社會聯(lián)動機制建設、上海市建立110 非警務警情分流機制，將非警務警情交由司法部門研判與處置、廈門市設置了以公安局為依托的公共安全管理平臺和非警務警情處置中心等、嘉興市公安局撤銷“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”宣傳、漳州市公安局摒棄“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”標語，宣傳強調“12345，服務找政府；公安110，為民保安寧”……這些轉變體現出基層社會治理的專業(yè)化與人性化走向。如何推進多元主體社會治理、提升警務工作效能，是基層派出所警務改革的關鍵點和處遇“有困難找警察”的出路之一，也是本文留待繼續(xù)探究的方向。

注釋：

① 遵循學術慣例，本文出現的人名、地名全為化名。

② 即公安機關“135”快速反應作戰(zhàn)圈機制，即在主城區(qū)，接報涉恐涉暴襲擊和個人極端暴力犯罪等重大警情時，公安機關1分鐘快速反應，重點區(qū)域3分鐘趕到現場處置，人員密集場所5分鐘趕到現場處置。