新政府會計準(zhǔn)則實施背景下政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管研究

文/婁煜婕（平頂山市財政局干部教育中心）

目前全球經(jīng)濟(jì)危機的陰影尚未解除，政府的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管工作仍是各地有關(guān)政府的普遍性問題。新政府會計準(zhǔn)則實施后，對政府內(nèi)部控制提出了更加嚴(yán)格的要求，政府內(nèi)部對于債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的原有控制體系已無法滿足當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，所以政府有關(guān)人員只有增強對債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管力度，做到防患于未然，才能提升整體的政府發(fā)展水平。在目前部分政府的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管過程中，由于受外部環(huán)境的影響，在開展債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管以及按新政府會計準(zhǔn)則實施各項工作的流程中仍存在問題，如債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管系統(tǒng)不完善，政府內(nèi)部對資產(chǎn)管理程度較低，缺乏專業(yè)的政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管人員等。因此，快速找到一條既能有效改善政府債務(wù)壓力，又能對政府債務(wù)風(fēng)險起到有效監(jiān)管的途徑便成為當(dāng)務(wù)之急。

一、新政府會計準(zhǔn)則與政府債務(wù)概念界定

（一）新政府會計準(zhǔn)則定義

所謂新政府會計準(zhǔn)則，其伴隨著我國政府各種管理機制改革的完善而誕生，新政府會計準(zhǔn)則是對傳統(tǒng)企業(yè)會計的完善，適用于各地方政府、各單位部門，主要的會計核算方式是收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計以及權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)會計，而其在財務(wù)報表方面主要按非流動性資產(chǎn)或負(fù)債流動性的大小不同進(jìn)行排列[1]。新政府會計準(zhǔn)則中增加了長期借款與短期借款以及受托代理負(fù)債等管理科目。因此，新政府會計準(zhǔn)則的出現(xiàn)促使政府對債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管必須實現(xiàn)高效化。

（二）政府債務(wù)與債務(wù)風(fēng)險的含義

《財政總預(yù)算會計制度》明確指出，負(fù)債是指財政所承擔(dān)的可以以貨幣作計量單位，并需要以資產(chǎn)來償還的債務(wù)，主要包括預(yù)算期在內(nèi)的債務(wù)、向財政借入的周轉(zhuǎn)金以及應(yīng)支付的收款項目。則政府債務(wù)的含義便是指政府為了履行其主要職責(zé)而根據(jù)靈活及有償?shù)墓彩杖牒托庞迷瓌t或者政府在未來必須按照規(guī)定的法律程序支付給廣大公眾的收款項目。而政府債務(wù)風(fēng)險的概念則是指那些客觀存在、不以人為意志發(fā)生而轉(zhuǎn)移以及完全可以控制防范的債務(wù)風(fēng)險，目前主要是指顯性債務(wù)風(fēng)險以及隱性債務(wù)風(fēng)險。

二、新政府會計準(zhǔn)則實施背景下政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的重要意義

在新政府會計準(zhǔn)則實施的背景下，政府的經(jīng)營發(fā)展需要著重加強債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管，從而通過債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管避免有可能產(chǎn)生的資金風(fēng)險問題，以此來保證各地方政府經(jīng)營發(fā)展的平穩(wěn)性，使政府能夠充分展現(xiàn)出職能與作用。在實際中，新會計準(zhǔn)則的頒布與實施對于政府機構(gòu)的內(nèi)部財務(wù)控制提出了更加嚴(yán)峻的考驗，需要政府在經(jīng)營發(fā)展過程中針對財務(wù)管理工作制定完善的內(nèi)部控制體系，并且在原有的風(fēng)險管控機制之上作出有效的完善，從而切實提升政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管水平，將其中所存在的各項風(fēng)險因素消滅在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)政府的發(fā)展質(zhì)量以及水平得到提升。除此之外，新政府會計準(zhǔn)則的實施同樣也給政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管帶來了全新的發(fā)展機遇，在此背景下需要嚴(yán)格遵循新政府會計準(zhǔn)則，加強債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管力度、完善債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的模式，形成對債務(wù)風(fēng)險全方位與立體化防控，以此確保政府發(fā)展的內(nèi)部環(huán)境得到持續(xù)不斷的優(yōu)化與改進(jìn)，切實避免政府財務(wù)工作出現(xiàn)紕漏，達(dá)到降低政府債務(wù)風(fēng)險的效果。與此同時，若是各地方政府在日常運營與發(fā)展中并未制定完善的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管體系，便會出現(xiàn)內(nèi)部資產(chǎn)的管理效果差、安全性低等問題，會給地方政府帶來較大的債務(wù)壓力。所以說，基于新政府會計準(zhǔn)則推動政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管模式的完善是一項至關(guān)重要的措施，是各地方政府機構(gòu)充分行使服務(wù)社會職能的重要一環(huán)。

三、新政府會計準(zhǔn)則實施背景下政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的必要性

政府的運營以及發(fā)展需要以服務(wù)社會為核心，以為廣大人民群眾謀福利為導(dǎo)向，從而在此基礎(chǔ)上切實促進(jìn)政府充分展現(xiàn)出作用與價值，為我國社會發(fā)展注入源源不斷的活力。然而在政府發(fā)展階段，各項財務(wù)會計工作需要擁有完善的監(jiān)督流程，尤其需要針對政府債務(wù)展開風(fēng)險監(jiān)管，保障各地方政府實現(xiàn)平穩(wěn)的發(fā)展。而若是缺乏必要的監(jiān)督流程，則勢必會導(dǎo)致政府當(dāng)中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，進(jìn)而影響到政府的職能發(fā)揮，降低政府的公信力。所以，有必要在當(dāng)前新政府會計準(zhǔn)則實施的背景下切實做好政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管，并且構(gòu)建起政府債務(wù)風(fēng)險的保障機制，使政府債務(wù)風(fēng)險管控過程更加公開化與透明化，降低政府在經(jīng)營發(fā)展階段所面臨的債務(wù)風(fēng)險。除此之外，政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管同樣也可以針對資金補償制度進(jìn)行不斷的完善，在此基礎(chǔ)上政府對于債務(wù)的處理擁有了更多的操作空間，同時又可以緩解政府的債務(wù)壓力，使政府能夠充分展現(xiàn)其自身的發(fā)展職能，進(jìn)而切實服務(wù)于我國社會建設(shè)與發(fā)展，為各地方社會經(jīng)濟(jì)的改革創(chuàng)新提供更加完善的引導(dǎo)及服務(wù)，助推我國新時代中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展質(zhì)量的提升。

四、新政府會計準(zhǔn)則實施背景下政府債務(wù)風(fēng)險主要監(jiān)管內(nèi)容

（一）顯性債務(wù)風(fēng)險

在新政府會計準(zhǔn)則的實施背景下，主要監(jiān)管的政府顯性債務(wù)風(fēng)險有政府或有顯性債務(wù)風(fēng)險以及政府直接顯性債務(wù)風(fēng)險。其中政府或有顯性債務(wù)是指在上級財政轉(zhuǎn)貸的債務(wù)中，通過參與獲得經(jīng)濟(jì)收益的競爭項目而產(chǎn)生的債務(wù)。政府或有顯性的債務(wù)在性質(zhì)上屬于一種擔(dān)保性債務(wù)，因此當(dāng)政府參與的某些項目無法及時還款，上級財政管理部門便會對下級財政管理部門進(jìn)行扣款，產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險，造成政府無法按預(yù)期開展正常工作。除此之外，政府或有顯性債務(wù)風(fēng)險還包括政府為融資平臺提供擔(dān)?；蛴糜诨刭徯庞弥С侄霈F(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險。而政府直接顯性債務(wù)風(fēng)險則是指政府部門拖欠個人或相關(guān)單位所出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險。

（二）隱性債務(wù)風(fēng)險

隱性債務(wù)是指政府未明確承擔(dān)直接償債職責(zé)，未提供擔(dān)保的各種債務(wù)。例如：公共事業(yè)單位的債務(wù)以及地方企業(yè)欠債及虧損的債務(wù)。而對隱性債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管則主要是對因為事業(yè)單位的性質(zhì)不同而出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險，通過綜合分析，目前主要有如下三點隱性債務(wù)風(fēng)險。

1.政府融資平臺

由于政府是投融資平臺的主要責(zé)任人，而投融資平臺所用到的資金來源主要是依靠政府向銀行貸款以及自身的財力，部分企業(yè)由于自身的流動資金相對較少，融資成本便會逐漸升高，加之政府投入融資平臺的資金過于集中[2]，極易導(dǎo)致在短時間內(nèi)政府由于財政資金短缺而產(chǎn)生財政風(fēng)險，這便加劇了政府的總體債務(wù)風(fēng)險。由此可見，因政府融資平臺而出現(xiàn)的隱性債務(wù)風(fēng)險在一定程度上會破壞政府原有的財政體系，那么對政府融資平臺的風(fēng)險有效監(jiān)管就顯得至關(guān)重要。

2.ppp項目

通常而言，PPP在一定程度上可緩解政府融資困難，但是由于PPP使政府的支出責(zé)任增多，因此便產(chǎn)生了額外的隱性債務(wù)風(fēng)險，這主要是基于PPP項目存量運營資產(chǎn)規(guī)模近年來呈高速增長的趨勢，PPP項目前期準(zhǔn)備時間并不充分，使得PPP項目質(zhì)量以及規(guī)范性無法得到充分保障。還有，由于PPP項目在執(zhí)行過程中具有一定的隱秘性，一旦在項目開展過程中出現(xiàn)問題便會使政府的負(fù)擔(dān)加重，從而阻礙政府更多項目的開展進(jìn)度。

3.養(yǎng)老金債務(wù)

目前，政府為了滿足城市發(fā)展需要，往往會通過各種融資渠道進(jìn)行融資，而主要采用的渠道便是通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)型投資基金來獲取更多融資。例如，養(yǎng)老金的出現(xiàn)，雖然使政府的短期資金增多，但是隨著人們生活水平的增強，政府對養(yǎng)老金的管理投入也將逐漸增多，這就增加了政府的隱性債務(wù)風(fēng)險，使監(jiān)管過程變得尤為復(fù)雜，所以此種類型的政府債務(wù)風(fēng)險也是監(jiān)管內(nèi)容中的重中之重。

五、新政府會計準(zhǔn)則實施背景下政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的具體研究策略

（一）使政府債務(wù)更加公開透明，高效監(jiān)管債務(wù)風(fēng)險

沒有監(jiān)督的流程則必然導(dǎo)致腐敗，只有提前建立政府債務(wù)風(fēng)險的保障機制，使政府的債務(wù)更加公開透明化，才可有效監(jiān)管債務(wù)風(fēng)險[3]。例如：在政府內(nèi)部建立一套嚴(yán)格完整的債務(wù)信息披露制度，首先在制度的建立上考慮上級政府、同級人大以及向公眾的公開透明化，定期將全面且完整的債務(wù)資金來源以及資金用途、償還期限等通過預(yù)先搭建的網(wǎng)絡(luò)平臺首頁進(jìn)行公開，使公眾能夠通過網(wǎng)絡(luò)及時了解政府的債務(wù)風(fēng)險。這種方式除了可以增加政府的公信力外，還可使政府的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管運行得到充分保障，有效降低各種風(fēng)險。其次，在設(shè)立制度上要及時建立償債補償金制度，如設(shè)立償債準(zhǔn)備金的運營部門，緩解政府還債壓力，依據(jù)財政預(yù)算中政府負(fù)債的比例作出償債準(zhǔn)備金的特定預(yù)算，對政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行高效監(jiān)管[4]。

（二）提高政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管意識，使債務(wù)管理部門思想形成統(tǒng)一

通過參考國際上對債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的經(jīng)驗，只有全面提高政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的意識，在具體的債務(wù)管理部門內(nèi)部形成高度思想統(tǒng)一，才可使監(jiān)管流程具有實際意義[5]。例如：在政府設(shè)立專門的債務(wù)風(fēng)險管理機構(gòu)時，通過強化財務(wù)部門的主體性作用，對部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，從而使政府的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管過程變得更加完善。除此之外，要對監(jiān)管人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，培訓(xùn)其新政府會計準(zhǔn)則的相關(guān)要求以及對債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管創(chuàng)新能力，從而使政府的各種負(fù)債項目審核以及有關(guān)債務(wù)資金運營在統(tǒng)一管理下科學(xué)地運行，有效防止債務(wù)規(guī)模的擴大，使債務(wù)風(fēng)險從根本上得以降低。

（三）采用科學(xué)方法監(jiān)管債務(wù)風(fēng)險，使政府借款債券化

所謂政府借款債券化，主要是指政府通過財政部門作為發(fā)行主體發(fā)行債券，再通過建立完善的債券登記管理系統(tǒng)，使債券得到良好運行而獲取資金的融資方式，該方式為更多的企業(yè)以及機構(gòu)帶來了一定收益，因此在一定程度上可以化解政府的債務(wù)風(fēng)險。例如：政府通過適當(dāng)延長債券的還款周期以及建立科學(xué)的贖回制度，使政府的債務(wù)風(fēng)險大大降低，讓監(jiān)管工作更加便捷。由于政府在發(fā)行債券的過程中逐漸與國際接軌，營造了比較優(yōu)良寬松的債券市場，從而使政府的資金充沛，可滿足多方需求，這便為政府的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管提供了充足條件，使新政府會計準(zhǔn)則下的各項要求得以實施，又使得政府的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管更加科學(xué)。

（四）建立風(fēng)險預(yù)警機制，使債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管更加完善

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，在新政府會計準(zhǔn)則的實施下，只有提前建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，才可使政府對債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管變得更加完善[6]。例如：政府對財務(wù)管理部門各項運營指標(biāo)進(jìn)行同步實時監(jiān)測，引入大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，逐漸完善內(nèi)部財務(wù)運行系統(tǒng)，如設(shè)立債務(wù)風(fēng)險的固定指標(biāo)，當(dāng)指標(biāo)累積到一定程度時，對系統(tǒng)發(fā)出警報，從而使政府對債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管變得更加迅速，值得一提的是，當(dāng)建立風(fēng)險預(yù)警機制時，應(yīng)全面考量預(yù)警目標(biāo)，通過設(shè)立科學(xué)的參數(shù)以及統(tǒng)計數(shù)據(jù)支持才可及時預(yù)估風(fēng)險。最后，政府要設(shè)置專業(yè)的預(yù)警系統(tǒng)管理與維護(hù)人員，使政府的總體債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制變得更加完善，有效實施債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管。

（五）建立政府性債務(wù)管理責(zé)任制，明確債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管責(zé)任

在各地方政府展開債務(wù)風(fēng)險管理階段，需要構(gòu)建起債務(wù)風(fēng)險管理責(zé)任制，在此基礎(chǔ)之上充分明確債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管責(zé)任，以此達(dá)到良好的債務(wù)風(fēng)險管理效果。在實際中，需要各地方政府充分明確“誰負(fù)責(zé)”“誰償債”的償債主體責(zé)任，并且從政府的內(nèi)部控制考核模式方面作出完善，通過這種形式有效規(guī)避政府債務(wù)出現(xiàn)無序蔓延的情況。例如：各地方政府可以嚴(yán)格執(zhí)行政府預(yù)決算制度，通過該項制度將地區(qū)政府的舉債數(shù)量、舉債項目、舉債投向以及舉債效益等囊括在政府預(yù)決算當(dāng)中，用以加強政府預(yù)決算制度的執(zhí)行效果。此外，政府同樣也需要做好領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系變革，通過領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系的創(chuàng)新來明確債務(wù)主體責(zé)任，并且需要拓展領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核指標(biāo)，在此期間可以適當(dāng)性將債務(wù)負(fù)債率、債務(wù)償還率等納入考核體系中，針對某一領(lǐng)導(dǎo)干部在任職內(nèi)的投資項目相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行考核，若是存在問題，無論其是否調(diào)任都需要進(jìn)行責(zé)任追究，切實落實地方政府財務(wù)管理的責(zé)任制，有助于提升債務(wù)風(fēng)險管控的效果。

六、結(jié)語

總而言之，在新會計準(zhǔn)則的實施下，政府對債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管將變得日益完善，政府的債務(wù)風(fēng)險發(fā)生原因是多維度的，既有體制上的缺陷，也有政府本身風(fēng)險意識的不完善。

現(xiàn)如今市場經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境下，只有充分認(rèn)識到新政府會計準(zhǔn)則的新變化，對各種債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行總結(jié)分析，結(jié)合多方面的監(jiān)管經(jīng)驗，才可彌補新政府會計準(zhǔn)則實施下政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的不足之處，有效解決政府的債務(wù)風(fēng)險問題，充分防范債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

相關(guān)鏈接

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府承擔(dān)債務(wù)但無能力按期還本付息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，如導(dǎo)致政府財政不能正常運轉(zhuǎn)，拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無力進(jìn)行公用事業(yè)投入等。

地方政府債務(wù)風(fēng)險具體又可分為償債風(fēng)險和流動性風(fēng)險。前者是指地方政府資不抵債，后者是指雖然政府的資產(chǎn)總額大于其負(fù)債總額，但由于缺乏流動性，地方政府無力對到期債務(wù)還本付息。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為：區(qū)域性、產(chǎn)生原因的復(fù)雜性以及傳遞性。對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)形式，主要有以下四種：

（1）規(guī)模風(fēng)險。規(guī)模風(fēng)險是指地方政府債務(wù)由于規(guī)模過大而可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法完全支付的風(fēng)險。（2）結(jié)構(gòu)風(fēng)險。結(jié)構(gòu)風(fēng)險主要是指各類地方政府債務(wù)狀況所顯示的隱患。（3）效率風(fēng)險。具體是指由于債務(wù)資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務(wù)資金的使用收益中得到有效獲得的風(fēng)險。（4）外在風(fēng)險。外在風(fēng)險是指由于地方政府無法清償?shù)狡趥鶆?wù)所引發(fā)的其他風(fēng)險。