淺析德國《居留法》及其對我國移民管理的啟示

迮映東，王子立，王 卓，林雪瓊

1.嵐山出入境邊防檢查站，山東 日照 276800； 2．中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000；3．惠州市大亞灣公安分局，廣東 惠州 516000

隨著全球化進(jìn)程不斷推進(jìn)，世界人口的跨境流動日益頻繁，我國移民管理領(lǐng)域正面臨著新的挑戰(zhàn)。為了更好地吸引國外人才并使其安全、有序地融入社會，我國應(yīng)注重移民制度變革和移民管理立法引領(lǐng)，進(jìn)一步完善移民相關(guān)法律法規(guī)。德國是一個法治化程度較高的國家，一直以來非常重視對移民的法治化管理。2004年7月30日頒布的德國《居留法》(1)參見：德國《居留法》，https：//www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/index.html。對移民從進(jìn)入德國到離開德國都作出較為詳細(xì)的法律界定[1]。中國和德國都不是傳統(tǒng)意義上的移民國家，但都有朝著移民國家轉(zhuǎn)變的趨勢。研究德國《居留法》并分析其經(jīng)驗(yàn)，對于提高我國移民管理水平有所裨益[2]。

一、德國《居留法》概述

德國是地處歐洲的一個聯(lián)邦議會共和制國家，是世界上最早的法治國家之一，中文“法治國家”的概念就來源于德國。作為一個經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)達(dá)的西方國家，德國長期以來都是移民目的地國的優(yōu)先選擇對象。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)社部(UN DESA)統(tǒng)計，2019年德國是世界排名第二的國際移民目的地國。德國《居留法》是德國移民法中最重要的一部法律，內(nèi)容翔實(shí)、操作性強(qiáng)[3]。德國《居留法》把居留分為居留許可(Aufenthaltserlaubnis)和落戶許可(Niederlassungserlaubnis)兩種，共有10章106條，包含從“進(jìn)”到“出”的各個環(huán)節(jié)，是真正意義上的規(guī)制外國人的移民法[4]。德國對移民的吸引力與德國自身對移民綜合素質(zhì)的需求一直以來都影響著德國的移民政策，德國《居留法》則很好地將對移民的各種問題和要求法典化，使每個想移民德國或是前往德國的移民有法可循，有規(guī)可守。

(一)立法理念

1.維護(hù)國家安全

德國《居留法》作為德國管理移民的一部移民法，最主要目的是維護(hù)德國的國家主權(quán)安全，保障德國的基本國家利益[5]。無論是出于何種目的進(jìn)入德國的移民，不管其能為德國創(chuàng)造多少價值，都必須確保不會侵犯到德國的國家安全。德國《居留法》中明確了入境的基本要求，如對護(hù)照、簽證的簽發(fā)審核，在入境審查環(huán)節(jié)先行確保移民的“安全”。德國《居留法》對于移民進(jìn)入德國后可能觸發(fā)的違法犯罪問題都進(jìn)行了詳細(xì)羅列，以法律條文的形式明確了移民在德國的“可為”與“不可為”。如果移民侵犯了德國的國家安全或是違反了相應(yīng)法律，那么其將會被驅(qū)逐出境?？梢姡聡毒恿舴ā冯m是規(guī)制移民的一部移民法，其本質(zhì)仍是維護(hù)德國國家安全[6]。一個國家既要追求發(fā)展更要注重安全，只有安全得以保障才能更好地發(fā)展。

2.吸引高端人才

國家和社會的發(fā)展需要人才，人才是增強(qiáng)國家競爭力的重要保障。德國作為一個發(fā)達(dá)的西方國家，對人才的需求量非常大。在德國《居留法》中無論入境審查要求還是居留條件分類，都能看出德國根據(jù)對于移民的不同需求給予其不同的定位和待遇。德國對人才的吸引十分重視，不僅在移民政策上有所傾斜，而且在社會保障、醫(yī)療、教育和就業(yè)等方面也從不吝嗇，對于研究生等高學(xué)歷或者高技術(shù)人才給予充足的物質(zhì)獎勵[7]。當(dāng)然，當(dāng)?shù)聡枰獎趧恿r也會頒發(fā)勞工短期簽證，以應(yīng)對國內(nèi)市場勞動力緊缺現(xiàn)狀。但是，這類工人的待遇與高端人才的待遇差別較大。德國《居留法》通過細(xì)致分類，將移民個人綜合素質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格評分，以期達(dá)到利益最大化。

3.規(guī)范移民管理

德國《居留法》對居住在德國的移民進(jìn)行居留目的界定和分類管理，分為出于教育目的的居留、以經(jīng)濟(jì)活動為目的的居留、出于家庭原因的居留、因國際法或人道主義或政治原因而給予的居留、特殊居留等。通過對移民居留目的的分類，德國政府既能掌握其入境意圖，也能更好地規(guī)范德國政府對移民的管理。作為歐盟成員國，受地理?xiàng)l件和國土面積影響，德國長期以來都是人員流動性極強(qiáng)的國家。無論是在政府自身管理要求方面，還是在移民對德國法律認(rèn)知方面，德國《居留法》都起到了很好的治理作用。

(二)基本內(nèi)容

1.入境：移民進(jìn)入德國的要求

德國《居留法》中有關(guān)進(jìn)入德國的內(nèi)容集中在第2章的第1、2部分。外國人進(jìn)入德國必須擁有公認(rèn)有效的護(hù)照或者護(hù)照替代品，同時還應(yīng)申請所需簽證。簽證分為：申根簽證、機(jī)場過境簽證、國家簽證、特殊簽證。在不違反德國相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定下，只有擁有公認(rèn)有效的護(hù)照或者護(hù)照替代品和簽證才能進(jìn)入德國。德國對于過境的要求是：除非有其他法律規(guī)定或政府間協(xié)議，否則僅允許在批準(zhǔn)的過境點(diǎn)和規(guī)定的交通時間內(nèi)進(jìn)出聯(lián)邦領(lǐng)土，并且在過境過程中應(yīng)向警方提交相關(guān)資料。除此之外，對于不符合以上條件或可能危害德國公共利益的個人一律拒絕入境[8]。

2.居留：移民居留權(quán)的分類

為了進(jìn)入和停留在德國聯(lián)邦領(lǐng)土上，外國人想要擁有居留權(quán)必須不能違反歐盟法律或法定文書中的任何規(guī)定。居留權(quán)的授予形式分為：臨時居留證、簽證、歐盟藍(lán)卡、ICT卡、移動ICT卡、永久居留許可、歐盟長期居留許可。德國《居留法》第2章的第3～7部分對居留的目的進(jìn)行分類，包括出于教育目的的居住、以經(jīng)濟(jì)活動為目的的居留、因國際法或人道主義或政治理由的居留、出于家庭原因的居留、特殊居住權(quán)。德國《居留法》將居留權(quán)的幾種主要方式逐一列明，有利于移民手續(xù)辦理，既能優(yōu)化德國的政府管理模式，又能體現(xiàn)德國的法治精神[9]。

3.融入：移民的社會融入

德國政府十分重視移民融入，德國《居留法》中涉及移民融入的內(nèi)容比較多。第3章中列明移民德國所需要接受的融入課程，包括語言、法律制度、文化和歷史知識等。通過語言的學(xué)習(xí)、文化的交流、制度的理解可以加速移民在德國的社會融入。德國作為法治國家十分注重社會治理和移民融入，而不是僅僅憑借法律約束移民[10]。德國《居留法》中不僅列明了誰可以學(xué)習(xí)移民課程，而且也明確學(xué)習(xí)此課程更是合法移民應(yīng)盡的義務(wù)。除了移民課程的學(xué)習(xí)，德國政府對真正想要吸引的移民也持歡迎態(tài)度。如在第43條第1款就列明：永久合法地居住在德國國土的移民將獲得融入德意志聯(lián)邦共和國經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活方面的幫助。移民的融入過程是雙向的，不僅需要移民自身的不懈努力，更需要移民國對其的認(rèn)可和幫助。同時，各州相關(guān)職能部門和聯(lián)邦政府制定全國一體化的融入計劃，并匯編有關(guān)措施的信息材料。如第9章“非法就業(yè)的法律后果”和第10章第100條“語言適應(yīng)”都從法律和德國國家相關(guān)規(guī)定層面對移民的融入作出規(guī)定。而第9章的a部分則是更加細(xì)化到非法就業(yè)相關(guān)的薪酬、補(bǔ)貼、合同等規(guī)定。第2章最后一部分結(jié)合《外國人就業(yè)條例》[11]《外國人雇傭條例》《臨時就業(yè)企業(yè)法》等法律，對進(jìn)入德國的移民就業(yè)進(jìn)行指引，主要針對技術(shù)勞工，體現(xiàn)出德國對于各類移民融入社會所采取的不同做法。

4.出境：移民的驅(qū)逐

德國《居留法》第5章則是對移民中止停留的規(guī)定，主要分為明確離開德國聯(lián)邦領(lǐng)土義務(wù)的事由和履行離開德國聯(lián)邦的義務(wù)兩個部分。第50條規(guī)定：如果外國人不擁有或不再擁有必要的居留權(quán)，并且根據(jù)EEC/土耳其協(xié)會協(xié)議不存在或不再存在居住權(quán)，則必須離開德國聯(lián)邦領(lǐng)土。第53條規(guī)定：如果外國人的居留權(quán)與他們留在聯(lián)邦領(lǐng)土上的個人利益權(quán)衡后，其居留會危害公共安全和秩序、自由民主基本秩序或德意志聯(lián)邦共和國的其他重要利益，將被驅(qū)逐出境。這兩條都清晰地列明了移民驅(qū)逐出境所需具備的條件。當(dāng)然，驅(qū)逐出境也有相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)和保障[12]。德國《居留法》第60條對禁止驅(qū)逐出境的條件進(jìn)行說明。第60a條“暫時中止驅(qū)逐出境”、第60b條“對身份不明者的暫時中止驅(qū)逐出境”、第60c條“出于培訓(xùn)目的而暫時中止驅(qū)逐出境”、第60d條“出于就業(yè)目的暫時中止驅(qū)逐出境”則是對禁止驅(qū)逐出境的補(bǔ)充和延伸。其內(nèi)容具體、詳實(shí)，體現(xiàn)了德國對于權(quán)利的救濟(jì)。

二、德國《居留法》的特點(diǎn)

(一)法律條文具有很強(qiáng)的操作性

德國《居留法》的內(nèi)容十分全面、具體，包含移民從“進(jìn)”到“出”的全過程。在內(nèi)容上條理清晰，邏輯性強(qiáng)；在形式上簡單明了，操作性強(qiáng)。特別是有關(guān)行政程序的條款都很簡單清楚，使移民以及本國行政人員在處理具體問題時有章可循。如，第78條“對帶有電子存儲和處理介質(zhì)的文件”就將所需信息項(xiàng)一一羅列清楚，為實(shí)際移民管理工作提供了極大便利。德國《居留法》不僅僅是規(guī)范移民行為的具體規(guī)范，更是幫助移民融入德國的指導(dǎo)性文本。移民前往一個陌生國家必然有許多不了解或是不理解的規(guī)定，德國《居留法》較好地幫助移民在出入德國、融入德國過程中有章可循，具有很強(qiáng)的可操作性。

(二)注重相關(guān)法律的援引和釋明

德國《居留法》在法條援引方面非常細(xì)致準(zhǔn)確，盡可能減少不同部門法之間的法律沖突[13]。移民融入德國后的生活涉及許多方面，如教育、醫(yī)療、就業(yè)等。為了更好地給予移民良好的法律指引，德國《居留法》中援引了《法院憲法》《社會法典》《聯(lián)邦教育援助法》《庇護(hù)法》《臨時就業(yè)企業(yè)法》等多個部門法，很好地為移民提供了多維度法律支撐。任何一部法律都不可能涵蓋移民生活中所面臨的所有問題，德國《居留法》注重對相關(guān)法律的援引，并對原則性條款或特定名詞界定作出釋明。這體現(xiàn)了德國《居留法》的特點(diǎn)，對于相關(guān)法律的援引也有利于在突發(fā)情況下能夠找到兜底條款。

(三)重視對移民人權(quán)的保護(hù)

雖然德國《居留法》的目的價值是維護(hù)國家安全、吸引國外高端人才，但其中很多條文也充分體現(xiàn)了德國對于移民人權(quán)的高度尊重和保護(hù)。即便是當(dāng)移民觸犯德國相關(guān)法律甚至達(dá)到驅(qū)逐條件時，德國也注重保護(hù)移民的合法權(quán)利。如，第2部分第4章第19d條“被暫停驅(qū)逐出境、符合條件的外國人就業(yè)臨時居留許可”就反映出德國對于法律的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度和對于移民合法權(quán)益的充分保障。德國《居留法》強(qiáng)調(diào)移民應(yīng)該做什么和不能做什么，但其內(nèi)容也多處涉及對移民合法權(quán)利的充分保護(hù)。德國《居留法》中多個法律條款涉及臨時居留許可，這既是對移民權(quán)利的充分保障，更是對移民人權(quán)的充分尊重。德國《居留法》在立法層面體現(xiàn)了對移民權(quán)利的有效保障，既增強(qiáng)移民的安全感，又使移民增強(qiáng)對德國的認(rèn)可程度，減少對德國社會的危害性。

三、德國《居留法》對我國移民管理的啟示

(一)建立健全符合我國國情的移民管理法律體系

我國對外國人管理的現(xiàn)行法律依據(jù)主要是《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)，該法主要側(cè)重于對外國人的入出境管理，對日常具體性管理的法條都比較籠統(tǒng)，多為原則性表述，可操作性不強(qiáng)。同樣，飽受爭議的《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見稿)》的相關(guān)內(nèi)容也比較泛泛，對“突出貢獻(xiàn)”“其他正當(dāng)理由”等沒有作出具體解釋[14]。

德國《居留法》具備最基本的法的指引性作用，包含移民授權(quán)性規(guī)范、禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容，使移民在生活、工作中遇到問題時能夠及時找到解決問題的途徑。其法律條文操作性強(qiáng)、注重對相關(guān)法律的援引和釋明等特點(diǎn)都值得我國借鑒。我國在修訂相關(guān)法律或制定新的移民法時可借鑒德國《居留法》，細(xì)化法律條文相關(guān)內(nèi)容，增強(qiáng)法律的可操作性，使相關(guān)部門依法執(zhí)法時有更強(qiáng)的指向性。對于難以在法律中列明的事項(xiàng)，可以作出補(bǔ)充說明或者引用我國其他法律及相關(guān)規(guī)定。在立法理念層面，要以維護(hù)國家安全為底線，在規(guī)范移民管理的基礎(chǔ)上給移民提供適當(dāng)有效的幫助。建立健全符合我國國情的移民管理法律體系需要各部門的通力合作，要將各部門所涉及的移民管理問題進(jìn)行有效整合。

(二)逐步從出入境管理向移民管理過渡

出入境行為只是移民行為的一部分。德國作為西方發(fā)達(dá)國家，較早接收移民、吸納移民。在歐盟這一特殊的國際組織中，各國都接受移民的跨界流動，出入境這一環(huán)節(jié)已經(jīng)不再是移民管理工作的重點(diǎn)。我國長期以來較為偏重對于移民的出入境管理，而對于移民管理重視程度不高。我國有關(guān)法律中雖然也包含外國人留學(xué)、居留、就業(yè)等相關(guān)內(nèi)容，但并不具體、明確，多為一些原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)。隨著我國綜合國力的不斷提升，移民進(jìn)出我國以及在我國中轉(zhuǎn)的人流量越來越大，需要將對外國人的出入境管理逐漸轉(zhuǎn)為對外國人的日常性移民管理[15]。

目前，非法入境、非法居留、非法就業(yè)等問題在我國仍然存在，一些涉外違法犯罪事件也時有發(fā)生。對于外國人的管理不能單憑移民管理局或地方公安機(jī)關(guān)，而應(yīng)該明確分工，協(xié)同配合。對于已經(jīng)取得永居的外國人的管理要區(qū)別于其他外國人管理，對于來華目的不同的外國人應(yīng)分類管理，對于因外交事項(xiàng)或者國際活動來華的外國人要采取特別的管理方式。

(三)完善移民法律救濟(jì)途徑，提供相應(yīng)的法律援助

移民融入是一個漸進(jìn)式過程，一方面需要法律指引，另一方面也需要給移民提供相應(yīng)的法律援助。德國《居留法》中既明確了法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，也注重對于移民個人信息和數(shù)據(jù)的保護(hù)。通過在行政程序中的規(guī)制，既限制了德國聯(lián)邦政府的公權(quán)力，也讓移民能夠清晰了解自身的權(quán)利邊界，在遇到法律問題時能夠得到相應(yīng)的法律救濟(jì)。德國《居留法》關(guān)于驅(qū)逐出境、刑事犯罪、非法就業(yè)的法律后果等內(nèi)容中，都體現(xiàn)了在對移民進(jìn)行處罰和懲戒的同時，也注重對其合法權(quán)益的保護(hù)。移民律師區(qū)別于一般律師，既要具備國際法和國內(nèi)法的相關(guān)法律知識，還要具備一定的外語能力。如此一來，既能暢通與移民的溝通交流，更能在法律上給予其相應(yīng)的援助[16]。

德國《居留法》對于移民的法律救濟(jì)偏重于立法指引。法律救濟(jì)、援助并不是解決所有問題的唯一途徑。就我國目前狀況而言，移民的刑事犯罪比重較低，多是民事或者行政類案件。因此，民間的調(diào)解就顯得非常重要。我國可以建立民間的調(diào)解委員會，更好地處理移民之間的民事糾紛[17]。移民不僅僅需要出入境層面的法律救濟(jì)，更多的是需要工作、居留層面的法律救濟(jì)。鑒于此，我國要進(jìn)一步建立健全法律救濟(jì)途徑和體系，使移民具有更好的融入感和認(rèn)同感。

(四)明確各職能部門權(quán)責(zé)，幫助移民盡快融入社會

要使移民安全、平穩(wěn)、和諧地融入社會，需要做好以下幾方面工作：首先，建立學(xué)習(xí)第二語言的平臺，幫助移民通過語言關(guān)。這既是對移民的一種權(quán)利保障，更是使移民增強(qiáng)融入感的最佳方式。語言是人與人之間溝通的橋梁，只有掌握交流的工具，才能為后續(xù)的融入打好基礎(chǔ)。其次，要確保移民就業(yè)或求學(xué)的權(quán)利保障。德國《居留法》中關(guān)于職業(yè)介紹所和融入課程方面的內(nèi)容，就是德國重視移民融入的具體體現(xiàn)。從中能夠清晰地看出，雖多是硬性管理指標(biāo)，但同時也有“軟”性管理方式。最后，移民的融入不僅需要公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)并確保安全，還需要多方協(xié)調(diào)，明確分工，建立外國人管理委員會等類似的社區(qū)居委會機(jī)構(gòu)。德國《居留法》第8章專門介紹了移民、難民和融合事務(wù)專員辦公室，包括專員辦公室的基本概況、職責(zé)和授權(quán)范圍等。只有建立類似的事務(wù)性機(jī)構(gòu)，才能使移民第一時間能夠找到訴求傾訴的對象，有效協(xié)調(diào)和解決所面臨的問題。

四、結(jié)束語

德國《居留法》是德國移民法的重要組成部分，也是某種意義上德國真正的移民法，其內(nèi)容細(xì)致、具體、嚴(yán)謹(jǐn)、全面。我國在立法和完善法律法規(guī)時，可借鑒其適合我國現(xiàn)實(shí)情況的法律條文。面對人口老齡化的發(fā)展趨勢，我國不僅需要吸引高端人才，同樣也需要接受短期勞工。這既要求我們對出于不同目的進(jìn)入我國的外國人實(shí)施分類管理，更需要在人權(quán)和法律救濟(jì)層面提供平等的權(quán)利保障。同時，也要重視移民在我國的社會融入。只有這樣，才能既保證我國國家安全，又能吸引更多的國外人才參與我國建設(shè)。