大力推行城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

●李中原 陳文暉

根據(jù)我國第七次人口普查的結(jié)果，2020 年我國60 歲及以上人口數(shù)為26402 萬，占總?cè)丝诘?8.70%，人口年齡結(jié)構(gòu)從中度老齡化趨向深度老齡化，我國的養(yǎng)老服務(wù)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)兼具家庭養(yǎng)老與社區(qū)服務(wù)的優(yōu)勢，是一種符合當(dāng)前我國城市老年人經(jīng)濟能力與生活習(xí)慣的養(yǎng)老方式。促進城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，是應(yīng)對人口老齡化問題的重要舉措。

一、城市社區(qū)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的基本現(xiàn)狀

城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是指在城市社區(qū)建立一個社會化的養(yǎng)老服務(wù)體系，它以家庭為核心、社區(qū)為依托、專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)為載體，通過政府購買服務(wù)、社會公眾參與、企業(yè)與社會組織承辦的運作方式，采取上門、日托或鄰里互助等服務(wù)形式，為居家養(yǎng)老的老年人提供以生活照料、醫(yī)療康復(fù)、心理慰藉等為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)。發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有獨特作用，不僅可以緩解我國養(yǎng)老需求與老齡事業(yè)發(fā)展不足之間的矛盾，還可以培育新的消費需求市場，挖掘新的經(jīng)濟增長點，提升基層社會治理水平，推進社區(qū)管理體制的完善。當(dāng)前我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展已初具規(guī)模。

1.出臺了城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策

2013 年9 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，2014 年8 月，財政部、國家發(fā)改委、民政部、全國老齡辦出臺《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，2019 年4 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，2020 年12 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，2021 年12 月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》。這些政策文件都強調(diào)了要發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，以滿足老年人物質(zhì)和精神生活方面的基本需求，是指導(dǎo)社區(qū)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的綱領(lǐng)性文件。

2.主要以“政策試點”方式推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展

從2005 年開始，全國各地逐步開展養(yǎng)老服務(wù)試點、示范工作。例如，湖北省民政廳于2015 年出臺了《關(guān)于開展城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會化運營的指導(dǎo)意見（試行）》，其中明確提出，“2015 年，每個縣（市、區(qū)）分別選擇一批城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，開展不同類型的社會化運營試點工作，并不斷總結(jié)推廣，力爭開展社會化運營的城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心以年均10%的比例增長”。

“政策試點”方式在推進城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作中具有積極作用。一是可以成為實踐創(chuàng)新的前沿陣地。例如，湖北省孝感市孝南區(qū)建立了居家養(yǎng)老服務(wù)的智能化平臺——孝感市96580 居家養(yǎng)老服務(wù)中心，該中心成為社區(qū)及老年人與各種家政服務(wù)公司之間的紐帶，老年人通過撥打96580 即可獲得各種家政服務(wù)。二是可以成為推廣的經(jīng)驗。政策試點的“先試先行→典型示范→以點促面→逐步推廣”，已基本成為我國許多政策推行的固定程式，目前我國也是按照這種模式來推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。三是降低了改革風(fēng)險，提高了成功率。由于試點范圍較小，因而具有“收放自如”的優(yōu)勢，改革的風(fēng)險也較小。此外，開展居家養(yǎng)老服務(wù)試點工作可以試行不同類型的方案，增加了政策方案的可選擇性，從而提高了成功率。

3.探索出了四種城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式

經(jīng)過多年探索，按照“先行先試、以點帶面、整體推進”的工作思路，我國已探索出四種城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。

一是政企協(xié)同模式。通過PPP 市場化運作方式，政府把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包給養(yǎng)老企業(yè)，同時給予資金、政策等的支持，并對承包方的養(yǎng)老服務(wù)進行監(jiān)督。例如，武漢市政府與僑亞公司合作，讓僑亞公司入駐社區(qū)以“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”方式提供服務(wù)。這種利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的方式可使線上與線下相結(jié)合、實體與虛擬相融合，有效整合了養(yǎng)老服務(wù)的需求方、供給方、服務(wù)平臺監(jiān)督方及維護方。

二是政、社協(xié)同模式。政、社協(xié)同是指政府通過服務(wù)外包與社會組織展開合作，政府給予社會組織以扶持和資助，社會組織則通過整合社會資源，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。例如武漢市“道能幸福食堂”從創(chuàng)辦初期至今，務(wù)實搭建工作平臺，街道、社區(qū)向其提供免費場地、設(shè)備等，兩萬多名義工和志愿者輪流參與服務(wù)，大大降低了運營成本。此外，“道能幸福食堂”還接受企業(yè)和愛心人士的捐贈，緩解了運營的經(jīng)濟壓力，目前初步形成政府資助、社會捐助、個人自助的可持續(xù)、可復(fù)制發(fā)展模式。

三是多層級養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同模式。主要是各級政府組織（市、區(qū)、街道）及社區(qū)居委會通過發(fā)揮各自的職責(zé)功能，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的上下聯(lián)動及協(xié)同化運作。在該模式中，市、區(qū)政府給予宏觀上的統(tǒng)籌與指導(dǎo)、政策制定與扶持、監(jiān)督評估，街道辦事處則推動上下聯(lián)動、貫徹執(zhí)行、組織策劃、部署實施，社區(qū)居委會負責(zé)自我管理與服務(wù)，同時對上級部門的協(xié)調(diào)政策給予配合并細化落實。

四是功能復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)模式。功能復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)模式是把醫(yī)療護理、社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等服務(wù)功能進行整合，形成多樣化、多層次、立體化、復(fù)合式的政府支持、企業(yè)主導(dǎo)的多功能養(yǎng)老服務(wù)模式。這一模式能滿足老年人的現(xiàn)實需求：首先是醫(yī)護養(yǎng)結(jié)合，即將醫(yī)療護理資源與養(yǎng)老資源融合起來。其次是“居機結(jié)合”，即居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合，家庭養(yǎng)老服務(wù)對象和養(yǎng)老院老人白天共同生活，改變了入住養(yǎng)老院老人單調(diào)枯燥的生活狀況。同時，家庭養(yǎng)老的特殊群體（如摔傷需治療的老人、子女臨時外出無法照料的老人）可以臨時入住或短期入住社區(qū)養(yǎng)老院。

二、城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題

1.輿論引導(dǎo)不夠

一是輿論宣傳渠道不夠暢通。傳統(tǒng)媒體向公眾宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)時，存在宣傳內(nèi)容不全面、宣傳次數(shù)少且多次宣傳間隔時間長等問題；新媒體進行宣傳時，存在宣傳對象單一、信息公布影響范圍小等問題，不能有效針對全體民眾進行輿論引導(dǎo)。二是居家養(yǎng)老信息傳達不到位。居家養(yǎng)老服務(wù)宣傳的針對性較弱，采用的是“普遍性采集信息—發(fā)布信息”方式，沒有根據(jù)不同主體的不同情況對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容進行宣傳，導(dǎo)致不同人群得到的信息有差異且不完整，難以形成全面且具有時效性的認知。三是輿論引導(dǎo)互動性差。傳統(tǒng)媒體采用文字、語音、視頻方式進行信息傳播，雖能給公眾以直觀印象但存在短板，主要體現(xiàn)為難以及時了解公眾對于居家養(yǎng)老服務(wù)的態(tài)度，也難以及時獲取公眾對居家養(yǎng)老服務(wù)模式的反饋意見；養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)站雖能提供聯(lián)系方式，但公眾對養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)站的了解程度較低，從而導(dǎo)致網(wǎng)站利用率不高；相關(guān)微博賬號活躍程度較低，也缺乏有效的運營管理，未能發(fā)揮與公眾積極互動的作用；政府有關(guān)部門缺乏與公眾的宣傳互動，未能提升公眾對居家養(yǎng)老的重視度。

2.工作推進不夠

試點、示范單位推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的差異導(dǎo)致一些試點經(jīng)驗不具有借鑒性，例如資金“堆出來”的“成功經(jīng)驗”就不具有推廣性。此外，部門協(xié)同配合也不夠。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的推進工作需要財政、衛(wèi)生、消防、工商等多部門的協(xié)同配合，但這種協(xié)同配合很多時候仍停留在政策層面，尚未落到實處。

3.人才隊伍建設(shè)不夠

一是從事養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量不足，“護工荒”問題嚴重。招錄難、留人難是各地社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)面臨的共同問題。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作壓力大、薪資待遇低，護理人員又沒有社會保險，致使養(yǎng)老服務(wù)難以吸引來專業(yè)人員。而已有的養(yǎng)老護理人員流失嚴重，“護工荒”問題亟待解決。二是護理人員專業(yè)技能不足，缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)。我國現(xiàn)有的養(yǎng)老護理人員普遍存在專業(yè)技能不足的問題，主要原因在于人手不夠和資金短缺，致使護理人員可以獲得培訓(xùn)、進修的機會非常少。已有培訓(xùn)方式主要是同行之間的經(jīng)驗交流，遠未上升到職業(yè)化和專業(yè)化的高度。

4.信息平臺建設(shè)不夠

一是各種居家養(yǎng)老服務(wù)資源難以實現(xiàn)整合。社區(qū)、加盟服務(wù)商在征集老人及其家庭基本信息時遭遇不信任，老人及其家人擔(dān)心信息詐騙和騷擾，這些問題給信息平臺建設(shè)帶來一定的困難。公安、衛(wèi)生、統(tǒng)計等政府部門各自擁有著居家養(yǎng)老服務(wù)所需的各種信息和資源，但這些信息和資源沒有得到整合與共享。二是養(yǎng)老服務(wù)需求主體和供給主體的多樣化差異沒有得到規(guī)整，許多居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺的配套服務(wù)沒有跟上養(yǎng)老需求。由于競爭激烈、用工成本上升、老年人節(jié)儉消費觀等因素影響，加盟服務(wù)企業(yè)的利潤空間受到擠壓，積極性受挫。老年人收入普遍不高，還沒有形成花錢購買養(yǎng)老服務(wù)的消費觀念，這導(dǎo)致部分設(shè)施設(shè)備的閑置，影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)良性運營局面的形成。

5.社會組織培育不夠

一是部分參與養(yǎng)老服務(wù)的社會組織自身不完善，卻被政府盲目引入社區(qū)承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)。部分社區(qū)引入社會組織承包社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，并給予各種補貼和資助，但過度的商業(yè)化運營會侵蝕服務(wù)的公益性。二是我國專門的養(yǎng)老協(xié)會數(shù)量較少，工作人員主要以社會兼職人員為主，專門性、專業(yè)化的工作人員較少，日常工作主要以探望老年人、組織老年人開展文娛活動為主，而在規(guī)范市場、溝通政府、促進養(yǎng)老行業(yè)整體水平提升等方面做的工作很少。

6.醫(yī)療服務(wù)供給不足

一是醫(yī)療服務(wù)專業(yè)層次較低。大多數(shù)居家養(yǎng)老服務(wù)中的醫(yī)療服務(wù)只是提供日常體檢和簡單理療，缺乏個性化服務(wù)和高層次的醫(yī)療服務(wù)。二是“醫(yī)護養(yǎng)”協(xié)同性較差。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中專業(yè)醫(yī)療人才尤其是技術(shù)過硬的養(yǎng)老護理員和專業(yè)康復(fù)師很缺乏，加上“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的建設(shè)運營資金緊張，導(dǎo)致“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式推廣難度大，專業(yè)治療醫(yī)院與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心對接不起來。

7.社區(qū)機構(gòu)綜合保險推廣不夠

我國大部分地區(qū)對于實施社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)綜合保險還僅僅停留在文件層面，只有少部分地區(qū)予以實施，這制約了居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)綜合保險的社會接受程度較低，社會普遍對社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)綜合保險的了解不足。

8.政府職能發(fā)揮不夠

一是政府規(guī)劃欠缺，部分地方缺乏系統(tǒng)發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的頂層制度設(shè)計。二是資金保障有待加強。我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)普遍面臨政府資助標準過低、社會捐贈有限等問題，由于資金不足，社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)能夠提供的服務(wù)有限，無法滿足老年人護理、心理慰藉等多層次需求。三是協(xié)調(diào)和整合社會力量不到位。我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、層次低，服務(wù)水平不高，民間資本的積極性沒有得到充分激發(fā)，社區(qū)志愿服務(wù)和家庭鄰里資源也沒有得到充分利用。四是監(jiān)管職能不足。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管體系尚未建立，在行業(yè)準入與退出、服務(wù)質(zhì)量與評估、人員從業(yè)資格、機構(gòu)財務(wù)報表的公示公開等方面都存在著不同程度的監(jiān)管不足和監(jiān)管缺位問題。

三、大力推行城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的建議

1.加強輿論引導(dǎo)

一是加強輿論傳播渠道管理。對傳統(tǒng)媒體做出宣傳要求，確保養(yǎng)老服務(wù)的有效宣傳；規(guī)范微博、微信等新媒體的運用，確保信息資源的時效性和實用性。二是推廣社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)宣傳活動。引導(dǎo)企事業(yè)單位、街道、社區(qū)開展養(yǎng)老慈善捐助等活動，積極探討?zhàn)B老服務(wù)模式，擴大宣傳效應(yīng)；動員公益團體、社會公眾參與服務(wù)活動，發(fā)揮社會力量的聯(lián)動效應(yīng)。

2.完善工作推進方式

一是提高政策試點的推廣性。結(jié)合政策特質(zhì)，選擇普遍性強、適宜度高的試點對象；將試點模式從外來型轉(zhuǎn)變成內(nèi)源式，側(cè)重于自主創(chuàng)新；建立動態(tài)監(jiān)督機制，對發(fā)現(xiàn)的問題及時調(diào)整。二是加強部門協(xié)同配合。組建養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，推進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；強化老齡委的力量，避免部門相互推諉，促進協(xié)調(diào)溝通。

3.優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)人才結(jié)構(gòu)

一是壯大志愿者隊伍。動員具有專長的退休人士加入護理行列，鼓勵其子女參與“家庭自助式”居家養(yǎng)老服務(wù)；多渠道、多形式地吸引高素質(zhì)人才加入志愿者行列。二是提高隊伍專業(yè)化水平。依托院校、養(yǎng)老機構(gòu)，建立養(yǎng)老服務(wù)實訓(xùn)基地，健全養(yǎng)老學(xué)科體系。對取得崗位資格和職業(yè)資格的人員，實行專業(yè)注冊護士、養(yǎng)老護理員、社區(qū)護工的差別化管理；針對不同護理人員開展定期培訓(xùn)活動，同時注意基礎(chǔ)知識和專業(yè)技能的分類培訓(xùn)。三是給予居家養(yǎng)老服務(wù)人員更多人性化關(guān)懷。針對養(yǎng)老服務(wù)人員建立長效激勵機制，提高其薪資待遇，通過多種方式舒緩服務(wù)人員的心理壓力，加強人文關(guān)懷。

4.打造信息服務(wù)平臺

一是整合各種養(yǎng)老服務(wù)信息和資源，打破共享壁壘。實現(xiàn)信息和資源在公安、衛(wèi)生、統(tǒng)計等部門間的共享，形成良好的共享機制；借助信息平臺實現(xiàn)老年人體檢數(shù)據(jù)和醫(yī)療數(shù)據(jù)的信息共享，增強日常養(yǎng)護和醫(yī)院治療的協(xié)同。二是完善政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)方式，讓養(yǎng)老服務(wù)需求和供給有效對接。加大政府補貼力度，調(diào)動加盟服務(wù)商的積極性，完善養(yǎng)老服務(wù)供給的種類；把加盟服務(wù)商的信息登記和老年人的需求結(jié)合起來，加強供給和需求雙方的互動，引進服務(wù)動態(tài)評價機制，對評價不好的加盟服務(wù)商定期淘汰，對評價較高的加盟服務(wù)商給予一定的獎勵。三是培育居家養(yǎng)老服務(wù)市場，建立公平的市場價格機制。政府給予適當(dāng)?shù)馁Y金扶持，幫助加盟服務(wù)商打開市場，推動居家養(yǎng)老服務(wù)市場的形成；綜合考慮物價水平、社區(qū)老年人實際需求和支付能力等因素，建立起各方都能接受的養(yǎng)老服務(wù)價格體系。四是宣傳和引導(dǎo)相結(jié)合，轉(zhuǎn)變老年人消費觀念。引導(dǎo)老年人進行有償消費，形成“花錢買服務(wù)”的市場氛圍。

5.培育和強化養(yǎng)老服務(wù)組織及其行業(yè)協(xié)會的功能

一是加大政策扶持力度，培育和發(fā)展養(yǎng)老協(xié)會組織。在登記審批上，減少審批環(huán)節(jié)、放寬準入條件，吸引社會力量參與；在運行機制上，保障社會組織的獨立地位，實現(xiàn)其依法自治和規(guī)范運作；在資金來源上，通過成員會費、社會捐贈、政府補貼等形式拓寬資金來源渠道。二是完善養(yǎng)老協(xié)會組織的機構(gòu)設(shè)置，健全其內(nèi)部機構(gòu)，如理事會、委員會、執(zhí)行部門等，提升組織專業(yè)化水平。

6.增強醫(yī)療服務(wù)供給

一是推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心可與居家養(yǎng)老服務(wù)中心簽約，成立家庭醫(yī)療服務(wù)科，專門向老年人提供專業(yè)化醫(yī)療服務(wù)；同時，政府要從政策和資金上扶持“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”康復(fù)養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。二是根據(jù)老年人的差異化服務(wù)需求，構(gòu)建層次化服務(wù)體系。對老年人的需求定期進行調(diào)查、評估，及時調(diào)整或更新服務(wù)項目；建立重大疾病無線呼叫中心，將終端放在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，確保老年人在發(fā)生重大疾病時能夠快速對接醫(yī)院，及時得到救治。

7.完善養(yǎng)老保險制度

通過出臺文件、媒體宣傳等方式使養(yǎng)老機構(gòu)充分了解綜合保險的重要性和運營機制，提高對養(yǎng)老保險的認知，擴大市場需求。通過試點探索，擴大養(yǎng)老機構(gòu)保險的影響力。選取不同發(fā)展程度的縣市作為試點，發(fā)現(xiàn)試點中的難點，并輔以政府引導(dǎo)，使養(yǎng)老機構(gòu)保險的優(yōu)勢得以最大化發(fā)揮。

8.重塑政府職能

一是強化規(guī)劃職能。制定各項支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃政策、針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和項目的財政支持計劃、城市公建配套法規(guī)等。二是加大資金扶持力度。加大養(yǎng)老服務(wù)資金投入力度，建立財政預(yù)算制度；完善養(yǎng)老資金使用的審計、監(jiān)督、評估制度，倡導(dǎo)建立社會慈善捐贈機制。三是發(fā)揮政府協(xié)調(diào)整合功能。通過授權(quán)等手段形成政府與市場、社會主體的協(xié)同機制；成立專門的組織機構(gòu)，促進養(yǎng)老資源整合與共享的專業(yè)化。四是出臺居家養(yǎng)老服務(wù)供給、監(jiān)督與評估等各類標準。結(jié)合我國各城市的實際情況，出臺相應(yīng)的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準，對服務(wù)人員素質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量、服務(wù)流程、服務(wù)方式、服務(wù)態(tài)度、考核服務(wù)內(nèi)容、績效評估等都進行可量化的標準化設(shè)定。