移民數(shù)據(jù)的界定及其開發(fā)

白永峰

中國(guó)人民警察大學(xué) 移民管理學(xué)院，河北 廊坊 065000

移民數(shù)據(jù)是認(rèn)識(shí)和分析國(guó)際移民現(xiàn)象的基礎(chǔ)，是形成移民治理政策和共識(shí)的重要資源。國(guó)內(nèi)外有關(guān)國(guó)際移民現(xiàn)象的研判分析、治理對(duì)策提出、政策法律制定等都離不開移民數(shù)據(jù)的支撐。但移民數(shù)據(jù)應(yīng)用在國(guó)內(nèi)層面和國(guó)際層面普遍存在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化不足的問題。明晰移民數(shù)據(jù)的基本構(gòu)成及其開發(fā)邏輯成為提升我國(guó)國(guó)際移民治理能力面臨的一項(xiàng)緊迫命題。數(shù)字時(shí)代背景下，厘清移民數(shù)據(jù)的概念和特征，探尋移民數(shù)據(jù)的開發(fā)邏輯和規(guī)范邊界，有助于我國(guó)形成符合國(guó)家發(fā)展形勢(shì)的理性移民治理觀，開創(chuàng)以移民數(shù)據(jù)開發(fā)為主導(dǎo)的國(guó)際移民治理新格局。

一、移民數(shù)據(jù)的界定

移民數(shù)據(jù)是指在人口跨境流動(dòng)過程中形成的，以電子或其他方式記錄的各種與移民主體身份相關(guān)的信息數(shù)據(jù)。在國(guó)際層面，《移民問題全球契約》(以下簡(jiǎn)稱《契約》)中將“收集和利用準(zhǔn)確分類數(shù)據(jù)作為循證政策的依據(jù)”作為一項(xiàng)重要行動(dòng)目標(biāo)。移民數(shù)據(jù)主要指“按性別、年齡、移民狀況和其他國(guó)情相關(guān)特征分類的準(zhǔn)確、可靠和可比數(shù)據(jù)”。在國(guó)內(nèi)層面，出入境記錄就是典型的移民數(shù)據(jù)，公安部《關(guān)于印發(fā)〈公安機(jī)關(guān)查詢出入境記錄工作規(guī)定〉的通知》就對(duì)因公和因私查詢出入境記錄作出專門規(guī)定。移民數(shù)據(jù)廣泛存在于國(guó)際移民治理進(jìn)程中，移民數(shù)據(jù)研究對(duì)于我國(guó)在國(guó)際移民治理領(lǐng)域統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法治和涉外法治具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

移民數(shù)據(jù)主要由移民各階段的移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)和移民管理信息數(shù)據(jù)兩部分構(gòu)成?！皵?shù)據(jù)”“移民”“個(gè)人信息”等是構(gòu)成移民數(shù)據(jù)的基本要素。無(wú)論是移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)，還是移民管理信息數(shù)據(jù)都需要符合移民數(shù)據(jù)的基本屬性，即能夠在國(guó)際移民治理過程中發(fā)揮自身標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)性、可持續(xù)性等價(jià)值。

(一)數(shù)據(jù)、個(gè)人信息與數(shù)據(jù)管理

1.移民數(shù)據(jù)具有“數(shù)據(jù)”的基本屬性

移民數(shù)據(jù)具有“數(shù)據(jù)”的基本屬性，其特殊性在于與移民主體發(fā)生了密切關(guān)聯(lián)?！吨腥A人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》(以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》)第3條規(guī)定，法律所保護(hù)的“數(shù)據(jù)”是指任何以電子或者其他方式對(duì)信息的記錄。數(shù)據(jù)是信息時(shí)代的核心戰(zhàn)略資源之一，其作為一種新型生產(chǎn)要素已經(jīng)改變了人類社會(huì)的生產(chǎn)和生活方式，人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、泛在感知等新技術(shù)均以海量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)[1]。因此，對(duì)于國(guó)際移民治理而言，移民數(shù)據(jù)基于這種基本屬性，同樣具有重要戰(zhàn)略意義?！皵?shù)據(jù)”在當(dāng)前的移民管理工作中具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。移民數(shù)據(jù)直接關(guān)聯(lián)移民治理領(lǐng)域的信息化建設(shè)，影響數(shù)字技術(shù)在移民管理過程中的應(yīng)用和創(chuàng)新，反映一國(guó)在國(guó)際移民領(lǐng)域的數(shù)字化治理水平。

2.移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)具有“個(gè)人信息”的屬性

依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第1034條的規(guī)定，“個(gè)人信息”是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)在內(nèi)容上主要涉及移民個(gè)體的個(gè)人信息數(shù)據(jù)，如移民個(gè)人的基本資料、生物信息、出生地、國(guó)籍國(guó)、父母國(guó)籍、慣常居住地、護(hù)照和簽證有效期等。

移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)是形成移民數(shù)據(jù)的前提。移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)不僅是移民主體的“個(gè)人信息”在移民治理領(lǐng)域產(chǎn)生“數(shù)據(jù)”意義的關(guān)鍵，也是分析移民主體遷徙活動(dòng)、研判各階段移民遷徙行為法律意義的基礎(chǔ)。移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)關(guān)涉移民對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)的同意權(quán)、知情權(quán)、訪問權(quán)、自決權(quán)、拒絕權(quán)、獲取權(quán)、修改權(quán)、刪除權(quán)、數(shù)據(jù)可移植權(quán)等各項(xiàng)個(gè)人信息保護(hù)權(quán)。我國(guó)對(duì)于個(gè)人信息的重視和保護(hù)是國(guó)家對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代回應(yīng)，也是對(duì)自然人隱私權(quán)保護(hù)的一種體現(xiàn)。移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)所具有的個(gè)人信息屬性決定了移民數(shù)據(jù)的處理應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則。

3.移民管理信息數(shù)據(jù)因獲取和處理移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)而形成

移民管理信息數(shù)據(jù)屬于與國(guó)際移民治理相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)范疇，具體形成于國(guó)籍管理、簽證管理、護(hù)照管理、出入境管理、停留居留管理等移民管理制度運(yùn)行過程之中。移民信息管理主體具有多元性特點(diǎn)，移民管理信息數(shù)據(jù)的獲取需要從移民主體的合法身份證明和證件信息等移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)入手。

我國(guó)當(dāng)前所推進(jìn)的數(shù)字政府建設(shè)強(qiáng)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)的安全與開放，移民管理工作同樣需要移民管理信息數(shù)據(jù)的有力支撐?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，國(guó)家“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府”?！稊?shù)據(jù)安全法》第37、38、41條等對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放作出明確要求：一是政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)面向服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，注重提高科學(xué)性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性；二是國(guó)家機(jī)關(guān)需要依據(jù)法定職權(quán)并根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序收集和使用數(shù)據(jù)，落實(shí)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全；三是遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)。移民管理信息數(shù)據(jù)的管理者在移民管理過程中需要依法向移民管理行政相對(duì)人履行告知、通知等義務(wù)，對(duì)個(gè)人處理移民數(shù)據(jù)權(quán)利的請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以回應(yīng)。

國(guó)家移民管理局成立以來推行的各項(xiàng)便民利民措施大多都與數(shù)據(jù)處理、信息化建設(shè)密切相關(guān)。從國(guó)家移民管理局發(fā)布的移民管理工作主要數(shù)據(jù)可以看出，現(xiàn)階段我國(guó)移民管理信息數(shù)據(jù)主要集中于全國(guó)口岸查驗(yàn)出入境人員、查驗(yàn)出入境交通運(yùn)輸工具、辦理內(nèi)地居民出入境證件、辦理赴港澳臺(tái)簽注、為在華外國(guó)人簽發(fā)停留居留證件、查獲非法出入境人員、查獲“三非”外國(guó)人等方面。這些數(shù)據(jù)初步構(gòu)架起我國(guó)移民管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并會(huì)在未來工作中進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

(二)移民數(shù)據(jù)的基本特征

移民數(shù)據(jù)的概念界定、特征歸納是將其規(guī)范應(yīng)用于國(guó)際移民治理領(lǐng)域的重要前提。在國(guó)際移民治理過程中，以準(zhǔn)確、可靠、可比為基本特征的移民信息數(shù)據(jù)是發(fā)揮其積極價(jià)值的重要保證。例如，在移民管理工作中，以移民數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)開展移民者畫像繪制、高風(fēng)險(xiǎn)人員分析、主要活動(dòng)區(qū)域分析等，對(duì)于防控移民出入境安全風(fēng)險(xiǎn)、助力移民治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義[2]。

聯(lián)合國(guó)的全球遷移數(shù)據(jù)庫(kù)(UN Global Migration Database， UNGMD)是國(guó)際社會(huì)相對(duì)權(quán)威的數(shù)據(jù)庫(kù)。但該數(shù)據(jù)庫(kù)也存在著一些問題。如：UNGMD不僅存在著遷移界定標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，還因獲取數(shù)據(jù)途徑不同，出現(xiàn)同一個(gè)國(guó)家、地區(qū)的同一個(gè)數(shù)據(jù)存在差異的情況；聯(lián)合國(guó)移民存量估計(jì)數(shù)據(jù)易受到各國(guó)遷移定義不一致的影響；遷移流量數(shù)據(jù)能夠比遷移存量數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確地分析人口遷移規(guī)模和變化趨勢(shì)，但其比存量數(shù)據(jù)面臨更為嚴(yán)重的數(shù)據(jù)缺失問題；等等[3]。

獲取標(biāo)準(zhǔn)化、可靠性強(qiáng)的移民數(shù)據(jù)將是未來國(guó)際移民治理取得實(shí)效的關(guān)鍵。國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際社會(huì)需要在移民數(shù)據(jù)的概念界定、統(tǒng)計(jì)方法、指標(biāo)體系等方面形成共識(shí)，體現(xiàn)移民數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化特征。只有獲取標(biāo)準(zhǔn)、豐富的移民數(shù)據(jù)，才能對(duì)國(guó)際移民遷移趨勢(shì)和特征作出科學(xué)判斷，進(jìn)而為國(guó)際移民治理提供有意義的對(duì)策支持。

二、移民數(shù)據(jù)開發(fā)有助于我國(guó)深度參與國(guó)際移民治理

(一)判斷國(guó)際移民治理形勢(shì)的前提和基礎(chǔ)

理性的移民治理觀是國(guó)際移民治理的必要前提，移民數(shù)據(jù)有助于人們對(duì)國(guó)際移民現(xiàn)象形成理性認(rèn)知。據(jù)國(guó)際移民組織發(fā)布的2020年《世界移民報(bào)告》顯示，2019年全球77億人口中有2.72億人為跨國(guó)移民，移民人數(shù)占全球總?cè)丝诘?.5%。相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)一步肯定國(guó)際移民全球化發(fā)展趨勢(shì)的不可逆轉(zhuǎn)。但也有學(xué)者認(rèn)為，我們對(duì)于國(guó)際移民存在認(rèn)知錯(cuò)誤，即：我們并不清楚到底有多少人在移民？他們從哪里移民到哪里？移民人數(shù)是增加還是在下降？是誰(shuí)在計(jì)算移民的數(shù)量？如何區(qū)分移民和難民？移民數(shù)字對(duì)我們意味著什么？這些問題凸顯出移民數(shù)據(jù)的收集受到統(tǒng)計(jì)主體單一、數(shù)據(jù)傳播影響、方法存在差異等因素影響，使人們難以看清國(guó)際移民在整體上呈總體下降趨勢(shì)的真相[4]。

移民數(shù)據(jù)對(duì)于國(guó)際移民治理具有“國(guó)際移民全球證據(jù)”的基礎(chǔ)性作用?！镀跫s》期望實(shí)現(xiàn)的第一個(gè)目標(biāo)便是“收集和利用準(zhǔn)確分類數(shù)據(jù)作為循證政策的依據(jù)”。這一目標(biāo)凸顯出移民數(shù)據(jù)作為分析和解決移民問題的決定性作用?！镀跫s》呼吁世界各國(guó)應(yīng)致力于改進(jìn)和開展相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、分析和傳播。目前，我國(guó)移民數(shù)據(jù)來源多樣，尚未建立起統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。雖然《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第5條規(guī)定“國(guó)家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享”，但實(shí)務(wù)工作中數(shù)據(jù)源頭多元、信息獲取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)象較為普遍[5]。移民數(shù)據(jù)不僅涉及移民自身權(quán)益，還直接關(guān)系國(guó)家安全，尤其在國(guó)家移民管理局成立以后，國(guó)家致力于提升國(guó)際移民治理能力，與移民數(shù)據(jù)安全相關(guān)的信息化建設(shè)顯得更為必要且緊迫。

(二)影響國(guó)際移民治理的決策性資源

移民數(shù)據(jù)是實(shí)施移民治理的重要決策性資源。如，從國(guó)際移民的規(guī)模存量與比重、集中化指數(shù)以及有效遷移率等指標(biāo)出發(fā)，分析我國(guó)國(guó)際人口遷移的空間格局、變化趨勢(shì)及影響因素，可以得出中國(guó)逐步轉(zhuǎn)向國(guó)際遷移目的地國(guó)、中國(guó)國(guó)際輸出移民目的地國(guó)分布呈現(xiàn)集中化趨勢(shì)，以及移民來源國(guó)分布呈現(xiàn)分散化特征等結(jié)論[6]。移民數(shù)據(jù)的低效開發(fā)不僅會(huì)制約包括決策層在內(nèi)的社會(huì)各界對(duì)移民問題的認(rèn)知，進(jìn)而影響國(guó)際移民治理觀念轉(zhuǎn)變、戰(zhàn)略和規(guī)劃制定、制度和政策安排等，還會(huì)影響移民治理研究及其成果轉(zhuǎn)化[3]。

移民數(shù)據(jù)內(nèi)生于國(guó)際移民治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和運(yùn)用能力是國(guó)際移民治理水平的重要體現(xiàn)。一方面，移民數(shù)據(jù)有助于開展與國(guó)際移民現(xiàn)象相關(guān)的各項(xiàng)研究，指導(dǎo)決策；另一方面，其有利于對(duì)移民治理行為實(shí)施有效監(jiān)督和后期評(píng)估。如，《契約》便是在前期收集移民數(shù)據(jù)、形成應(yīng)對(duì)移民問題共同認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上取得的成果。未來，無(wú)論是履行《契約》各項(xiàng)目標(biāo)和承諾，還是應(yīng)對(duì)移民治理新情況都將依賴于移民數(shù)據(jù)這一重要的決策性資源。

(三)深化國(guó)際移民治理合作的重要資本

移民數(shù)據(jù)作為一種決策性資源是形成移民治理共識(shí)、深化移民治理領(lǐng)域合作的重要資本。現(xiàn)階段的移民治理合作多以數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的共享和合作為首要切入點(diǎn)。基于移民數(shù)據(jù)的比對(duì)和分析，主權(quán)國(guó)家之間、國(guó)家與國(guó)際組織之間更容易在移民治理領(lǐng)域找到共同關(guān)心的問題和領(lǐng)域。因此，移民數(shù)據(jù)不僅影響個(gè)人理性移民觀念的形成，還影響主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織之間開展深層次的國(guó)際移民治理合作。獲取和運(yùn)用移民數(shù)據(jù)的能力不僅影響著移民治理共識(shí)的達(dá)成以及合作行動(dòng)的執(zhí)行效度，還是各國(guó)尋找合作伙伴的重要參考指標(biāo)，進(jìn)而能夠決定一國(guó)在國(guó)際移民治理領(lǐng)域的角色和地位。就國(guó)內(nèi)層面而言，我國(guó)不斷提升數(shù)據(jù)安全治理能力，持續(xù)推進(jìn)各領(lǐng)域信息化建設(shè)，移民治理領(lǐng)域也是如此。但從國(guó)際層面來看，我國(guó)在移民數(shù)據(jù)的獲取和應(yīng)用方面還存在諸多問題，尤其是在移民數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)性和權(quán)威性，以及配套信息化技術(shù)方面仍存在短板，這也導(dǎo)致我國(guó)在移民治理領(lǐng)域的國(guó)際影響力有待提升，深層次移民治理合作難以實(shí)現(xiàn)。

國(guó)際合作是實(shí)現(xiàn)國(guó)際移民治理的主渠道之一，共享共贏的精神貫穿《契約》的形成、執(zhí)行和評(píng)估等過程。國(guó)際移民治理的核心圍繞執(zhí)行力而展開，執(zhí)行力又以具體的合作機(jī)制、合作平臺(tái)和合作框架等為載體。執(zhí)行力上的差異直接影響國(guó)際移民治理過程中的合作深度和廣度。重視移民數(shù)據(jù)的收集和運(yùn)用便是注重國(guó)際移民治理執(zhí)行力的體現(xiàn)，也是換取更具深度、更為廣闊合作空間的基礎(chǔ)。

(四)保護(hù)國(guó)際移民主體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式

移民人權(quán)保護(hù)是國(guó)際移民治理的題中之義，是一國(guó)移民治理水平的重要體現(xiàn)。在信息化時(shí)代，個(gè)人信息保護(hù)已經(jīng)成為國(guó)際移民人權(quán)的重要構(gòu)成部分，在習(xí)近平法治思想指引下，移民數(shù)據(jù)保護(hù)亟須提供國(guó)內(nèi)法治和國(guó)際法治雙重保障。在國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域，為了規(guī)范我國(guó)境內(nèi)外的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)安全，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用，國(guó)家頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)、《數(shù)據(jù)安全法》、《中華人民共和國(guó)密碼法》等一系列法律，初步構(gòu)建了我國(guó)的數(shù)據(jù)治理立法體系。2021年11月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》)也正式以專門立法的方式將個(gè)人信息保護(hù)和個(gè)人信息處理納入法治范疇，實(shí)現(xiàn)了從隱私權(quán)保護(hù)向數(shù)據(jù)權(quán)保護(hù)的跨越[7]。數(shù)據(jù)安全治理體系的構(gòu)建和個(gè)人信息保護(hù)制度的完善為我國(guó)國(guó)際移民治理能力提升，保護(hù)國(guó)際移民主體權(quán)益，以及高效推進(jìn)國(guó)家移民管理工作帶來重要契機(jī)。

在國(guó)際法領(lǐng)域，將個(gè)人信息保護(hù)納入人格權(quán)的保護(hù)范圍早已成為國(guó)際通行做法。移民數(shù)據(jù)的應(yīng)用將在未來的國(guó)際移民治理領(lǐng)域中發(fā)揮重要作用，移民數(shù)據(jù)保護(hù)也會(huì)成為保障和實(shí)現(xiàn)國(guó)際移民主體權(quán)益的重要體現(xiàn)方式?！镀跫s》中承諾，在收集和運(yùn)用移民數(shù)據(jù)的同時(shí)，要保護(hù)移民個(gè)人信息，維護(hù)國(guó)際移民的隱私權(quán)。在我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展背景下，隨意收集、違法獲取、過度使用、非法買賣個(gè)人信息等問題不斷凸顯，且大量外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人的個(gè)人信息保護(hù)未能在相關(guān)規(guī)范中得到回應(yīng)[8]。加強(qiáng)移民數(shù)據(jù)保護(hù)可以為數(shù)字時(shí)代背景下提升國(guó)際移民管理能力，保障國(guó)際移民在我國(guó)境內(nèi)的各項(xiàng)合法權(quán)益提供有力保障。

三、移民數(shù)據(jù)開發(fā)的基本邏輯和實(shí)施路徑

《契約》達(dá)成的各項(xiàng)目標(biāo)和承諾為移民數(shù)據(jù)開發(fā)提供了經(jīng)驗(yàn)性指引。立足于信息數(shù)據(jù)應(yīng)用國(guó)內(nèi)法律制度，并對(duì)接國(guó)際移民治理共識(shí)，是我國(guó)未來開展國(guó)際移民法治建設(shè)的有效進(jìn)路之一。

(一)移民數(shù)據(jù)開發(fā)的基本邏輯

移民數(shù)據(jù)開發(fā)是指對(duì)移民個(gè)人信息數(shù)據(jù)和移民管理信息數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開等行為。移民數(shù)據(jù)以共識(shí)性的國(guó)際移民定義和標(biāo)準(zhǔn)化的移民數(shù)據(jù)庫(kù)為邏輯前提，即國(guó)際移民的含義框定和影響移民數(shù)據(jù)開發(fā)的具體領(lǐng)域。移民數(shù)據(jù)開發(fā)的內(nèi)在邏輯是運(yùn)用信息技術(shù)強(qiáng)化移民數(shù)據(jù)收集，健全數(shù)據(jù)規(guī)范加強(qiáng)移民數(shù)據(jù)的管理，最終應(yīng)用移民數(shù)據(jù)，服務(wù)國(guó)際移民的可持續(xù)發(fā)展，保障和實(shí)現(xiàn)國(guó)際移民的主體權(quán)益。

移民數(shù)據(jù)開發(fā)的基本原則是安全、開放、有序。安全是移民數(shù)據(jù)開發(fā)的首要原則。依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》相關(guān)規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)外開展移民數(shù)據(jù)處理活動(dòng)需要維護(hù)數(shù)據(jù)安全，并接受安全監(jiān)管，不得損害國(guó)家安全、公共利益或者公民、組織合法權(quán)益。因此，移民數(shù)據(jù)開發(fā)需要強(qiáng)調(diào)“移民數(shù)據(jù)安全”，即應(yīng)當(dāng)采取必要措施，確保移民數(shù)據(jù)處于有效保護(hù)和合法利用狀態(tài)，并具備保障其持續(xù)安全狀態(tài)的能力。開放是為了在移民治理過程中，打破移民數(shù)據(jù)管理部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，發(fā)揮移民數(shù)據(jù)的價(jià)值，形成移民管理和服務(wù)合力。有序是指開放的移民數(shù)據(jù)不能任意使用，需要建立在規(guī)范的數(shù)據(jù)應(yīng)用程序之上?！稊?shù)據(jù)安全法》第19條明確提出：“國(guó)家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度。”安全、開放和有序的開發(fā)移民數(shù)據(jù)是挖掘移民治理創(chuàng)新潛能，助力移民治理水平提升的重要保障。

移民數(shù)據(jù)開發(fā)需要通過法治化的手段明確其規(guī)范邊界，即解決好移民數(shù)據(jù)安全、移民數(shù)據(jù)處理與移民數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)之間的平衡問題。移民數(shù)據(jù)在生成、流動(dòng)及應(yīng)用過程中存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，不僅影響移民個(gè)人，還可能影響國(guó)家安全。國(guó)內(nèi)立法已經(jīng)為個(gè)人信息數(shù)據(jù)的應(yīng)用提供了法治保障，這就為在移民數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中實(shí)現(xiàn)管理主體資源配置、信息主體權(quán)益實(shí)現(xiàn)、數(shù)據(jù)信息安全保障等方面提供了規(guī)范依據(jù)。

(二)移民數(shù)據(jù)開發(fā)的實(shí)施路徑

以國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)治理規(guī)范體系為依據(jù)，對(duì)標(biāo)《契約》中提出的各項(xiàng)目標(biāo)、承諾及其行動(dòng)指引，開發(fā)和利用準(zhǔn)確分類的移民數(shù)據(jù)可圍繞以下幾方面展開：

1.安全：實(shí)施移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，為國(guó)際移民治理提供法制保障

國(guó)際移民全球治理的經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)國(guó)際移民治理問題上普遍采取全球、區(qū)域、國(guó)家和地方協(xié)同推進(jìn)的模式。因此，實(shí)施以國(guó)家主導(dǎo)、地方配合，全球及區(qū)域共同參與的層級(jí)化移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，對(duì)于重構(gòu)我國(guó)新時(shí)代國(guó)際移民治理理念具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值?！稊?shù)據(jù)安全法》第14條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)和支持?jǐn)?shù)據(jù)在各行業(yè)、各領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用?！睂?shí)施移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的主要目的，一方面是促進(jìn)移民治理過程中利益相關(guān)方的積極參與，另一方面是要形成從地方到國(guó)家、區(qū)域以及全球的四級(jí)統(tǒng)一的移民數(shù)據(jù)體系。也就是說，要在移民數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域跨越國(guó)別屏障，充分調(diào)動(dòng)移民治理參與者的主動(dòng)性，提升移民數(shù)據(jù)收集、分析和傳播能力，以全球性方案規(guī)劃移民數(shù)據(jù)資源的挖掘。

層級(jí)化移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略需要以系統(tǒng)、完善的移民數(shù)據(jù)法制體系為保障，發(fā)揮數(shù)據(jù)循證政策法治的功能。當(dāng)前，我國(guó)堅(jiān)持立法引領(lǐng)數(shù)據(jù)安全治理體系構(gòu)建，為移民數(shù)據(jù)應(yīng)用提供了良好的國(guó)內(nèi)環(huán)境。2017年6月《網(wǎng)絡(luò)安全法》的施行，填補(bǔ)了我國(guó)綜合性網(wǎng)絡(luò)信息安全立法的多項(xiàng)空白。2020年6月實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》為開展網(wǎng)絡(luò)安全審查提供了制度保障和法律依據(jù)。2021年9月，《數(shù)據(jù)安全法》正式實(shí)施，明確了由中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家數(shù)據(jù)安全的重大事項(xiàng)和重要工作，建立國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制”。2021年11月，《個(gè)人信息保護(hù)法》的施行邁出我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法的重要一步。

國(guó)家數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)相關(guān)立法面向提升我國(guó)數(shù)據(jù)治理能力，為移民數(shù)據(jù)法制體系建設(shè)提供了規(guī)范指引。移民數(shù)據(jù)法制體系是國(guó)家數(shù)據(jù)安全立法的一部分，需要在移民數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，聚焦移民領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理、數(shù)據(jù)安全審查、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急處置等基本制度，避免因移民數(shù)據(jù)的不當(dāng)收集和使用產(chǎn)生安全隱患[9]。

層級(jí)化移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略需要完善和細(xì)化配套立法，實(shí)現(xiàn)移民數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域的全覆蓋。其他法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，都可以在現(xiàn)有數(shù)據(jù)安全治理規(guī)范基礎(chǔ)上，繼續(xù)細(xì)化和全面跟進(jìn)。國(guó)內(nèi)諸多省市也通過立法方式，推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用。依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》相關(guān)規(guī)定，未來應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面內(nèi)容：一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防控，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全審查；二是健全數(shù)據(jù)安全工作機(jī)制，明晰數(shù)據(jù)應(yīng)用法律責(zé)任；三是健全數(shù)據(jù)出境安全管理制度，提升數(shù)據(jù)安全立法域外適用效力。

2.開放：搭建應(yīng)用型移民數(shù)據(jù)平臺(tái)，服務(wù)國(guó)際移民治理

應(yīng)用型的移民數(shù)據(jù)平臺(tái)需要拓展數(shù)據(jù)公開、自助查詢、信息服務(wù)等功能，對(duì)移民數(shù)據(jù)的科學(xué)、規(guī)范應(yīng)用形成社會(huì)共識(shí)，提升移民數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值，創(chuàng)新移民數(shù)據(jù)的應(yīng)用方法，在數(shù)字時(shí)代背景下助力國(guó)際移民的可持續(xù)發(fā)展。

(1)形成移民數(shù)據(jù)開發(fā)共識(shí)，提升移民數(shù)據(jù)收集技術(shù)水平

明確移民數(shù)據(jù)的基本內(nèi)涵和要素是移民數(shù)據(jù)開發(fā)形成共識(shí)的前提。因此，如何界定國(guó)際移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的含義，其中又包括哪些數(shù)據(jù)變量，以及哪些數(shù)據(jù)是分析移民現(xiàn)象、反映移民特征和規(guī)律、驅(qū)動(dòng)和影響移民發(fā)展的關(guān)鍵要素等，都是有待研究和統(tǒng)一的具體指標(biāo)。就這些指標(biāo)達(dá)成共識(shí)，是形成準(zhǔn)確、可靠、應(yīng)用型移民數(shù)據(jù)的關(guān)鍵。

移民數(shù)據(jù)的收集、應(yīng)用及合作依賴標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)計(jì)方法的運(yùn)用。標(biāo)準(zhǔn)化的目的是為了移民數(shù)據(jù)的可比和兼容，可通過構(gòu)建專業(yè)、權(quán)威的移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)予以實(shí)現(xiàn)。如，可以依托國(guó)家移民管理局建立國(guó)家統(tǒng)一的移民數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，拓展適用國(guó)際移民、移民數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)性概念，以《契約》中的行動(dòng)目標(biāo)為參考，記錄移民模式與趨勢(shì)、移民特征、移民驅(qū)動(dòng)因素、移民影響等，實(shí)現(xiàn)移民存量和移民流動(dòng)計(jì)量統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化。

(2)規(guī)范移民數(shù)據(jù)管理，探索和創(chuàng)新移民數(shù)據(jù)開發(fā)方法

移民數(shù)據(jù)管理的目的是實(shí)現(xiàn)移民數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。當(dāng)前，國(guó)家圍繞數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等目的，通過立法在信息數(shù)據(jù)規(guī)范化應(yīng)用方面取得明顯進(jìn)步。如，在移民管理領(lǐng)域，移民管理事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開信息化建設(shè)的支撐。國(guó)家移民管理局公布的年度移民管理工作數(shù)據(jù)為提升移民管理效率發(fā)揮了重要作用，有力提升了移民管理工作的規(guī)范性和可預(yù)測(cè)性。隨著移民數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)移民數(shù)據(jù)在應(yīng)用領(lǐng)域的技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合，探索用于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、破解風(fēng)險(xiǎn)的信息共享權(quán)限及管理路徑等[10]。移民數(shù)據(jù)開發(fā)的方法創(chuàng)新是移民數(shù)據(jù)管理的重要努力方向。未來可以嘗試將移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)納入國(guó)家普查，提高移民管理工作中甄別、評(píng)估和轉(zhuǎn)介等程序的操作性和確定性。

(3)服務(wù)國(guó)際移民可持續(xù)發(fā)展，實(shí)施移民管理領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

移民數(shù)據(jù)的開放可以積極助力國(guó)際移民的可持續(xù)發(fā)展，但同時(shí)需要完善的移民數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)予以保障。結(jié)合我國(guó)移民管理事業(yè)中存在的問題，加快信息交流共享、提高移民事務(wù)管理水平，研發(fā)新一代智能化技術(shù)和裝備，開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究具有重要意義[11]。

移民數(shù)據(jù)的開放是為了更好地共享，即為深化移民數(shù)據(jù)國(guó)際合作創(chuàng)造條件，為國(guó)際移民治理提供行動(dòng)支持?！稊?shù)據(jù)安全法》第11條明確規(guī)定：“國(guó)家積極開展數(shù)據(jù)安全治理、數(shù)據(jù)開發(fā)利用等領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作，參與數(shù)據(jù)安全相關(guān)國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)?！碑?dāng)然，移民數(shù)據(jù)的開發(fā)利用需要在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的前提下，遵循國(guó)際法治?！稊?shù)據(jù)安全法》第36條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律和中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則，處理外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)于提供數(shù)據(jù)的請(qǐng)求。非經(jīng)中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，境內(nèi)的組織、個(gè)人不得向外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供存儲(chǔ)于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的數(shù)據(jù)?！币虼耍瑘?jiān)持以移民數(shù)據(jù)為主導(dǎo)，充分發(fā)揮多元國(guó)際移民治理主體的積極性，注重利益相關(guān)國(guó)家間的合作及移民可持續(xù)發(fā)展將成為應(yīng)對(duì)國(guó)際移民治理難題的可行路徑。

3.有序：加強(qiáng)移民數(shù)據(jù)保護(hù)，為國(guó)際移民治理提供決策數(shù)據(jù)

安全、開放的移民數(shù)據(jù)可以被應(yīng)用到國(guó)際移民治理的各個(gè)領(lǐng)域，加強(qiáng)移民數(shù)據(jù)的開發(fā)和保護(hù)，可以為我國(guó)國(guó)際移民治理提供更多的決策型數(shù)據(jù)。移民數(shù)據(jù)開發(fā)主體需要增強(qiáng)移民數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)、履行移民數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)，深化移民數(shù)據(jù)保護(hù)公眾參與，積極為提高國(guó)家移民管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)和管理能力提供支持。有序利用是移民數(shù)據(jù)開發(fā)的終極目標(biāo)。《數(shù)據(jù)安全法》第7條強(qiáng)調(diào)“國(guó)家鼓勵(lì)數(shù)據(jù)依法合理有效利用”。有序利用包含合法、合理、高效、自由等多重價(jià)值要素。

(1)移民數(shù)據(jù)安全開發(fā)是實(shí)現(xiàn)移民權(quán)益保護(hù)的方式之一

21世紀(jì)以來，國(guó)際社會(huì)對(duì)于國(guó)際移民的認(rèn)識(shí)越發(fā)理性和積極，國(guó)際移民的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值逐漸被人們所正視，國(guó)際移民權(quán)益保護(hù)逐漸成為國(guó)際移民治理領(lǐng)域中的核心命題。移民數(shù)據(jù)對(duì)于國(guó)際移民的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，許多內(nèi)容直接涉及國(guó)際移民的基本權(quán)利和切身利益。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第7條的規(guī)定，國(guó)家明確了保護(hù)公民合法數(shù)據(jù)權(quán)益的基本導(dǎo)向。移民數(shù)據(jù)保護(hù)應(yīng)當(dāng)引起移民管理部門的重視。在移民管理工作實(shí)踐中，國(guó)家移民管理局高度重視公民隱私保護(hù)。如，2019年9月制定出臺(tái)《出入境證件身份認(rèn)證管理辦法(試行)》，積極保障移民數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中可能涉及的各項(xiàng)合法權(quán)益。移民管理工作實(shí)踐中會(huì)因中外人員往來形成各類移民數(shù)據(jù)，此類信息的管理和應(yīng)用存在濫用和侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要及時(shí)完善我國(guó)移民管理全球型、區(qū)域型、國(guó)內(nèi)型等數(shù)據(jù)庫(kù)，制定移民數(shù)據(jù)應(yīng)用的系統(tǒng)性管理方案。

(2)數(shù)據(jù)應(yīng)用主體應(yīng)完善配套管理機(jī)制，依法履行移民數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)

《數(shù)據(jù)安全法》第8條規(guī)定：“開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，尊重社會(huì)公德和倫理，遵守商業(yè)道德和職業(yè)道德，誠(chéng)實(shí)守信，履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，不得危害國(guó)家安全、公共利益，不得損害個(gè)人、組織的合法權(quán)益?！睘楸ＷC出入境證件身份認(rèn)證管理安全有序、有章可循，國(guó)家移民管理局開發(fā)建設(shè)了出入境證件身份認(rèn)證平臺(tái)，明確了出入境證件身份認(rèn)證提供方、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、資質(zhì)條件、申請(qǐng)材料、辦理流程、違規(guī)處理措施、安全管理責(zé)任等事項(xiàng)。相關(guān)規(guī)定為國(guó)家移民管理局充分履行移民數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)，充分保障中外人員往來過程中的移民數(shù)據(jù)安全提供了機(jī)制保障。未來應(yīng)通過細(xì)化移民數(shù)據(jù)的應(yīng)用流程、責(zé)任機(jī)制等方式，保障相關(guān)主體依法履職[12]。

(3)加強(qiáng)移民數(shù)據(jù)規(guī)范應(yīng)用，還需要推進(jìn)移民數(shù)據(jù)安全保護(hù)的公眾參與

《數(shù)據(jù)安全法》第9條規(guī)定：“國(guó)家支持開展數(shù)據(jù)安全知識(shí)宣傳普及，提高全社會(huì)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)意識(shí)和水平，推動(dòng)有關(guān)部門、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等共同參與數(shù)據(jù)安全保護(hù)工作，形成全社會(huì)共同維護(hù)數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)發(fā)展的良好環(huán)境?！睆?qiáng)化公眾參與是數(shù)字時(shí)代加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)的重要路徑選擇，與數(shù)據(jù)的安全性、開放性、規(guī)范性緊密相關(guān)。為移民數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，鼓勵(lì)公眾參與，形成社會(huì)共識(shí)，才能真正發(fā)揮其助推移民治理能力現(xiàn)代化的重要價(jià)值。

四、結(jié)束語(yǔ)：開創(chuàng)以移民數(shù)據(jù)開發(fā)為主導(dǎo)的國(guó)際移民治理新格局

移民數(shù)據(jù)對(duì)于提升新時(shí)代中國(guó)國(guó)際移民治理能力具有重要戰(zhàn)略意義。移民數(shù)據(jù)的應(yīng)用需要堅(jiān)持法治化思維，以國(guó)內(nèi)立法為基礎(chǔ)，并充分對(duì)接國(guó)際規(guī)則。國(guó)內(nèi)立法是實(shí)現(xiàn)移民數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化開發(fā)的前提和保障。國(guó)際規(guī)則可為移民數(shù)據(jù)的保護(hù)和共享提供經(jīng)驗(yàn)指引?！镀跫s》中關(guān)于收集和利用移民數(shù)據(jù)的目標(biāo)、承諾和行動(dòng)建議是國(guó)際社會(huì)協(xié)商達(dá)成的一個(gè)框架性協(xié)議。其執(zhí)行原則包括：尊重國(guó)家主權(quán)原則，即需要兼顧不同國(guó)家、地區(qū)的客觀情況、能力及發(fā)展水平，尊重相關(guān)執(zhí)行主體的國(guó)家政策和優(yōu)先事項(xiàng)；遵循國(guó)際法原則，即強(qiáng)調(diào)各執(zhí)行主體要以國(guó)際法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)為基本依循。

在國(guó)際移民治理過程中強(qiáng)化移民數(shù)據(jù)開發(fā)，需要堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)，并實(shí)現(xiàn)全球和區(qū)域治理平臺(tái)的協(xié)作共享?！镀跫s》呼吁相關(guān)國(guó)家和地區(qū)積極制定執(zhí)行《契約》的有效對(duì)策，為國(guó)際移民治理的決策形成和經(jīng)驗(yàn)交流提供可靠素材。未來的國(guó)際移民治理應(yīng)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際法治資源，開創(chuàng)以移民數(shù)據(jù)開發(fā)為主導(dǎo)的國(guó)際移民治理新格局。