海河流域建立蓄滯洪區(qū)防洪補(bǔ)償機(jī)制思路探討

范海燕，齊 靜

（1.海河水利委員會(huì)通訊中心，天津 300170；2.海河水利委員會(huì)科技咨詢中心，天津 300170）

蓄滯洪區(qū)是流域防洪工程體系中的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著不可替代的作用，在歷次抵抗洪水過(guò)程中做出了巨大犧牲。由于蓄滯洪區(qū)的特殊功能定位，使其在招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面處于弱勢(shì)地位，發(fā)展相對(duì)較慢，地方財(cái)政壓力大，蓄滯洪區(qū)工程和安全建設(shè)進(jìn)展滯后。為拓展蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理資金渠道，以更加公平的視角看待防洪工程，本文提出建立蓄滯洪區(qū)防洪補(bǔ)償機(jī)制的思路，進(jìn)一步促進(jìn)完善蓄滯洪區(qū)建設(shè)，保障蓄滯洪區(qū)正常啟用。

1 流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 蓄滯洪區(qū)概況

海河流域迎風(fēng)坡處于暴雨多發(fā)地帶，河流匯流條件差，支流分散，洪水陡漲陡落，利用水庫(kù)控制洪水難度大，漳衛(wèi)河系衛(wèi)河、子牙河系滏陽(yáng)河及大清河系上游山區(qū)水庫(kù)控制面積僅占本河系產(chǎn)流面積的14%～30%，不具備利用平原干流河道直接將設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)洪峰輸送入海的條件，利用蓄滯洪區(qū)緩洪、滯洪是較為有效的措施，可以保障北京、天津、雄安新區(qū)、北京城市副中心、南水北調(diào)、鐵路干線等重要防洪目標(biāo)防洪安全。海河流域列入《國(guó)家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》[1]有28處蓄滯洪區(qū)，其中重點(diǎn)蓄滯洪區(qū)10處、一般蓄滯洪區(qū)14處、蓄滯洪保留區(qū)4處。

1.2 蓄滯洪區(qū)運(yùn)用情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立以來(lái)，海河流域蓄滯洪區(qū)共啟用146次。1965—2000年，總共啟用33次。2000年后總共啟用6次，其中2016年啟用了寧晉泊、大陸澤、永年洼和崔家橋，2021年啟用了寧晉泊、大陸澤、永年洼以及衛(wèi)河8個(gè)坡洼。尤其是2021年啟用蓄滯洪區(qū)多、蓄滯洪量大，衛(wèi)河8處坡洼滯洪10.68億m3，淹沒(méi)面積781.4 km2，轉(zhuǎn)移人口64.69萬(wàn)人，有效緩解衛(wèi)河、共產(chǎn)主義渠河道防洪壓力，確保了下游重點(diǎn)地區(qū)防洪安全。

1.3 蓄滯洪區(qū)建設(shè)情況

依據(jù)2009年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》，海河流域全力推進(jìn)28處蓄滯洪區(qū)建設(shè)。尤其是“十三五”以來(lái)，按照輕重緩急，考慮蓄滯洪區(qū)啟用標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)推進(jìn)了永定河泛區(qū)、恩縣洼、衛(wèi)河坡洼等18處蓄滯洪區(qū)建設(shè)，并列入國(guó)家172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程、150項(xiàng)重大水利工程持續(xù)推進(jìn)，總投資規(guī)模230億元。截至2021年底，永定河泛區(qū)、恩縣洼、大黃堡洼等6個(gè)項(xiàng)目已開(kāi)工建設(shè)，累計(jì)落實(shí)投資16.2億元。

2 蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理存在問(wèn)題

2.1 工程與安全建設(shè)進(jìn)展滯后

蓄滯洪區(qū)工程體系不完善，近70%的圍堤及隔堤存在隱患，一旦啟用極易發(fā)生潰決；規(guī)劃分區(qū)運(yùn)用的蓄滯洪區(qū)缺乏隔堤，極易造成“小水大淹”；近85%的進(jìn)退水控制工程不健全，啟用時(shí)需臨時(shí)扒口，分洪流量和水量很難控制。28處蓄滯洪區(qū)中，除近期安排的6處蓄滯洪區(qū)外，其余蓄滯洪區(qū)未開(kāi)展建設(shè)。多數(shù)現(xiàn)有安全設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，安全區(qū)、安全臺(tái)和避水樓等就地安置人口僅占總?cè)丝诘?7%，短時(shí)間內(nèi)避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的壓力較大，不能滿足分洪時(shí)保障居民生命安全和減少財(cái)產(chǎn)損失的需要。蓄滯洪區(qū)通信預(yù)警系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，設(shè)備落后、老化，未建成預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案體系，與數(shù)字海河、智慧化管理的要求差距較大。

2.2 區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后

流域多數(shù)蓄滯洪區(qū)歷史上是河道、低洼地區(qū)或湖泊，極易受災(zāi)，原本貧窮落后[2]。規(guī)劃設(shè)置為蓄滯洪區(qū)后，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到限制，產(chǎn)業(yè)薄弱，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)較低，主要依賴農(nóng)業(yè)，2019年，天津、河北、河南三省市蓄滯洪區(qū)內(nèi)人均GDP僅相當(dāng)于全省市平均水平的62%、81%、64%，區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)、生活條件普遍較差。

蓄滯洪區(qū)功能定位是一個(gè)需要長(zhǎng)期建設(shè)和維持的狀態(tài)，對(duì)于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的制約是持續(xù)性、長(zhǎng)期性的，雖然按照分洪事實(shí)對(duì)蓄滯洪區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，但顯然忽視了蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本[3]。尤其是自2000年以來(lái)，海河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)規(guī)?？焖贁U(kuò)大，空間布局發(fā)生了很大變化，區(qū)內(nèi)與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來(lái)越大。一旦分洪，必然會(huì)對(duì)區(qū)內(nèi)的設(shè)施和居民財(cái)產(chǎn)造成損失，打亂發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)一步影響干部群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

2.3 建設(shè)資金渠道單一

國(guó)家大力扶持蓄滯洪區(qū)建設(shè)。按照2021年國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的重大水利工程中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助政策，對(duì)東、中部地區(qū)蓄滯洪區(qū)建設(shè)工程分別按項(xiàng)目總投資的50%、70%予以補(bǔ)助，剩余投資主要靠地方財(cái)政補(bǔ)充。尤其是蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)移民征遷占地補(bǔ)償投資較大，甚至達(dá)到或超過(guò)工程總投資1/2以上，主要需要地方政府籌措解決。因工程的公益性屬性，投資主要為財(cái)政出資，渠道相對(duì)單一，且地方推動(dòng)項(xiàng)目立項(xiàng)的積極性不高。國(guó)家、地方先后制定了一系列關(guān)于蓄滯洪區(qū)建設(shè)、管理、扶持和補(bǔ)償?shù)鹊恼叻ㄒ?guī)，一定程度上促進(jìn)了蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，但是蓄滯洪區(qū)建設(shè)投資依然還是依靠政府，“兩手發(fā)力”的局面尚未形成。

3 蓄滯洪區(qū)防洪補(bǔ)償機(jī)制的提出

按照習(xí)近平總書(shū)記“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，考慮蓄滯洪區(qū)既定功能，其建設(shè)具有公益屬性，如何減輕當(dāng)?shù)卣?、區(qū)內(nèi)居民的壓力，盡快完成蓄滯洪區(qū)工程與安全建設(shè)，做好日常運(yùn)行維護(hù)，保障功能正常運(yùn)行，本文提出除國(guó)家負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用外，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資、多受益、多出資”的原則，建立防洪補(bǔ)償機(jī)制，接受蓄滯洪區(qū)保護(hù)地區(qū)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位與個(gè)人負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用[4]。先期在海河流域試點(diǎn)，相對(duì)成熟后可在長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江、珠江等流域推廣實(shí)施。

從防洪補(bǔ)償主體的角度看，防洪補(bǔ)償資金是防洪保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的受益者逐年分擔(dān)的部分防洪費(fèi)用，是一種責(zé)任和義務(wù)，既體現(xiàn)了系統(tǒng)治理、統(tǒng)一治理的全局觀，又符合協(xié)同發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的要求。從國(guó)家層面看，防洪補(bǔ)償資金是從修建防洪工程或?qū)嵤┓篮榇胧┧@收益中逐年回收的部分投資[4]，可以進(jìn)一步用于加快防洪工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

3.1 相關(guān)依據(jù)

《中華人民共和國(guó)防洪法》第三條規(guī)定，防洪工程設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；防洪費(fèi)用按照政府投入同受益者合理承擔(dān)相結(jié)合的原則籌集。第五十一條規(guī)定，國(guó)家設(shè)立水利建設(shè)基金，用于防洪工程和水利工程的維護(hù)和建設(shè)；受洪水威脅的省、自治區(qū)、直轄市為加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)防洪工程設(shè)施建設(shè)，提高防御洪水能力，按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，可以規(guī)定在防洪保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)征收河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)。

1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法，1997—2010年先后成立中央和地方水利建設(shè)基金，加快水利建設(shè)步伐，同時(shí)期各地基本出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法。2009年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金征收使用管理暫行辦法》，為支持南水北調(diào)工程建設(shè)、解決三峽工程后續(xù)問(wèn)題以及加強(qiáng)中西部地區(qū)重大水利工程建設(shè)設(shè)立了國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金，并在2010—2019年底期間征收?？梢?jiàn)，從國(guó)家到地方一直非常重視水利工程建設(shè)，在特定的歷史時(shí)期，基于很多水利工程公益、準(zhǔn)公益屬性，采用了“眾籌”的方式，共享效益。但是，地方征收的水利建設(shè)基金也是當(dāng)?shù)卣魇?、?dāng)?shù)厥褂茫粚儆谘a(bǔ)償形式。

3.2 補(bǔ)償機(jī)制的提出

我國(guó)補(bǔ)償機(jī)制首先在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域建立應(yīng)用。從中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)查詢來(lái)看，我國(guó)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯靠梢宰匪莸?0世紀(jì)90年代，但國(guó)內(nèi)外的專家對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钸€存在不同認(rèn)識(shí)。國(guó)外對(duì)其主要稱為“環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（Payment for Ecosystem，PES）”，是指為生態(tài)服務(wù)的供給者提供補(bǔ)償[5]。Wunder等[6]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指通過(guò)自愿選擇交易，從而維持可持續(xù)的環(huán)境管理實(shí)踐，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或環(huán)境服務(wù)的增加。Allen等[7]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償包括懲罰性收費(fèi)和補(bǔ)償性制度建立2個(gè)方面。國(guó)內(nèi)學(xué)者如毛顯強(qiáng)等[8]、趙雪雁等[9]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種經(jīng)濟(jì)手段，是作為一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)發(fā)展。2005年，中共十六屆五中全會(huì)明確指出應(yīng)按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[10]。此后，國(guó)家制定相關(guān)法規(guī)政策，投入相關(guān)補(bǔ)償資金，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。生態(tài)補(bǔ)償研究包括了森林、草原、濕地、水資源環(huán)境等多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)在內(nèi)；從實(shí)施情況來(lái)看，大部分地區(qū)已經(jīng)形成一定補(bǔ)償機(jī)制，但補(bǔ)償實(shí)踐效果不明顯[5]，缺乏經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的比較成熟的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法和政策體系。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在水利行業(yè)中的應(yīng)用

補(bǔ)償機(jī)制自21世紀(jì)初期已開(kāi)始應(yīng)用于水利行業(yè)。2008年，國(guó)家決定由中央財(cái)政通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，對(duì)南水北調(diào)水源地統(tǒng)一進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。2011年，開(kāi)始由財(cái)政部和環(huán)保部牽頭組織全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)在新安江啟動(dòng)實(shí)施。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)，調(diào)動(dòng)各方積極性，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。按照京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要要求，緊盯京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)保護(hù)，近幾年，海河流域積極推動(dòng)建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。2016年，冀津兩地在全國(guó)率先建立了基于改善水質(zhì)的引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，并簽署了引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議（第二期），灤河上游流域水質(zhì)明顯改善，對(duì)協(xié)同解決上游貧困問(wèn)題和下游水質(zhì)問(wèn)題有重大意義，進(jìn)一步促進(jìn)了京津冀協(xié)同發(fā)展[11]。2018年，京冀兩省市簽訂密云水庫(kù)上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，以水量、水質(zhì)、上游行為管控3個(gè)方面指標(biāo)，對(duì)上游張家口市相關(guān)縣區(qū)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。目前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制正在進(jìn)一步探索實(shí)施中，主要目標(biāo)是提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3.4 防洪補(bǔ)償機(jī)制的提出

國(guó)內(nèi)伊海燕[3]、周召梅等[12]提出通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償或者生態(tài)移民的方式開(kāi)展蓄滯洪區(qū)建設(shè)、加快區(qū)內(nèi)人口外遷，目的是加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護(hù)。作者認(rèn)為蓄滯洪區(qū)首要功能是防洪保安，因此提出建立蓄滯洪區(qū)防洪補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)一項(xiàng)具體任務(wù)，提出精準(zhǔn)補(bǔ)償建議，政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力，為保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)提供基礎(chǔ)平臺(tái)，以促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的工程與安全建設(shè)，加強(qiáng)日常維修養(yǎng)護(hù)，保障蓄滯洪區(qū)“分的進(jìn)、蓄的住、退的出”，減輕區(qū)內(nèi)非必要的淹沒(méi)損失，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

4 建立防洪補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)內(nèi)容

4.1 確定補(bǔ)償范圍

建立防洪補(bǔ)償機(jī)制只是提出思路想法，其具體概念需要根據(jù)實(shí)踐與制度的不斷完善去規(guī)范化、科學(xué)化。目前，考慮蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償內(nèi)容包括以下4個(gè)方面。

（1）補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)建設(shè)。用于開(kāi)展蓄滯洪區(qū)工程與安全建設(shè)的前期工作、工程建設(shè)以及相關(guān)研究課題，加速促進(jìn)完善各蓄滯洪區(qū)建設(shè)，補(bǔ)齊工程短板。

（2）補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)運(yùn)行管理。保障蓄滯洪區(qū)正常運(yùn)用，工程與安全建設(shè)是基礎(chǔ)，運(yùn)行管理也是重要環(huán)節(jié)之一，蓄滯洪區(qū)維修養(yǎng)護(hù)也需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，可以使用防洪補(bǔ)償資金。

（3）補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后的災(zāi)害損失。2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，合理補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民因蓄滯洪遭受的損失，以保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活、恢復(fù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但總體來(lái)說(shuō)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，比如，住房按照水毀損失的70%補(bǔ)償，家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費(fèi)品按照水毀損失的50%補(bǔ)償，當(dāng)?shù)鼐用裰荒苣?0%的房屋補(bǔ)償款、50%的家庭必需品補(bǔ)償款，而花費(fèi)100%的經(jīng)費(fèi)去重建新家，這并不是每戶居民都能承受得起的，尤其是運(yùn)用頻繁的蓄滯洪區(qū)。因此，可以適當(dāng)運(yùn)用防洪補(bǔ)償資金來(lái)補(bǔ)償一些區(qū)內(nèi)居民，最大程度地減少水毀損失。當(dāng)然，防洪補(bǔ)償資金與蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償資金不沖突，如果防洪補(bǔ)償資金在滿足工程與安全建設(shè)的基礎(chǔ)上尚有結(jié)余，可以視情況補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后的災(zāi)害損失。

（4）補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)。蓄滯洪區(qū)的功能定位是一個(gè)長(zhǎng)期建設(shè)和維持的狀態(tài)，對(duì)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的制約影響是持續(xù)性的，對(duì)蓄滯洪區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償是一種對(duì)間接損失的長(zhǎng)期補(bǔ)償[3]。但這種損失難以衡量和計(jì)算，且海河流域蓄滯洪區(qū)工程與安全建設(shè)尚有很明顯短板，因此近期可待完成蓄滯洪區(qū)工程與安全建設(shè)達(dá)標(biāo)治理、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)且防洪補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)用相對(duì)成熟后，酌情考慮對(duì)蓄滯洪區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償，來(lái)促進(jìn)蓄滯洪區(qū)在教育、文化、社會(huì)、基本服務(wù)等方面與本省市其他地區(qū)達(dá)到基本均等化。

4.2 明確補(bǔ)償主體

根據(jù)受益者補(bǔ)償原則，首先確定補(bǔ)償主體的區(qū)域范圍。通過(guò)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)洪水進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，明確直接受蓄滯洪區(qū)保護(hù)的區(qū)域范圍。從蓄滯洪區(qū)地勢(shì)特點(diǎn)和功能定位來(lái)說(shuō)，受蓄滯洪區(qū)保護(hù)的區(qū)域范圍大多包含蓄滯洪區(qū)本身。尤其是海河流域行洪區(qū)較多，包括永定河泛區(qū)、白洋淀、東淀、文安洼、獻(xiàn)縣泛區(qū)、寧晉泊、大陸澤、大名泛區(qū)、衛(wèi)河坡洼等需要河道與蓄滯洪區(qū)共同行洪，因此受蓄滯洪區(qū)保護(hù)的區(qū)域范圍包括蓄滯洪區(qū)及其他防洪保護(hù)區(qū)。原則上直接受蓄滯洪區(qū)保護(hù)的區(qū)域范圍都應(yīng)該繳納防洪補(bǔ)償資金，但可以根據(jù)洪水淹沒(méi)的水深、歷時(shí)不同確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償主體主要包括居民、實(shí)體產(chǎn)業(yè)、非實(shí)體產(chǎn)業(yè)等（不含政府機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校及社會(huì)福利單位），可按產(chǎn)值或固定資產(chǎn)確定各自應(yīng)分?jǐn)偟臄?shù)額。

4.3 明確補(bǔ)償客體

生態(tài)補(bǔ)償客體是指要接收補(bǔ)償?shù)囊环絒13]。蓄滯洪區(qū)為了保障流域、區(qū)域防洪安全，付出了巨大經(jīng)濟(jì)成本、機(jī)會(huì)成本，因此蓄滯洪區(qū)防洪補(bǔ)償客體應(yīng)該包括政府、具有蓄滯洪區(qū)內(nèi)常住戶口的居民和相應(yīng)的企事業(yè)單位[3]。建議由蓄滯洪區(qū)轄區(qū)內(nèi)政府作為受償主體代言人，根據(jù)具體情況和相關(guān)政策，負(fù)責(zé)支配蓄滯洪區(qū)防洪補(bǔ)償資金，接收社會(huì)監(jiān)督。

4.4 明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從區(qū)域范圍來(lái)講，受蓄滯洪區(qū)防洪保護(hù)的行政范圍內(nèi)根據(jù)洪水淹沒(méi)水深、歷時(shí)分別確定不同的補(bǔ)償資金繳納標(biāo)準(zhǔn)。比如，淹沒(méi)水深小于0.5、0.5～1.0、1.0～2.0、2.0～3.0、大于3 m[14]，可分別確定不同的繳納系數(shù)，水深越高，系數(shù)越大；淹沒(méi)歷時(shí)小于12 h、12～24 h、1～3 d、3～7 d、大于7 d[14]，可分別確定不同的繳納系數(shù)，歷時(shí)越長(zhǎng)，系數(shù)越大。

從受益者來(lái)講，可以分為2個(gè)方面：①蓄滯洪區(qū)保護(hù)受益區(qū)內(nèi)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，讓人們有安全感和穩(wěn)定感，具備高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)條件，因此受益區(qū)內(nèi)居民可按人頭來(lái)繳納防洪補(bǔ)償資金；②蓄滯洪區(qū)保護(hù)受益區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、自動(dòng)化產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等，可按照產(chǎn)值或固定資產(chǎn)來(lái)確定繳納標(biāo)準(zhǔn)，建議同一單位按照產(chǎn)值或固定資產(chǎn)較高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

最終繳納資金應(yīng)為受益者需繳納經(jīng)費(fèi)乘以淹沒(méi)水深、淹沒(méi)歷時(shí)的系數(shù)，同類規(guī)模的企業(yè)在不同的淹沒(méi)水深、歷時(shí)范圍內(nèi)繳納資金不同。具體繳納標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，通過(guò)調(diào)查研究和科學(xué)測(cè)算確定，也可以根據(jù)蓄滯洪區(qū)建設(shè)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4.5 加強(qiáng)觀念轉(zhuǎn)換

加強(qiáng)觀念轉(zhuǎn)換，明確補(bǔ)償不等于“補(bǔ)貼”，不是“扶貧”“照顧”行為。重大防洪工程建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，本就不是單一地方個(gè)體的一己之責(zé)。蓄滯洪區(qū)為了流域防洪安全做出了重大犧牲，因此建立防洪補(bǔ)償機(jī)制，受益者反哺受損失地區(qū)是責(zé)無(wú)旁貸的，防洪補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)就是防洪責(zé)任和防洪效益的重新分配。

4.6 完善管理考核

（1）嚴(yán)格資金使用和管理。防洪補(bǔ)償資金使用和管理的責(zé)、權(quán)、利要明確，充分發(fā)揮其征收的效能，同時(shí)不造成資源浪費(fèi)。建議防洪補(bǔ)償資金的繳納地區(qū)和使用地區(qū)均成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，繳納地區(qū)監(jiān)督資金使用，使用地區(qū)水利、財(cái)政、發(fā)改等相關(guān)部門各司其職統(tǒng)籌管理、?？顚Ｓ?，充分發(fā)揮資金使用效益。對(duì)于蓄滯洪區(qū)建設(shè)、維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)用補(bǔ)償?shù)确矫?，可?qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的治理管理作用，加強(qiáng)技術(shù)方案審核，促進(jìn)資金使用科學(xué)、合理，同時(shí)適時(shí)開(kāi)展審計(jì)。

（2）加強(qiáng)績(jī)效考核。補(bǔ)償機(jī)制可以長(zhǎng)久實(shí)施的一個(gè)重要基礎(chǔ)是補(bǔ)償資金能發(fā)揮其預(yù)期效果。為確保實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償機(jī)制提出的初衷，加強(qiáng)績(jī)效考核是重要環(huán)節(jié)之一。限期內(nèi)需要完成蓄滯洪區(qū)工程與安全建設(shè)，全面做好運(yùn)行管理，保障蓄滯洪區(qū)正常啟用。逐步開(kāi)展對(duì)蓄滯洪區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償，切實(shí)讓區(qū)內(nèi)群眾體會(huì)到獲得感。

（3）開(kāi)展蓄滯洪區(qū)布局優(yōu)化調(diào)整。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的新要求，考慮海河流域下墊面變化顯著、地面不均勻沉降嚴(yán)重、降雨徑流關(guān)系變化和水資源衰減情況較突出、河系蓄泄關(guān)系發(fā)生變化的實(shí)際，推進(jìn)蓄滯洪區(qū)布局優(yōu)化調(diào)整。蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化調(diào)整要立足于保障實(shí)現(xiàn)流域目標(biāo)洪水防御為前提，合理考慮超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御需求，復(fù)核現(xiàn)狀條件下流域設(shè)計(jì)洪水、河道、水庫(kù)的行泄能力和蓄洪能力，分析流域洪水蓄泄關(guān)系，理清細(xì)化蓄滯洪區(qū)需要承擔(dān)的蓄滯洪量，并在尊重地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥推進(jìn)[15]。

（4）創(chuàng)新多元化補(bǔ)償方式。積極探索多元化補(bǔ)償方式，推動(dòng)由單一資金補(bǔ)償向深層次全方位合作拓展，推進(jìn)流域協(xié)同發(fā)展。尤其是補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)，可以考慮采用為區(qū)內(nèi)居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)、對(duì)口協(xié)作等方式，拓寬補(bǔ)償渠道。

（5）牢牢把握蓄滯洪區(qū)功能定位。短期內(nèi)，蓄滯洪區(qū)可以依靠防洪補(bǔ)償資金，完善蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理?；谛顪閰^(qū)的功能定位，長(zhǎng)遠(yuǎn)還要加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、控制人口增長(zhǎng)，有計(jì)劃地組織人口外遷，提高區(qū)內(nèi)居民生活的幸福感。

5 結(jié)語(yǔ)

防洪建設(shè)事業(yè)的維持和發(fā)展離不開(kāi)資金投入，建立防洪補(bǔ)償機(jī)制是尋找防洪責(zé)任和防洪效益重新分配的有效出路，既能解決蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理投入不足的問(wèn)題，又能提高社會(huì)防洪意識(shí)，還能培養(yǎng)流域休戚與共、風(fēng)雨同舟的心理，加快流域系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同發(fā)展。