河北省河湖保護(hù)名錄編制與成果應(yīng)用分析

趙宗軒，趙希嶺

（河北省子牙河河務(wù)中心，河北 衡水 053000）

近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視河湖管護(hù)和治理工作，河北省通過(guò)全面推行河（湖）長(zhǎng)制、水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)和開(kāi)展地下水超采綜合治理、引調(diào)水、河道（湖泊）管理范圍復(fù)核與劃定等措施，河湖水環(huán)境、水生態(tài)得到了一定程度的改善和修復(fù)，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。但河湖管理體制不清、職責(zé)交叉、違法侵占、違規(guī)排污等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，且水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)脆弱等日益成為制約河北省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、影響人民生活幸福指數(shù)的重要因素，亟需通過(guò)地方立法從根本上予以解決。

1《河北省河湖保護(hù)和治理?xiàng)l例》出臺(tái)背景與意義

《河北省河湖保護(hù)和治理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是河北省第一部全面系統(tǒng)對(duì)河湖保護(hù)和治理予以規(guī)范的省級(jí)地方性法規(guī)，河北省人大常委會(huì)將《條例》列為2019年立法一類計(jì)劃項(xiàng)目。河北省水利廳把《條例》的起草作為2019年立法工作的重中之重，制定了實(shí)施方案，進(jìn)行了安排部署，組織了調(diào)查研究，征求了各方意見(jiàn)，反復(fù)進(jìn)行了修改完善。經(jīng)各方努力，2020年1月11日，《條例》經(jīng)河北省十三屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)，自2020年3月22日正式實(shí)行。《條例》的出臺(tái)為河湖管理提供了法規(guī)保障，指明了方向和近期工作重點(diǎn)，標(biāo)志著河北省河湖保護(hù)和治理工作進(jìn)入一個(gè)嶄新階段。《條例》共7章64條，包括總則、規(guī)劃編制、治理和修復(fù)、保護(hù)和監(jiān)管、河（湖）長(zhǎng)制、法律責(zé)任和附則?！稐l例》體現(xiàn)了“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的要求，在規(guī)劃編制、保護(hù)名錄、采砂管理、河湖生態(tài)補(bǔ)水、公益訴訟、區(qū)域協(xié)同、涉河文化保護(hù)、河（湖）長(zhǎng)制等方面突出了制度創(chuàng)新，遵循了水事立法新思路，系統(tǒng)地探討了河湖保護(hù)與修復(fù)治理的重點(diǎn)和方向，提出合理的法律依據(jù)和治理措施，為河湖治理相關(guān)單位準(zhǔn)確運(yùn)用河湖保護(hù)治理相關(guān)的法律條款提供了思路。

《條例》提出了系統(tǒng)的河湖保護(hù)與治理修復(fù)的措施，為河北省科學(xué)有序地開(kāi)展河湖保護(hù)工作提供了法律依據(jù)。《條例》突出創(chuàng)造性立法，既準(zhǔn)確貫徹落實(shí)中央和省委重要決策部署，又不簡(jiǎn)單照抄照搬上位法；既立足工作實(shí)際，又摒棄與新發(fā)展理念不相適應(yīng)的思維慣性和路徑依賴，實(shí)現(xiàn)了從單一河道治理向流域之治、生態(tài)之治的轉(zhuǎn)變?！稐l例》的頒布實(shí)施將系統(tǒng)推進(jìn)河湖水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理工作，把河湖保護(hù)與治理修復(fù)擺在壓倒性位置，全面把握新時(shí)代治水的主要矛盾變化，切實(shí)提高水利行業(yè)的健康發(fā)展和職能轉(zhuǎn)變?！稐l例》的貫徹執(zhí)行是政府和執(zhí)法單位的共同責(zé)任，營(yíng)造了全民共治、全面發(fā)力的氛圍，為逐步恢復(fù)河湖功能，實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)資源的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)?！稐l例》強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新性地要求科學(xué)制定河湖保護(hù)和治理規(guī)劃以及河湖保護(hù)名錄[1]。

2 編制《河北省河湖保護(hù)名錄》（以下簡(jiǎn)稱《名錄》）的由來(lái)與成果

2020年3月22日正式實(shí)行的《條例》第十四條規(guī)定：本省實(shí)行河湖保護(hù)名錄制度，加強(qiáng)水源地保護(hù)和重點(diǎn)河湖專項(xiàng)整治。省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照河湖保護(hù)和治理規(guī)劃，會(huì)同有關(guān)部門制定河湖保護(hù)名錄的編制標(biāo)準(zhǔn)?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門按照編制標(biāo)準(zhǔn)擬定本行政區(qū)域內(nèi)的河湖保護(hù)名錄，經(jīng)上一級(jí)水行政主管部門審查，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)并向社會(huì)公布。

2020年4月，河北省水利廳以冀水河湖〔2020〕37號(hào)下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展河湖保護(hù)名錄編制工作的通知》，要求縣市省分別于6、8、10月底前完成縣域、跨縣、跨省跨市河湖保護(hù)名錄編制并由本級(jí)人民政府向社會(huì)公布。

《條例》中規(guī)定編制河湖保護(hù)和治理規(guī)劃，要徹底摸清河北省河湖底數(shù)，明確河湖保護(hù)的適用范圍和界定標(biāo)準(zhǔn)?！睹洝返木幹票仨毥Y(jié)合區(qū)域內(nèi)河湖生態(tài)、防洪、引水、蓄水、供水等功能和治理目標(biāo)進(jìn)行；堅(jiān)持屬地責(zé)任，強(qiáng)化河湖保護(hù)的原則；堅(jiān)持統(tǒng)籌河湖生態(tài)、防洪、供水等功能的原則；堅(jiān)持科學(xué)合理、切合實(shí)際，有利于河湖管理的原則；堅(jiān)持各類資料相結(jié)合的原則?！睹洝返木幹茟?yīng)以全國(guó)第一次水利普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌分析各市縣公告和流域、河流相關(guān)規(guī)劃等各類資料，對(duì)河長(zhǎng)制分級(jí)名錄、防汛資料等反復(fù)甄別核實(shí)，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性，堅(jiān)持尊重歷史、尊重現(xiàn)狀的原則。實(shí)行河湖保護(hù)名錄制度開(kāi)創(chuàng)了立法規(guī)范的先河?！睹洝返木幹仆瓿梢欢〞?huì)為河湖保護(hù)提供重要依據(jù)，進(jìn)一步明確保護(hù)什么、怎么保護(hù)，該怎么做、不該怎么做，真正實(shí)現(xiàn)了有章可循、有據(jù)可查、有法可依，使河湖保護(hù)真正具有了可操作性。同時(shí)，《名錄》還可以與河湖長(zhǎng)工作結(jié)合起來(lái)，實(shí)行掛圖作戰(zhàn)，促進(jìn)管理常態(tài)化。

2.1 編制標(biāo)準(zhǔn)

河北省水利廳按照《條例》要求，根據(jù)河湖生態(tài)、防洪、引水、蓄水、供水等功能和治理目標(biāo)，會(huì)同有關(guān)部門研究制定了《河北省河湖保護(hù)名錄編制標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《編制標(biāo)準(zhǔn)》）。河北省水利廳成立了領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，明確職責(zé)分工和程序：專家組負(fù)責(zé)編制、審核及技術(shù)指導(dǎo)工作；縣級(jí)水行政主管部門編制縣域內(nèi)河湖保護(hù)名錄報(bào)市級(jí)水行政主管部門審查后，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)并向社會(huì)公布，依此類推，市級(jí)報(bào)省級(jí)水行政主管部門審查后，市級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公布；各河系管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨省、市河湖保護(hù)名錄編制，經(jīng)省水利廳組織審查后報(bào)省人民政府批準(zhǔn)并向社會(huì)公布。公布采用通告、網(wǎng)站、電視、報(bào)紙、手機(jī)短信、微信公眾號(hào)等多種形式。同時(shí)，市級(jí)指導(dǎo)縣級(jí)，配合做好跨省、市、縣河湖資料收集、數(shù)據(jù)填報(bào)工作，協(xié)助上一級(jí)做好名錄編制工作[2]。

2.1.1 制定《編制標(biāo)準(zhǔn)》的目的

制定《編制標(biāo)準(zhǔn)》能有效保證《名錄》編制的統(tǒng)一性、完整性，突出特點(diǎn)，做到科學(xué)合理、切合實(shí)際，有利于河湖（日常）管理。編制工作應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家現(xiàn)行法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

2.1.2 列入《名錄》的河流（湖泊）標(biāo)準(zhǔn)

《名錄》的河流分2個(gè)部分，即流域面積50 km2以上的河流全部納入；50 km2以下的河流，具有特殊意義，滿足下列條件均應(yīng)納入：防洪影響范圍內(nèi)或供水影響范圍內(nèi)有常住人口、有工礦企業(yè)或者具有河流生態(tài)功能。湖泊按常年水面面積分為1 km2及以上、1 km2以下2個(gè)部分，1 km2以下湖泊應(yīng)有明顯湖盆且常年有水，或具有重要意義以及其他具有保護(hù)需求的方可納入《名錄》。

2.2 編制成果

《名錄》基本于2021年編制完成，統(tǒng)一規(guī)范了每條河流的名稱，說(shuō)明了河流長(zhǎng)度、流域面積、河源、河口、河流類型、功能及流經(jīng)地等基本屬性，為進(jìn)一步規(guī)范河湖管理提供了可靠依據(jù)?！睹洝贩稚舷聝蓛?cè)，上冊(cè)為編制說(shuō)明，主要介紹了自然地理（地理位置、地形地貌、氣象水文）、編制原則、依據(jù)及范圍、編制方法、河流成果（按水系表述流域概況、河流概況），統(tǒng)計(jì)了全省河流成果（數(shù)量統(tǒng)計(jì)、長(zhǎng)度統(tǒng)計(jì)、流域劃分河流名錄、行政區(qū)劃分河流名錄）和主要湖泊成果。下冊(cè)主要是按水系編制了河流功能情況表、河（湖）基本屬性表和河北省河湖保護(hù)名錄成果示意圖及各水系河湖保護(hù)名錄成果示意圖。示意圖主要標(biāo)識(shí)了河流、湖泊、水庫(kù)和省市縣邊界以及水系邊界等要素。

2.2.1 編制說(shuō)明主要內(nèi)容

編制說(shuō)明涵蓋了區(qū)域概況、編制原則、依據(jù)及范圍、編制方法（河湖名錄擬定方法、河流和湖泊基本屬性的確定方法、經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)方法等）、各河流防洪及供水影響范圍的社會(huì)狀況、河湖生態(tài)功能重要性等，并按水系填寫河流功能情況表。編制說(shuō)明中的河流概況詳細(xì)介紹了河流名稱、跨界類型、發(fā)源地、流經(jīng)地、匯入上一級(jí)河道位置與河流名稱、支流河道、河流長(zhǎng)度、流域面積、河流類型、主要功能。

2.2.2 河流功能情況表、河（湖）基本屬性表主要內(nèi)容

河流功能情況表主要填制河流承擔(dān)的防洪（排澇）、供水、生態(tài)功能等數(shù)據(jù)和性質(zhì)。河流基本屬性中的河源是指河流補(bǔ)給的源頭，多源頭的河流按河道最長(zhǎng)、距河口最遠(yuǎn)的原則進(jìn)行確定，河口是指河流注入海洋、湖泊、沙漠或上一級(jí)河流的匯入點(diǎn)。河源、河口坐標(biāo)及位置采用地理坐標(biāo)CGCS2000大地坐標(biāo)系，十進(jìn)制經(jīng)緯度格式?？缡『恿鞒⒚魇⊥夂釉次恢猛?，還應(yīng)標(biāo)明入、出省界具體位置。河（湖）基本屬性表主要填制匯入河流、水面面積、湖泊容積和所屬區(qū)域及跨界類型等數(shù)據(jù)與性質(zhì)。

2.2.3 河湖水系示意圖主要內(nèi)容

按水系分別繪制水系示意圖，圖中要素包括《名錄》中的全部河流湖泊、大中小型水庫(kù)、大中型閘涵、水文（水位）站，并標(biāo)注縣界、設(shè)區(qū)市界、省界及流域界，流經(jīng)地地名按照河流跨界類型分別標(biāo)注至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和主要行政村。

2.2.4 基礎(chǔ)資料收集

《名錄》編制主要搜集參考的資料包括：①河北省2013年完成的全國(guó)第一次水利普查成果。該成果編制的河流湖泊名錄、建立的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為流域規(guī)劃、河湖治理、防汛抗旱、水資源開(kāi)發(fā)與管理等提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，是本次編制《名錄》的重要數(shù)據(jù)來(lái)源。②地方水利志、《河北河湖名覽》《中國(guó)河湖大典》《黑龍港流域防洪除澇規(guī)劃報(bào)告》等資料。③2019—2020年完成的河湖管理范圍劃定成果、經(jīng)濟(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)年鑒、近年批復(fù)的河道湖泊治理成果、遙感衛(wèi)星圖、1∶50000地形圖等相關(guān)資料。

2.2.5 成果統(tǒng)計(jì)情況

統(tǒng)計(jì)方法是采用按干支流逐級(jí)遞推統(tǒng)計(jì)法，以水系為單元分別統(tǒng)計(jì)，編制了河流干支流關(guān)系情況表，如子牙河系干流-一級(jí)支流-二級(jí)支流，依此類推。其中，既包含了海河流域，共涉及漳衛(wèi)南運(yùn)河、子牙河、大清河、永定河、北三河、灤河及冀東沿海諸河、徒駭河、馬頰河、黑龍港運(yùn)東地區(qū)諸河等水系，還包含了遼河流域和內(nèi)陸河流域相關(guān)水系。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)匯總，河北省有河流1660條、湖泊31個(gè)。按跨界類型劃分，跨省181條，跨市99條，跨縣343條，縣域內(nèi)1037條。按河流類型劃分，山區(qū)河流710條，平原河流854條，混合型河流96條。按水系劃分，子牙河水系262條，黑龍港及運(yùn)東地區(qū)諸河水系315條。同時(shí)，還按照流域面積等因子分別進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)匯總，成果豐富、詳實(shí)、清晰、實(shí)用，為今后資料查詢提供了可靠數(shù)據(jù)和便利。

3 編制過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)方面

（1）保證《名錄》信息的一致性、統(tǒng)一性及采用數(shù)據(jù)的可靠性，避免出現(xiàn)同一條河道不同源等信息不一致的情況和數(shù)據(jù)老化與現(xiàn)實(shí)不符的問(wèn)題。

（2）對(duì)跨界河道，各級(jí)水行政主管部門注意信息上下對(duì)接，同一條河流的河源、河口概念要分清并明晰本行政區(qū)域的出入境位置，所屬流域、水系與上一級(jí)河流名稱要一致。

（3）對(duì)于無(wú)基礎(chǔ)資料的河湖除了采用GIS水文分析提取河湖基本屬性外，還應(yīng)結(jié)合1∶50000地形圖進(jìn)行人工復(fù)核，必要時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查或采用遙感衛(wèi)星圖分析確認(rèn)河流源頭、河口地理位置。

（4）河湖是否具有生態(tài)功能可根據(jù)已有的《河北省生態(tài)保護(hù)紅線》《河北省水功能區(qū)劃》等資料綜合研判確定。

（5）影響范圍中的防洪影響范圍采用河流設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)洪水的淹沒(méi)范圍，工作中與已有的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果綜合分析確定，以便相關(guān)表格涉及的同一因素?cái)?shù)據(jù)指標(biāo)的填制[3]。

4 拓展應(yīng)用建議

（1）按照法規(guī)規(guī)定，河湖管理實(shí)行屬地管理，為便于管理，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化編制市級(jí)、縣級(jí)河湖保護(hù)名錄，特別是在河道所在縣級(jí)名錄中須增加涉河項(xiàng)目（如鐵路、公路橋梁，輸油、輸氣管道，電纜、光纜等）的具體位置、保護(hù)范圍、安全范圍，并約定具體管護(hù)主體及其責(zé)任義務(wù)。

（2）編制成果按縣域內(nèi)和跨省、市、縣河道的起止點(diǎn)坐標(biāo)即“出入境”位置明確管理范圍，落實(shí)管護(hù)職責(zé)。

（3）文字說(shuō)明部分應(yīng)把表格（屬性表、功能表）中不能表達(dá)完全的信息用文字表述清楚?？h級(jí)成果中，流經(jīng)地不管河流類型一律細(xì)化到鄉(xiāng)和主要行政村。

（4）示意圖比例尺太小很難看清楚，應(yīng)在市縣級(jí)成果中適當(dāng)放大比例。同時(shí)，結(jié)合“水利一張圖”理念，把劃界成果、岸線利用等技術(shù)指標(biāo)一并上圖，形成基層管理實(shí)用“一張圖”，實(shí)現(xiàn)信息資源整合共享，推動(dòng)信息技術(shù)與水利業(yè)務(wù)深度融合，把《名錄》成果應(yīng)用向縱深推進(jìn)，加快智慧水利發(fā)展進(jìn)程。

（5）歷史上曾經(jīng)存在現(xiàn)已消亡或部分消失的河道不同情況處理建議。已經(jīng)完全消亡的河流一般均在平原區(qū)，對(duì)于此類基本無(wú)河形、確實(shí)無(wú)行洪任務(wù)、澇水有出路且匯流面積不大、群眾無(wú)要求的河流，通過(guò)暴雨途徑分析驗(yàn)算設(shè)計(jì)洪水，認(rèn)定確無(wú)需要的即可消除，否則應(yīng)該恢復(fù)。對(duì)某一河流部分河段消失的，按照消亡河段發(fā)生在上游、中游和下游分別對(duì)待，對(duì)發(fā)生在中、下游段且上游有洪澇水需要匯入上一級(jí)河流的應(yīng)該恢復(fù)；對(duì)消失段發(fā)生在上游是否恢復(fù)應(yīng)進(jìn)行洪澇水調(diào)查或降雨資料搜集，據(jù)實(shí)判定是否恢復(fù)河道?；謴?fù)河道設(shè)計(jì)洪水的推求可采用下列3種形式：附近區(qū)域有已審定成果或經(jīng)正式審查的規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告中的成果可直接采用；利用歷史實(shí)測(cè)流量資料按相關(guān)規(guī)范分析計(jì)算設(shè)計(jì)洪水；沒(méi)有實(shí)測(cè)資料的小型河流也可根據(jù)水文手冊(cè)用暴雨資料分析計(jì)算設(shè)計(jì)洪水，以用于預(yù)恢復(fù)河道斷面尺寸的設(shè)計(jì)。

（6）加大資金投入，將各類數(shù)據(jù)入庫(kù)，加裝實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，強(qiáng)化在線監(jiān)管，推進(jìn)管理手段現(xiàn)代化[4]。

5 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)展《名錄》編制工作不僅是貫徹落實(shí)《條例》的具體體現(xiàn)，也是踐行“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)的重要舉措，是今后河湖管理保護(hù)和編制治理規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作。編制《名錄》對(duì)統(tǒng)籌河湖生態(tài)、防洪、引水、蓄水、供水等功能和目標(biāo)，加強(qiáng)河湖管理，保障防洪、供水、生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。