以河長制為抓手構(gòu)建河湖管理保護(hù)機(jī)制探討
——以云南省程海為例

吳青見，王法仁

（1.云南省水利水電勘測設(shè)計研究院，云南 昆明 650021；2.云南省調(diào)水中心，云南 昆明 650021）

1 概述

程海為云南省永勝縣境內(nèi)金沙江流域湖泊，湖形似米粒，南北狹長，東有東山，西有西山，是一個“兩山夾一湖”的湖盆區(qū)。程海面積77.218 km2，平均蓄水量19.87億m3，平均水深25.736 m，平均水溫17.6～27.5℃，湖西海拔1490 m。據(jù)史料記載，程海歷史最大湖水深度達(dá)72 m，于1779年開始下降，原因不明，至1995年水位趨于穩(wěn)定，在1500 m上下波動，近200 a的時間內(nèi)下降了近40 m。程海屬于內(nèi)陸封閉型湖泊，由于自然和歷史的原因來水渠道已經(jīng)枯竭。近年來，程海周邊旅游業(yè)崛起，人為活動日漸頻繁，對湖水需求量逐日增加，導(dǎo)致本不能對外出水的程海流域沉積了超出湖體自身凈化能力的污染物質(zhì)，從而影響整個生境的自然循環(huán)能力，長此以往湖體水生環(huán)境質(zhì)量將越來越差，且短期內(nèi)難以恢復(fù)。

為更好地治理與保護(hù)程海這一“高原明珠”，永勝縣委縣政府深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，按照中央、省、市決策部署，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，制定《關(guān)于全面推行河長制的實施意見》，在全縣范圍內(nèi)全面推行河長制、湖長制，推動山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，既治亂又治病治根，打造生態(tài)美麗河湖。各級河長、湖長以高度的政治責(zé)任感和使命感，主動領(lǐng)責(zé)，勇于擔(dān)當(dāng)，集中力量啃下了一批河湖管理保護(hù)中的“硬骨頭”，使程海流域的河湖面貌得到初步改善。

2 主要工作及成效

自工作開展以來，程海河長制工作以“河暢、水清、岸綠、景美”為目標(biāo)，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、空間管控、系統(tǒng)治理，落實依法治水，推進(jìn)綠色發(fā)展模式，把全面加強(qiáng)河湖保護(hù)治理作為爭當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的重要任務(wù)，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，著力落實河湖長制水資源保護(hù)、水域岸線管控、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、依法管水治水等主要任務(wù)，促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。

2.1 建立健全河長制度，層層織密責(zé)任網(wǎng)絡(luò)

為貫徹落實中央、省、市、區(qū)關(guān)于全面推行河長制的實施意見，全面加強(qiáng)河道綜合治理，健全長效管理機(jī)制，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的方式，“一把手”抓“一把手”，責(zé)任層層壓實，落實責(zé)任主體，及時提出解決意見和建議，確保河道“人人有事干、事事有人管”[1]，讓河長成為“責(zé)任制”，而非“冠名制”。通過督查室、13個日常巡查小組日常督查和部門內(nèi)部巡查相結(jié)合的方式建立了河道督查巡查機(jī)制，對河道日常保潔打撈狀況、清淤工作和臟亂差問題、人員在崗情況等進(jìn)行全面巡查，對發(fā)現(xiàn)的問題及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行通報，并按照相關(guān)規(guī)章制度考核辦法進(jìn)行相應(yīng)懲處，督促問題整改到位。同時，采取交叉檢查、聯(lián)合督查等方式，及時深入了解河長履職情況，對履職不力、不作為、慢作為、亂作為的情況發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，嚴(yán)肅問責(zé)，推動各級河長把責(zé)任抓牢抓實，做到守河有責(zé)、守河盡責(zé)、守河擔(dān)責(zé)。

2.2 有機(jī)結(jié)合人居環(huán)境，營造良好社會氛圍

河湖環(huán)境的整治與湖周農(nóng)村人居環(huán)境息息相關(guān)，充分發(fā)揮河長制在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的制度優(yōu)勢，把生態(tài)環(huán)保、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房建設(shè)等資源進(jìn)行有效整合[2]，扎實推進(jìn)村莊“七改三清”行動。以農(nóng)藥、化肥減量為行動目標(biāo)，編制印發(fā)《永勝縣程海種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實施方案》《永勝縣程海農(nóng)藥減量增效實施方案》《永勝縣程?；蕼p量增效實施方案》。同時，認(rèn)真開展農(nóng)村人居環(huán)境整治百日攻堅行動，按照《麗江市農(nóng)村人居環(huán)境整治百日攻堅行動實施方案》要求，緊密結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治工作實際開展清河行動。充分利用麗江公共頻道、古城之窗、《麗江日報》、麗江讀本及公司官方網(wǎng)站、微信公眾號等新聞媒介，加大對河道日常保潔、清淤、專項整治等工作的宣傳力度，樹立典型、曝光落后、強(qiáng)化引導(dǎo)，形成濃厚的輿論氛圍。對沿河周邊居民進(jìn)行河道治理和環(huán)境保護(hù)宣傳動員，營造環(huán)境治理人人參與的良好社會氛圍。

2.3 探索“黨建+河道”管理體系，推動兩者融合發(fā)展

河長制實質(zhì)是黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的河湖流域多部門協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)同配合，具有不可替代的制度優(yōu)勢[3]。黨建引領(lǐng)推進(jìn)河道長效管理，充分發(fā)揮黨員的戰(zhàn)斗堡壘作用，確保統(tǒng)一思想，從而形成內(nèi)部合力。建立黨政班子成員一河一人、責(zé)任到人的工作制度，同時結(jié)合村鎮(zhèn)實際推進(jìn)黨建示范載體創(chuàng)建工作，本著把黨建工作建在一線、開展在一線的理念，根據(jù)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)工作實際和河道清淤保潔工作情況，逐步組織實施“共產(chǎn)黨員示范管理河道”的平臺建設(shè)，創(chuàng)建清溪河為“黨員示范管理河道”，并配套完善相應(yīng)的示范崗考核體制，細(xì)化考評細(xì)則，鼓勵爭先創(chuàng)優(yōu)，以打造“示范河道”和評選“優(yōu)秀河道保潔員”的形式表彰先進(jìn)、樹立典型，不斷推動黨建工作和河道業(yè)務(wù)工作融合開展、雙向促進(jìn)。

2.4 新興科技有效助力，促進(jìn)智慧湖泊發(fā)展

為了更好地治理和保護(hù)云南省九大高原湖泊之一的程海，引入現(xiàn)代科技是河湖監(jiān)管工作的一把利器[4]。2019年以來，永勝縣依托“智慧湖泊”建設(shè)，投資4000萬元引入大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動應(yīng)用等技術(shù)，將治水工作與信息技術(shù)有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)信息化管人、智能化管湖。工作人員每日沿湖巡查，看是否有河道垃圾、河道堵塞、河岸違建、養(yǎng)殖污染等問題，發(fā)現(xiàn)情況可隨時用手機(jī)拍照取證，上傳到管理平臺?！爸腔鄢毯！惫芾砥脚_從2019年運(yùn)行以來，平均每月發(fā)出100余起警報、700余條水質(zhì)數(shù)據(jù)，對程海水質(zhì)的實時監(jiān)控與事前風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判，仿佛給程海穿上了一套360°無死角的“防護(hù)服”。這一管理平臺對程海入湖河道、村莊沿線、企業(yè)等重點區(qū)域進(jìn)行實時監(jiān)控，實現(xiàn)了對一級保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)入湖、捕魚、放牧等行為自動分析、報警、任務(wù)下達(dá)及跟蹤處置。同時，建立網(wǎng)格化監(jiān)管體系，將145個攝像頭的預(yù)警信息及47 km湖岸線、47條入湖河道（沖溝）口的保潔工作劃分到每一位責(zé)任人，保證對每一起違法事件、每一段岸線保潔都有責(zé)任人及時進(jìn)行處理。將河長制與現(xiàn)代技術(shù)結(jié)合，推動監(jiān)管工作的數(shù)字化智慧化轉(zhuǎn)型，推動整體發(fā)展帶動鄉(xiāng)村振興。

3 經(jīng)驗和啟示

3.1 責(zé)任落實是前提

實施河長制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，河長制工作要取得實效，必須實行周邊市、區(qū)、縣下一盤棋，理順管理體制，建立健全高層次的工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任落實，推進(jìn)部門間的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動，充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，形成齊抓共管、共同推進(jìn)的良好局面。由市、區(qū)河長辦牽頭，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一行動，整合部門和街道力量，開展聯(lián)合執(zhí)法，同時加大對環(huán)境污染違法行為的處罰力度，實行從重處罰、上限處罰，并進(jìn)行媒體曝光，讓違法企業(yè)在法律上受到制裁、經(jīng)濟(jì)上受到懲罰、道義上受到譴責(zé)。

3.2 及時處置是關(guān)鍵

在當(dāng)前多部門管理、多地區(qū)開發(fā)利用的情況下，實現(xiàn)對湖泊管理與保護(hù)的相對統(tǒng)一，應(yīng)建立湖泊管理與保護(hù)聯(lián)席會議制度，這是加強(qiáng)湖泊管理與保護(hù)的重要制度創(chuàng)新。這一創(chuàng)新有利于實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、團(tuán)結(jié)管湖，更好地把握湖泊的生命規(guī)律，堅持保護(hù)優(yōu)先；有利于實現(xiàn)科學(xué)利用、有序發(fā)展，保障湖泊資源環(huán)境的可持續(xù)利用；有利于實現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃、綜合治理。水利部門作為湖泊的主管部門，必須有效協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮好各部門、各地區(qū)的職能和能動性，實現(xiàn)湖泊管理保護(hù)與開發(fā)利用的最大效率和效益。由于大多環(huán)境違法行為存在發(fā)生時間短、地點偏僻、污染源隱蔽等特點，難以在第一時間得到有效處置，所以河長制的實施能充分發(fā)揮前沿力量，在第一時間制止污染行為，有效解決巡查不到位、查處不及時等問題。

3.3 適度開發(fā)是重點

不僅要科學(xué)地開發(fā)利用，更要把保護(hù)放在首位。沒有合理的開發(fā)利用，就不能讓人民群眾看到生態(tài)建設(shè)的強(qiáng)大作用，也無法為保護(hù)湖泊提供強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)支撐。要把握好開發(fā)利用的“度”，堅決不因經(jīng)濟(jì)利益去掠奪、侵占、傷害湖泊，把社會效益放在首位，堅持可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。要站在生態(tài)建設(shè)的新高度，用新的理念、新的思路、新的方法去破解開發(fā)與保護(hù)的難題。要突出法制規(guī)劃和科學(xué)技術(shù)對湖泊管理與保護(hù)的貢獻(xiàn)，完善法規(guī)制度建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法體系建設(shè)，充分發(fā)揮湖泊管理與保護(hù)聯(lián)席會議的體制優(yōu)勢；加強(qiáng)對湖泊保護(hù)利用的探索，并將最新的成果充實完善到保護(hù)利用規(guī)劃中，以科學(xué)的規(guī)劃引領(lǐng)湖泊的保護(hù)與開發(fā)[5]。

3.4 社會參與是根本

進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新階段，湖泊生態(tài)保護(hù)建設(shè)成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的突破口，成為提升城市競爭力的新動力，成為引領(lǐng)城市未來發(fā)展的“綠色引擎”。湖泊本身是一個集防洪、排澇、飲水、養(yǎng)殖、航運(yùn)、旅游、生態(tài)于一身的綜合體，維護(hù)湖泊的健康生態(tài)，就是發(fā)展生產(chǎn)力，就是保障可持續(xù)發(fā)展。實行河流的綜合治理，單靠政府、有關(guān)部門單打獨斗難以奏效，必須充分發(fā)揮人民群眾的力量和作用。河長制的實施能充分激起民間治水的信心和決心，有利于調(diào)動廣大群眾的積極性，把公眾從旁觀者變成環(huán)境治理的參與者、監(jiān)督者，深化當(dāng)?shù)鼐用駥垂芾砼c保護(hù)的認(rèn)識。

4 結(jié)語

目前，對程海的有效監(jiān)管取得了巨大成效，河湖面貌日漸趨好，但河湖管理保護(hù)領(lǐng)域還有不少深層次的問題亟待解決。為此，可以利用網(wǎng)絡(luò)、報紙、廣播等新聞媒體，加強(qiáng)飲用水源保護(hù)宣傳，促進(jìn)廣大市民自覺遵守保護(hù)規(guī)定并對違法行為進(jìn)行監(jiān)督舉報；結(jié)合新技術(shù)手段，引進(jìn)技術(shù)人才，推進(jìn)新一代信息技術(shù)與河湖監(jiān)管工作深度融合，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。建立保護(hù)長效機(jī)制，形成良性生態(tài)循環(huán)是河長制下河湖治理的下一步建設(shè)幸福河湖的關(guān)鍵所在。