困境與破解：法經(jīng)濟學視角下我國環(huán)境民事公益訴訟制度的完善

李巧玲

(中共天津市委黨校，天津 300191)

生態(tài)環(huán)境問題是社會問題、經(jīng)濟問題更是政治問題，十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局并明確寫入黨章，不僅彰顯出生態(tài)文明建設(shè)在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展中的重要地位，而且充分體現(xiàn)了黨中央治理環(huán)境問題的堅定決心。環(huán)境民事公益訴訟制度是落實“最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”的具體體現(xiàn)，更是推進生態(tài)文明建設(shè)的有力武器，因此，破解環(huán)境民事公益訴訟實踐中的障礙與困境，完善環(huán)境民事公益訴訟制度對美麗中國目標的實現(xiàn)有著重要而深遠的意義。

一、目前我國環(huán)境治理主要方式

經(jīng)濟學認為，環(huán)境治理就是利用一定的機制將環(huán)境行為的外部成本內(nèi)部化，引導理性人采取最優(yōu)預防措施和最優(yōu)生產(chǎn)水平。治理環(huán)境外部性有不同的解決方案，概括而言，“行政規(guī)制”和“環(huán)境司法”是兩條基本路徑。兩條路徑在客觀功能上趨同，最終的目的都是維護生態(tài)環(huán)境公共利益以及對環(huán)境侵害的填補、矯正和懲罰，但在介入時間和主導因素上各不相同。環(huán)境行政機關(guān)的環(huán)境規(guī)制基本思路是事前許可+事中監(jiān)察+事后處罰，事前許可主要是行政審批和行政許可，包括環(huán)境影響評價、排污許可、“三同時制度”等。事中監(jiān)察主要是政府環(huán)境監(jiān)管部門開展日常檢查、專項檢查和隨機抽查等各類檢查，通過對水、大氣、固體廢物等環(huán)境指標進行實時監(jiān)控，使污染物排放符合濃度控制和總量控制的要求。事后處罰是環(huán)境違法行為后，環(huán)境監(jiān)管機關(guān)對當事人施以警告、罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、限期治理、吊銷營業(yè)執(zhí)照、行政拘留等方式進行追責。總體而言，環(huán)境行政規(guī)制路徑可以概括為“政府—責任人”。司法介入的時間一般在環(huán)境污染發(fā)生之后，包括刑罰和侵權(quán)損害賠償。刑罰是對嚴重污染環(huán)境行為達到環(huán)境污染罪的加害人施加的刑事制裁，當然由公權(quán)力啟動。而對生態(tài)環(huán)境公共利益遭受侵害可以由環(huán)保組織作為私力代表或者由檢察機關(guān)作為公權(quán)力代表提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境司法的規(guī)制路徑可以概括為“法院—責任人”。

從生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，自計劃經(jīng)濟時代所延續(xù)的“大政府”的社會管理體制發(fā)揮重要作用，我國環(huán)境規(guī)制仍然具有非常強烈的“政府管制型”的特征。[1]現(xiàn)階段我國仍以環(huán)境行政處罰為主要手段對違法企業(yè)實施制裁，以2019年為例，環(huán)境監(jiān)管部門查處的環(huán)境行政處罰案件16.28 萬件，罰款金額118.78 億元，而同年全國受理的環(huán)境污染責任民事糾紛案件944件，環(huán)境污染罪案件數(shù)量1949件。根據(jù)近年來生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)測算，在罰款(包括按日連續(xù)處罰)、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)和移送拘留四種處罰方式中，行政罰款的使用率最高，其占比超過八成?！耙粤P代管”的情況長期存在，這是執(zhí)法者在特定制度約束條件下為完成執(zhí)法任務所做出的經(jīng)濟性選擇。

環(huán)境監(jiān)管機關(guān)對企業(yè)的排污行為負有嚴格監(jiān)管責任，但是一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與環(huán)境行政監(jiān)管理念落后之間的矛盾仍然突出，污染大戶往往也是當?shù)乩惔髴簦唐趤砜醇訌姯h(huán)境保護確實給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來一定壓力，地方政府的“軟執(zhí)行”消減了中央監(jiān)管政策的力度。[2]環(huán)境監(jiān)管對象多、環(huán)節(jié)多、鏈條長，囿于行政資源有限，監(jiān)管不到位甚至缺位的情況非常嚴峻，[3]體制上執(zhí)法主體分散、執(zhí)法事項不明確，人員上執(zhí)法隊伍人員配置不科學、基層執(zhí)法能力薄弱，技術(shù)上裝備不足、手段落后、信息化水平低等客觀因素限制了監(jiān)管水平，導致一些領(lǐng)域形成監(jiān)管盲區(qū)。同時，我國環(huán)境執(zhí)法懲罰力度較低，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，2019年環(huán)境監(jiān)管部門查處的環(huán)境行政處罰案件16.28 萬件，罰款金額118.78 億元，個案平均處罰金額約為7.3萬元，遠遠低于污染治理設(shè)備的投資及運行費用，我國環(huán)境違法成本平均不及環(huán)境治理成本的10%，更不及環(huán)境危害代價的2%，[4]“違法成本低、守法成本高”的怪象使“污染”成為企業(yè)的“理性”選擇。

生產(chǎn)者是信息優(yōu)勢方，其對生產(chǎn)過程、生產(chǎn)技術(shù)和污染狀況等方面所掌握的信息比環(huán)境監(jiān)管部門多，監(jiān)管者需要投入巨大的成本來獲得環(huán)境污染物來源和擴散的信息，當監(jiān)管成本膨脹到一定程度時，監(jiān)管機關(guān)可能放棄監(jiān)督或無法做到最佳監(jiān)督，生產(chǎn)者預期到污染行為被發(fā)現(xiàn)的幾率很小，因而導致企業(yè)守法的機會主義盛行。[5]在 2007年—2017 年十一年間，生態(tài)環(huán)境部門對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的投入整體呈現(xiàn)出增長趨勢，[6]但是環(huán)保部門對所有生產(chǎn)者實施監(jiān)管力有不逮。由于昂貴的執(zhí)法成本，行政監(jiān)管機關(guān)的最優(yōu)執(zhí)法面臨著嚴重的威懾不足，無法誘導生產(chǎn)者的行為達到社會理想狀態(tài)。環(huán)境治理“政府失靈”的困境揭示出單一的行政干預和行政監(jiān)管力量無法有效實現(xiàn)環(huán)境治理的目標。

二、我國環(huán)境民事公益訴訟制度實踐中暴露出的問題

環(huán)境司法具有遞補性，當政府規(guī)制失靈時，司法應及時補強。環(huán)境民事公益訴訟體現(xiàn)了環(huán)境治理的多主體參與，優(yōu)化環(huán)境治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮對行政機關(guān)的制約和監(jiān)督作用，有力打擊侵害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為。但是環(huán)境民事公益訴訟7年的實踐中也暴露出懲罰性賠償標準尚待優(yōu)化、預防性環(huán)境公益訴訟效果不佳、執(zhí)行程序法律供給不足等突出問題，致使環(huán)境民事公益訴訟維護生態(tài)環(huán)境公共利益的目標無法完全實現(xiàn)。

(一)懲罰性賠償規(guī)則尚待優(yōu)化

沙維爾從經(jīng)濟學角度論證了懲罰性賠償?shù)暮侠硇?，舉證不能、未起訴等原因造成的逃避訴訟，加害者在致害行為獲得的效用沒有被計算在社會福利之內(nèi)以及鼓勵加害人與受害人市場交易等因素的存在是適用懲罰性賠償?shù)睦碛?。[7]將該理論投射到環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，能夠證成適用懲罰性賠償?shù)倪壿嫼侠硇?。首先，在分工發(fā)達的現(xiàn)代社會，人類行為造成的損害不同于傳統(tǒng)社會中“一對一”的單獨侵害，社會化生產(chǎn)往往引發(fā)對不特定多數(shù)人以及對社會整體利益的侵害，環(huán)境污染同樣也呈現(xiàn)出彌散性損害的特點，被告企業(yè)往往采取故意采用不正常運行治污設(shè)施、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的等非法技術(shù)手段違規(guī)排污，使污染物難以追蹤，因此，污染者存在一定的逃避訴訟的概率，預期損害賠償額=預期損害額*逃避訴訟的概率，因為逃避訴訟的概率小于1，在懲罰性賠償缺位的情況下，預期損害賠償額低于預期損害額。為了恢復激勵到適當水平，損害賠償必須提高到大于損失額的水平即適用懲罰性賠償。其次，環(huán)境污染不僅損害了人們的健康，還破壞了優(yōu)美的環(huán)境給人們帶來的愉悅感和舒適感，為了對環(huán)境污染行為予以打擊，必須使賠償額超過污染者從污染行為中獲得的效用，推動權(quán)利配置實現(xiàn)帕累托改善。最后，在某些情況下，污染者在環(huán)境污染行為實施之前是有可能通過市場出價購買“排污權(quán)”的，此種購買行為對社會是有利的。為了鼓勵潛在的污染者有足夠的動力尋求與權(quán)利人談判通過市場購買排污權(quán)，賠償額必須大于市場交易額，實施懲罰性賠償可以威嚇污染者。

懲罰性賠償制度在某些領(lǐng)域?qū)?zhí)法權(quán)配置給信息收集更便捷、發(fā)現(xiàn)成本更低的受害人，懲罰性賠償不僅彌補受害人所遭受的損失，也是對不法行為人的懲罰和遏制，其實質(zhì)是以私法機制執(zhí)行由公法擔當?shù)膽土P與威懾功能的特殊懲罰制度。[8]懲罰性賠償適用于環(huán)境侵權(quán)私益訴訟沒有爭議，但對于其是否適用于公益訴訟，民法典頒布后學界仍有疑慮：民法典將懲罰性賠償制度應用于環(huán)境侵權(quán)的目的是加強對弱勢受害者的環(huán)境私人利益的賠償，而非保護生態(tài)環(huán)境公共利益的公法目的，環(huán)境公益訴訟適用懲罰性賠償偏離以修復責任為中心的救濟方式。[9]懲罰性賠償在環(huán)境法領(lǐng)域的適用須遵循“直接性”的限制，而不能適用于環(huán)境公益訴訟救濟不特定受害人或生態(tài)公益，[10]從體系解釋的角度看，民法典的懲罰性賠償條款置于環(huán)境公益訴訟條款之前，表明懲罰性賠償只適用于私益救濟。[11]2022年1月最高人民法院出臺《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅穼τ谏鲜鰻幾h予以回應，明確環(huán)境公益訴訟適用懲罰性賠償，并對懲罰性金的計算予以統(tǒng)一規(guī)范：以生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額作為計算基數(shù)，綜合考慮侵權(quán)人的惡意程度、侵權(quán)后果的嚴重程度、侵權(quán)人因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所獲得的利益或者侵權(quán)人所采取的修復措施及其效果等因素，判處不超過計算基數(shù)兩倍的懲罰性賠償金。

綜觀我國懲罰性賠償體系，雖然環(huán)境公益訴訟兩倍的懲罰性系數(shù)看似不高，但是考慮到其計算基數(shù)“生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額”動輒百萬、千萬甚至上億元，且懲罰性賠償并沒有設(shè)定上限和下限，實際上給法官帶來很大的自由裁量空間。如果法官判決的懲罰性賠償金額過高，超過污染企業(yè)的的承擔能力甚至導致企業(yè)破產(chǎn)，將進一步加劇環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，責任威懾與行為改正之間并非呈線性關(guān)系，一旦達到損益平衡的拐點，威懾程度的增加將是徒勞無益的。[12]《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅凡]有要求法官將侵權(quán)人的經(jīng)濟狀況和可負擔能力納入確定懲罰性賠償?shù)目紤]因素，不考慮侵權(quán)人經(jīng)濟狀況的判決有可能導致威懾過度。環(huán)境公益訴訟案件的當事人一般都會先行受到行政和刑事處罰，法官自由裁量下的高額的賠償金可能超過侵權(quán)人的承受能力，又過度限制潛在行為人的自由,降低社會整體效率，打破經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境利益之間的平衡。

(二)預防性環(huán)境公益訴訟效果不佳

傳統(tǒng)司法理念遵循“無損害則無救濟”的基本邏輯，在民事侵權(quán)制度上體現(xiàn)為 “事后救濟”的基本原則，將損害結(jié)果的發(fā)生作為啟動司法救濟的前提。但是生態(tài)環(huán)境問題具有不可逆性，人類對環(huán)境認知具有不確定性，環(huán)境風險對個人權(quán)利、社會穩(wěn)定和國家安全各等方面造成威脅, 事后救濟無法對環(huán)境風險予以恰當?shù)恼{(diào)整。為妥善應對環(huán)境風險，各國環(huán)境法均以預防環(huán)境風險為核心價值追求，[13]我國現(xiàn)行環(huán)境保護法已明確“預防為主”原則，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條為提起預防性環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)，允許明確損害結(jié)果出現(xiàn)之前，針對可能具有環(huán)境影響的損害行為提起環(huán)境民事公益訴訟。

預防性環(huán)境司法的法經(jīng)濟學依據(jù)在于如果以損害為依據(jù)的制裁不足以控制損害，社會需要預防和以行為為依據(jù)的制裁。在健康和安全領(lǐng)域，可能發(fā)生損害的量相對于行為人的財產(chǎn)常常是巨大的，企業(yè)也許沒有能力賠付該行為造成的損害，以損害為依據(jù)的制裁可能無法引導該企業(yè)采取改善措施。行為人風險預防的成本遠低于損害救濟的成本，環(huán)境風險預防是比生態(tài)環(huán)境修復更加經(jīng)濟、有效的方式。

但是在司法實踐中，預防性環(huán)境公益訴訟運作情況卻不甚理想，七年來案件數(shù)量還保持在個位數(shù)?，F(xiàn)有法律供給不足及司法程序不健全，導致預防性環(huán)境公益訴訟案件受理、取證和裁判陷入困境，最具代表性的“五小葉槭案”于2015年受理，歷經(jīng)七年終于審結(jié)。造成案件久審難判的主要原因在于立法上“重大風險”內(nèi)涵不明以致司法上法院認定不清。最高院的司法解釋僅明確了環(huán)境風險案件的可訴條件，但在具體的定案依據(jù)、舉證規(guī)則、責任承擔方式、與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接方式等方面還缺乏具體法律規(guī)則的支撐。在自然之友訴中石油云南石化有限公司案中，法院以“該項目的環(huán)境影響評價報告已取得環(huán)保部的批復同意，此材料不能說明被告行為具有損害公共利益的重大風險”為由做出不予受理的裁定。法律的模糊性與風險的不確定性交織，在缺乏可操作性法律法規(guī)的指導下，法院難以著手，因此有可能簡單粗暴的直接將環(huán)境行政機關(guān)的行政審批作為“重大風險”的標準即認為通過了環(huán)境影響評價就代表不存在重大風險，這意味著法院委婉的將“重大風險”的認定權(quán)轉(zhuǎn)移到行政機關(guān)，喪失了預防性環(huán)境公益訴訟存在意義。

(三) 執(zhí)行程序法律供給不足

均衡理論是新古典經(jīng)濟學對市場資源配置機制進行分析的基礎(chǔ)方法，法律經(jīng)濟學將其擴展到對法律活動及其規(guī)律的研究中。法律供求均衡是指法律制度供給與需求在數(shù)量上處于均等狀態(tài)，均衡是法律制度所追求的價值目標，此時能夠?qū)崿F(xiàn)立法資源的最優(yōu)配置，從而實現(xiàn)社會總收益的最大化。[14]立法者應盡力實現(xiàn)法律制度體系和法律實際運作的整體均衡,任何社會經(jīng)濟生活的變化會導致法律的需求改變，立法者的法律制度供給水平也應隨之提高，否則造成人們行為失范和社會運行無序。目前來看，我國環(huán)境公益訴訟法律制度供給體系結(jié)構(gòu)不均衡，環(huán)境公益訴訟在執(zhí)行程序上呈現(xiàn)出無法可依的狀態(tài)。

環(huán)境公益訴訟的目的是通過訴訟調(diào)節(jié)環(huán)境糾紛，使危害生態(tài)環(huán)境公共利益的事項得到有效解決，保障公共利益。公益訴訟能否真正發(fā)揮作用關(guān)鍵在于判決否得到有效的執(zhí)行，及時修復或救濟環(huán)境權(quán)益損害，判決的執(zhí)行是環(huán)境司法治理體系的重要環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)的缺失將導致公益訴訟出現(xiàn)治理斷裂。[15]環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行標的主要包括被告支付生態(tài)修復費用、賠償生態(tài)功能損失費用等金錢給付義務和生態(tài)修復的行為給付義務，但由于環(huán)境修復賠償資金落實、去向與監(jiān)管和環(huán)境修復方案制定、實施與監(jiān)督等后續(xù)執(zhí)行制度缺失，導致司法實現(xiàn)中存在重視審判流程、忽視執(zhí)行效果的趨勢。例如騰格里沙漠案作為環(huán)境公益訴訟的典型案例，8家被訴企業(yè)共計承擔5.69億元用于修復和預防土壤污染，刷新我國環(huán)境公益訴訟紀錄的巨額修復費用并不能直接使騰格里沙漠受損的生態(tài)系統(tǒng)的重新平衡，被污染地點的生態(tài)修復整改存在進展緩慢甚至停滯的現(xiàn)象。[16]隨著越來越多的判決生效并走到執(zhí)行的階段，公益訴訟執(zhí)行中存在的問題和障礙也逐漸暴露出來，現(xiàn)在制度中，缺乏關(guān)于執(zhí)行的主體、具體內(nèi)容和相關(guān)程序的明確規(guī)定，使環(huán)境修復不能真正落實到位，不僅影響了被污染地域生態(tài)狀態(tài)和功能的恢復，而且影響了公眾對司法的公信力及環(huán)境公益訴訟制度的效力信賴和期許。

生態(tài)環(huán)境修復是一項系統(tǒng)工程，修復方案的確定、執(zhí)行、監(jiān)督與驗收極具專業(yè)性和科學性，同時生態(tài)環(huán)境修復又具有長期性和周期性，需要持續(xù)性的投入和檢查，依靠法院自身無法承擔長時間進行跟蹤監(jiān)督和執(zhí)行的壓力和負擔，而其他主體又沒有得到法律的授權(quán)監(jiān)督執(zhí)行，這就為穩(wěn)定生態(tài)修復效果埋下隱患。

生態(tài)損害修復賠償金的管理使用成為新的難題。修復賠償金主要用于修復受到破壞的環(huán)境，目前全國沒有統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟生態(tài)環(huán)境修復賠償金的管理制度，法院通常的做法是要求敗訴的被告將款項繳納至“專用賬戶”使用，但專用賬戶的開立則是各地法院自行摸索，有法院或檢察院的賬戶，有對生態(tài)環(huán)境負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)的賬戶，也有上繳劃撥到國庫的，還有以信托形式委托基金會管理，甚至同一地區(qū)的法院管理的方式都不相同，分散管理、多頭管理模式下的生態(tài)修復賠償金能否實現(xiàn)?？顚Ｓ茫菀自馐苌鐣|(zhì)疑。同時，立法中對修復賠償金的使用主體、運作方式、監(jiān)管的規(guī)定也付之闕如，導致實踐中大量修復賠償金沉淀為賬戶僵尸資金，資金使用效率較低，沒有投入安排到生態(tài)環(huán)境修復中去。

對于環(huán)境公益訴訟執(zhí)行的法律制度供給不足，各地地方政府和法院出臺指導性文件解決實踐中的難題，但是其法律位階較低，并且環(huán)境污染的擴散性導致跨地域、跨流域案件判決中異地執(zhí)行也會產(chǎn)生規(guī)則沖突的問題，因此完善環(huán)境公益訴訟執(zhí)行制度頂層法律供給尤為重要。

三、完善環(huán)境民事公益訴訟的思路

(一)完善懲罰性賠償金額計算規(guī)則

卡拉布雷西和梅拉米德遵循法經(jīng)濟學傳統(tǒng)，著眼于效果模式，依據(jù)權(quán)利的轉(zhuǎn)移自由和定價意愿把法律規(guī)則劃分為“財產(chǎn)規(guī)則”“責任規(guī)則”和“不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則”。[17]當法定情形發(fā)生時，責任規(guī)則剝奪了權(quán)利擁有者自愿定價的權(quán)利，由法院在具體案件審理過程中對權(quán)利進行強制定價。環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度可以被認為是一種“強制的”資源配置制度，其制度的關(guān)鍵在于權(quán)利的“法定價格”如何評估，科學合理的確定懲罰性賠償數(shù)額是立法者與司法者必須解決的課題。

《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅穼土P性賠償?shù)挠嬎慊鶖?shù)限定為“生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額”，但這一規(guī)定無法涵蓋保護人工環(huán)境、文物、輻射污染、熱污染等環(huán)境公益訴訟新型客體，為促進實務工作開展，還應進一步細化明確不同類型案件的懲罰性賠償?shù)挠嬎慊鶖?shù)。

富有的被告通常對體現(xiàn)在金錢方面的法律責任不太敏感，此時提高環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償金能帶來一定的威懾效果。相反，如果被告的經(jīng)濟狀況不佳，要求其承擔環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)膶嶋H意義可能不大。[18]作為威懾手段的懲罰性賠償法律責任的設(shè)置，可能因過度威懾或威懾不足而喪失其合理性，就整體效果來說， 過度威懾后果更為嚴重，過度威懾可能阻嚇生產(chǎn)者從事正當生產(chǎn)活動，企業(yè)或因無力承擔而退出市場，制約經(jīng)濟發(fā)展。應當借鑒英美法系國家經(jīng)驗，將侵權(quán)人的賠償能力納入確定具體的懲罰性賠償倍數(shù)的判定因素，由法官酌定符合個案公平和威懾適度的賠償額度，既保證一定的懲罰性和威懾力，又減輕侵權(quán)人的經(jīng)濟壓力，確保判決不流于形式。

(二)“成本收益比”原則衡量重大風險

只有明確“重大風險”的內(nèi)涵才能使預防原則在環(huán)境公益訴訟中真正落實?！帮L險”強調(diào)發(fā)生的可能性，學界通常根據(jù)蓋然性的高低，將風險分為三個層次：危險、風險、剩余風險。[19]剩余風險發(fā)生僅具有純粹的假定可能，顯然不能作為法律規(guī)制的對象，危險距離損害最為接近，而風險發(fā)生的可能性會產(chǎn)生虛幻的預期，“如果在沒有任何壞結(jié)果時也需要對行為人課加責任，人們便沒有希望在其描述的最為人們所熟悉的責任形式框架內(nèi)獲得一種積極的損益平衡?！盵20]因此，蓋然性最高的“危險”作為預防性環(huán)境民事公益訴訟的受案標準更為合適。其次，“重大”反映危害程度。并非所有的環(huán)境危險都可以進入預防性環(huán)境民事公益訴訟中，只有造成嚴重的、不可逆轉(zhuǎn)的損害的危險才能適用預防性司法，防止權(quán)利被恣意濫用。環(huán)境風險的成因復雜、多元，可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)基礎(chǔ)上設(shè)立的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，建立重大風險的量化評估機制，評估因素包括可能損害范圍、持久性、可逆轉(zhuǎn)性與延遲的后果等，為“重大風險”的認定提供科學公開的信息支撐。

環(huán)境風險規(guī)制呈現(xiàn)高度專業(yè)性和技術(shù)性的發(fā)展態(tài)勢，達到何種程度的風險才需要規(guī)制值得深入考量。風險預防有助于在損害實際發(fā)生前將不確定的風險化解于無形，但也可能對科技和經(jīng)濟創(chuàng)新產(chǎn)生強烈的阻礙作用。針對具體案件，風險的預防水平并非越高越好，一定要符合成本收益比。風險的判斷與公共利益權(quán)衡緊密交織，預防水平涉及到價值判斷、政治決策、公共選擇等非定量的本益分析，[21]過度強調(diào)適用預防原則，有可能犧牲其他社會福利。預防性環(huán)境公益訴訟案件大多涉及大型工程建設(shè)，如“綠孔雀案”“五小葉槭案”中被告均因興建水電站被訴，水電開發(fā)在一定程度上也是實現(xiàn)社會公共利益的需要，過高的風險預防水平也會影響社會公共利益。為避免環(huán)境風險規(guī)制不足與規(guī)制過度之間沖突，需要權(quán)衡環(huán)境利用行為對生態(tài)環(huán)境的負面影響及對經(jīng)濟和社會的正面效益、技術(shù)上的可實踐性、經(jīng)濟上的合理性等，將可接受性的環(huán)境危險程度及措施確定在合理的法律規(guī)制限度內(nèi)。

(三)完善執(zhí)行程序制度供給

為實現(xiàn)法律均衡，立法者應積極回應社會合理的法律制度需求，提升法律制度供給的數(shù)量和質(zhì)量，由法律不均衡過渡為法律均衡。不同于普通民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟執(zhí)行中涉及主體具有廣泛性，包括檢察機關(guān)、環(huán)保組織、被告、法院、行政機關(guān)、第三方代履行單位等多方主體，對于執(zhí)行程序的法律供給要求更高，針對環(huán)境公益訴訟執(zhí)法程序制度較為粗疏的現(xiàn)狀，有必要對執(zhí)行程序作出具體制度設(shè)計，完善環(huán)境民事公益訴訟執(zhí)行法律制度供給。

完善制度供給，必須提供明確細化的執(zhí)行程序制度，保障多方力量參與生態(tài)環(huán)境修復的執(zhí)行。環(huán)境民事公益訴訟案件追求的目標是生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能的恢復，因此生態(tài)修復在義務的判定和執(zhí)行中處于核心地位。環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行不能僅依靠司法力量，需要與多主體的聯(lián)動協(xié)調(diào)配合。一方面，執(zhí)行需要借助公權(quán)力機關(guān)的支持，法院需要借助環(huán)境保護管理部門、水資源管理部門、土地管理部門等相關(guān)行政部門的力量，彌補法院的專業(yè)欠缺，解決公益訴訟執(zhí)行難、執(zhí)行亂的頑疾。對于修復方案的確定、實施、檢察、驗收、調(diào)整等專業(yè)性和技術(shù)性問題，應出臺相關(guān)規(guī)定，賦予法院委托環(huán)保機關(guān)予以執(zhí)行的權(quán)力，提升執(zhí)行效率。另一方面，執(zhí)行的監(jiān)督也需要社會力量參與。按照《環(huán)境保護法》“公眾參與”原則的要求，應出臺制度落實環(huán)保組織和公眾對環(huán)境公益訴訟案件執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，細化監(jiān)督的程序，督促法院環(huán)保組織和公眾的意見及時作出反饋，調(diào)動社會合力保證環(huán)境公益訴訟判決的有效執(zhí)行。

健全生態(tài)修復基金的管理機制，明確資金管理、使用和監(jiān)督制度。環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復賠償金未形成集中統(tǒng)一管理，難以發(fā)揮“點對點”式的生態(tài)修復作用。在總結(jié)各地法院環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復賠償金管理積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立健全全國統(tǒng)一的生態(tài)損害修復賠償資金管理制度，解決跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境破壞修復情況下資金的協(xié)同使用問題。明確資金的申請、使用、運行和監(jiān)督管理細則，確保資金的的合理、高效、安全的使用。同時該資金除了用于生態(tài)環(huán)境修復，還可為確實存在經(jīng)濟困難的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟提供一定支持，實現(xiàn)“取之于公益，用之于公益”的目標。

四、結(jié)語

作為司法制度創(chuàng)新發(fā)展的重大成果和生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成，環(huán)境民事公益訴訟制度成為多元主體參與環(huán)境治理的重要手段，是對環(huán)境行政規(guī)制的有效監(jiān)督和補充。同時，作為一項新型制度，我國環(huán)境民事公益訴訟制度在司法實踐中暴露出許多問題和缺陷，亟待解決和完善。加強對環(huán)境民事公益訴訟制度的理論探索和反思，不僅能夠回應生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實需要，而且能推進我國環(huán)境司法救濟體系的發(fā)展，也有助于實現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標。