探析行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制

文/李寶（鄭州市上街區(qū)財(cái)政局）

在我國，自2012年財(cái)務(wù)部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理守則》后，從中央到地方的各級財(cái)政部門通過協(xié)調(diào)部署，統(tǒng)籌安排，逐漸完善了事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度。同時(shí)按照財(cái)政部門的具體要求，在編制財(cái)政工作后，要及時(shí)地上報(bào)工作報(bào)告，對于上一年、上一階段的工作進(jìn)行統(tǒng)籌的分析和總結(jié)。不過在內(nèi)控執(zhí)行和控制中，由于行政事業(yè)單位的市場競爭力較弱，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤、不接軌的現(xiàn)象比較普遍，致使內(nèi)部控制不完善，內(nèi)控的執(zhí)行力不高，重視度不強(qiáng)，監(jiān)督管理措施不到位等，使各類的管理制度流于形式，不能有效地執(zhí)行。同時(shí)，對預(yù)算的編制也較為隨意，缺少統(tǒng)籌的全面分析和績效考核，讓一些事業(yè)單位的預(yù)算工作沒有更好地發(fā)揮作用，難以統(tǒng)籌完成全面預(yù)算的總目標(biāo)。全面預(yù)算要想開展好，就要調(diào)動全單位各業(yè)務(wù)部門開展全流程的編制和實(shí)施，更好地調(diào)動各責(zé)任部門的工作積極性，覆蓋整體業(yè)務(wù)流程。只有構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)控體系，健全管理模式，重視預(yù)算的審核和編制工作，才能更好地強(qiáng)化事業(yè)單位的績效管理，提高各類工作的工作效率，從而更好地加強(qiáng)企業(yè)各業(yè)務(wù)模塊的管理。

一、全面預(yù)算管理的具體要求

要高效準(zhǔn)確地開展全面預(yù)算管理工作，就要統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合單位的整體財(cái)務(wù)情況和相關(guān)費(fèi)用支出收入明細(xì)，做到事前預(yù)判、事中控制、事后分析，并結(jié)合企業(yè)內(nèi)部的績效考核，明確獎懲機(jī)制，通過開展科學(xué)的預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算對企業(yè)業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督和約束，進(jìn)一步完善預(yù)算管理工作，更好地促進(jìn)本單位的業(yè)務(wù)工作高效開展。

（一）搭建適合本單位的預(yù)算管理體系

具體而言，行政事業(yè)單位要想更好地開展全面預(yù)算工作，就要事先理解和學(xué)習(xí)全面預(yù)算工作的具體理念，發(fā)揮好自身的行政管理職能，調(diào)動各級單位管理部門充分認(rèn)識到此項(xiàng)工作的重要性，通過開展責(zé)任到人、責(zé)任閉環(huán)等方式，合理調(diào)動單位員工的工作積極性和主動性，詳細(xì)地組織預(yù)算收支數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和處理。具體來說，可以劃分為決策層面、管理層面和執(zhí)行層面等。各事業(yè)單位可以結(jié)合自身的規(guī)模，完善組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化預(yù)算管理體系，靈活開展預(yù)算工作，但是對于工作整體的操作實(shí)施方式以及操作理念絕不能降低要求。

（二）優(yōu)化全面預(yù)算編制工作

全面預(yù)算編制工作是各行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制的主要操作方式，它在各單位或部門開展年度預(yù)算工作時(shí)，要從不同渠道計(jì)算經(jīng)濟(jì)收入的總和。除去部分事業(yè)單位外，一般行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)來源較為單一，所以要求在開展預(yù)算編制過程中內(nèi)容準(zhǔn)確完整，在開展全面預(yù)算過程中保留各個(gè)口徑的收入。另外，行政事業(yè)單位的預(yù)算支出重要類目是基本項(xiàng)目支出。這一類目是整個(gè)預(yù)算編制開展的重中之重?；局С鼍唧w包括公共經(jīng)費(fèi)和個(gè)人經(jīng)費(fèi)兩大部分。按照財(cái)政預(yù)算的具體管理要求，基本支出實(shí)行定員定崗，定額管理由年初制定，基本的費(fèi)用使用計(jì)劃通過綜合恒定和財(cái)政補(bǔ)助兩部分構(gòu)成，這也被稱為綜合定額，是在整體預(yù)算基礎(chǔ)上，按照人、貨、物來核定單位部門。財(cái)政補(bǔ)助是對相關(guān)資金撥付對口的單位以及相關(guān)項(xiàng)目的補(bǔ)助撥款來進(jìn)行的定額分配，項(xiàng)目支出在編制過程中要突出項(xiàng)目自身的優(yōu)缺點(diǎn)，完善項(xiàng)目地計(jì)劃，確保不同項(xiàng)目之間相互獨(dú)立，通過批復(fù)評審等方式來完善項(xiàng)目資金管理辦法。在編制制定中要統(tǒng)籌兼顧，預(yù)先一到兩個(gè)月開展下年度的預(yù)算編制工作，按照預(yù)算編制的管理辦法、流程等方式開展標(biāo)準(zhǔn)化的工作，并通過相關(guān)軟件操作。及時(shí)進(jìn)行上報(bào)[1]。

（三）加強(qiáng)全面預(yù)算的執(zhí)行工作

全面預(yù)算執(zhí)行操作具體分為前期的預(yù)算內(nèi)容分析、中期的預(yù)算內(nèi)容調(diào)整和控制等項(xiàng)工作，其目的是進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算控制管理，讓預(yù)算的編制更有執(zhí)行力，更有科學(xué)性。預(yù)算分析也是控制整體預(yù)算的基礎(chǔ)工作，行政事業(yè)單位為了更精準(zhǔn)地開展預(yù)算工作，要定期開展預(yù)算內(nèi)容分析討論會，及時(shí)根據(jù)預(yù)算的使用程度和偏離程度對于執(zhí)行中偏差的原因進(jìn)行細(xì)化分析，并在下一次制定全面預(yù)算工作時(shí)提出有效的改進(jìn)措施，以此來提高工作的執(zhí)行力和工作質(zhì)量。各單位也要結(jié)合現(xiàn)有的制度管理，結(jié)合本單位的具體預(yù)算執(zhí)行情況，在制度管理和績效考核上增加獎罰要求，以此使預(yù)算工作執(zhí)行力得到有效的保障。

（四）開展全面預(yù)算的考核工作

對于全面預(yù)算工作的考核是加強(qiáng)預(yù)算管理工作的重要一步，通過考核對于整體的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評價(jià)各環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)合理的檢驗(yàn)，確保預(yù)算工作執(zhí)行不偏離整體工作要求。所以，相關(guān)單位一定要結(jié)合實(shí)際的業(yè)務(wù)工作，制定科學(xué)的考核工作機(jī)制，圍繞年初制定的預(yù)算工作目標(biāo)，對于相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行績效化考核，同時(shí)要明確考核指標(biāo)、考核內(nèi)容，對于獎懲制度要透明公開，確?？荚u的嚴(yán)肅性，維護(hù)制度的剛性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控工作概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)控工作開展原則

從內(nèi)控原則的角度上來看，事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制時(shí)遵循著科學(xué)性、制度性、全面性和效率性等幾項(xiàng)重要的內(nèi)控原則，在遵從上述原則下，結(jié)合單位自身的業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行統(tǒng)籌的實(shí)施，做到理論與實(shí)踐相結(jié)合。另外，行政事業(yè)單位在內(nèi)控工作中往往要強(qiáng)化適應(yīng)性和效率性。這是由于大多行政事業(yè)單位的性質(zhì)大同小異，業(yè)務(wù)活動類型也具有一般性和普遍性，所以在相關(guān)的財(cái)政管理方面，內(nèi)控規(guī)范要求都比較嚴(yán)格，這要求行政單位在開展內(nèi)部控制和常規(guī)業(yè)務(wù)管理方面一定要依法合規(guī)，遵守制度。

此外，行政事業(yè)單位在內(nèi)控開展時(shí)，也要本著高效率、高執(zhí)行力的原則，從實(shí)施細(xì)節(jié)中結(jié)合制度要求，更好地與業(yè)務(wù)相結(jié)合，并予以落地，增強(qiáng)制度的可行性和適用性。根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，對制度進(jìn)行調(diào)整和實(shí)施。但無論如何改進(jìn)和調(diào)整，加強(qiáng)制度的制衡性，是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制的重要邏輯所在[2]。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)控工作組織架構(gòu)

從內(nèi)控組織的角度來說，各單位職能部門負(fù)責(zé)人要對于內(nèi)控的管理制度，做到心里有數(shù)，通過結(jié)合本單位業(yè)務(wù)開展的現(xiàn)狀來進(jìn)行制度的宣貫，并要求執(zhí)行。需要注意的是，規(guī)模較大的事業(yè)單位也可以設(shè)立專門的職能部門，并委派專人開展內(nèi)控的主辦和管理工作；業(yè)務(wù)規(guī)模較小的事業(yè)單位一般委派財(cái)務(wù)部門進(jìn)行牽頭和主辦，帶領(lǐng)其他部門開展內(nèi)部控制，通過內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部檢查、內(nèi)部審計(jì)等方式來發(fā)揮內(nèi)控的管理作用。在內(nèi)控的各個(gè)要素之中，行政事業(yè)單位最重要的內(nèi)控要求是控制環(huán)境，這在整體業(yè)務(wù)中顯得較為突出。它具體通過實(shí)施內(nèi)控的方式來奠定其他內(nèi)控工作的要求，分為內(nèi)部考核要求、內(nèi)部企業(yè)文化氛圍和審計(jì)工作。所以，事業(yè)單位在制度執(zhí)行力方面做得好，也能一定程度上反映出該單位的內(nèi)控管理開展得比較到位。同時(shí)，在開展內(nèi)控制度建設(shè)中要注重理論與實(shí)踐相結(jié)合，不能只注重制度建設(shè)，而不重視制度的實(shí)施。一旦避實(shí)就虛，就容易使企業(yè)的內(nèi)控管理成為形式主義的表面化工作，對于整體單位的工作效率提升起不到有效的幫助。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)控工作實(shí)施思路

行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度與其他企業(yè)的內(nèi)控管理制度存在共同性，其主要的執(zhí)行核心和執(zhí)行目標(biāo)基本趨于一致，都是為了讓企業(yè)提高經(jīng)營效率，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，趨利避害，使本單位的各業(yè)務(wù)模塊兒流程更加的規(guī)范化、系統(tǒng)化，加強(qiáng)各部門的工作協(xié)同力，讓行政事業(yè)單位有力地規(guī)避各類的風(fēng)險(xiǎn)。近些年，我國對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制進(jìn)一步予以了重視，財(cái)政部也制定了行政事業(yè)單位內(nèi)部管控的范本。要求各行政事業(yè)單位結(jié)合工作實(shí)際，將內(nèi)部控制工作放到戰(zhàn)略層面來考慮，并結(jié)合相關(guān)的業(yè)務(wù)、服務(wù)、采購服務(wù)和資金使用等方面來進(jìn)行全流程的梳理，對于預(yù)算的內(nèi)容進(jìn)行控制劃分，及時(shí)地規(guī)避預(yù)算偏差，而預(yù)算業(yè)務(wù)的控制也在近些年越來越受到重視，成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要組成部分[3]。

（四）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可通過全面預(yù)算有效實(shí)施

全面預(yù)算是一種集成的經(jīng)營模式，它將企業(yè)的各種經(jīng)營活動有機(jī)地結(jié)合在一起，具有預(yù)測、控制、協(xié)調(diào)、考核、激勵等功能，實(shí)現(xiàn)資金、業(yè)務(wù)、信息的集成，實(shí)現(xiàn)各種資源的合理分配和整合。可見，內(nèi)部控制能夠?qū)崿F(xiàn)對企業(yè)活動的事前、事中、事后的全面預(yù)算控制。在實(shí)施綜合預(yù)算的前提下，企業(yè)的內(nèi)部控制可以通過全面的預(yù)算管理來進(jìn)行。整體預(yù)算是實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的有效途徑。機(jī)關(guān)依據(jù)自身的實(shí)際，建立一個(gè)完整的預(yù)算管理系統(tǒng)，把它融入單位整體的框架中，以達(dá)到目標(biāo)?？梢?，為實(shí)現(xiàn)公司的內(nèi)部控制而制訂的各種政策、法規(guī)和程序，都是透過全面的預(yù)算執(zhí)行而體現(xiàn)的。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算與內(nèi)部控制的融合路徑

（一）目標(biāo)維度的一致性

要想將行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制工作進(jìn)行更好地融合，就要重視二者的相同性與差異性，將二者的管理思路和執(zhí)行思路相互的融合，才能更好地使二者相互地促進(jìn)與融合。首先，要重視事業(yè)單位的預(yù)算管理與預(yù)算控制與預(yù)算內(nèi)部控制目標(biāo)維度存在一致關(guān)系。這是由于預(yù)算編制環(huán)節(jié)的內(nèi)控與管理內(nèi)控屬于從屬關(guān)系。要想全面地加強(qiáng)預(yù)算編制的責(zé)任，就要積極地落實(shí)相關(guān)責(zé)任管理部門的崗位責(zé)任制，明確具體事物的具體責(zé)任人，在執(zhí)行過程中明確完成時(shí)限，優(yōu)化管理流程。通過制度匯總、流程匯編、明確權(quán)責(zé)等方式，優(yōu)化財(cái)務(wù)部門和其他業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制過程中的參與度和職責(zé)的明確度。通過加強(qiáng)預(yù)算審核職責(zé)工作，建立健全業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制中提供的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和制度審核流程，賦予財(cái)務(wù)部門預(yù)算合規(guī)審核的責(zé)任和權(quán)利，更好地開展全面預(yù)算工作的各個(gè)流程管理。同時(shí)，全面預(yù)算管理也是借助業(yè)務(wù)活動和財(cái)務(wù)管理工作開展的預(yù)測內(nèi)容，對于整個(gè)執(zhí)行結(jié)果和執(zhí)行過程進(jìn)行全盤的執(zhí)行分析與監(jiān)督工作，對后續(xù)的執(zhí)行結(jié)果也要進(jìn)行及時(shí)的反饋和評價(jià)。通過查缺補(bǔ)漏，及時(shí)找到工作的不足之處，為下一步的工作制定合理的目標(biāo)，從而為執(zhí)行程序和執(zhí)行效率提供有力的保證，對于相關(guān)業(yè)務(wù)活動的管理也進(jìn)行把握和管控，更好地實(shí)現(xiàn)既定的內(nèi)部管控的一致性，從而使二者相互促進(jìn)，相互提高。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理，推動內(nèi)部控制宣傳

作為一個(gè)全面的事業(yè)單位，它的預(yù)算管理人員數(shù)量龐大，涉及的項(xiàng)目和管理問題十分復(fù)雜，而且是貫穿整個(gè)年度的，它的工作具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性，同時(shí)也關(guān)系到整個(gè)部門的發(fā)展，所以必須加強(qiáng)對其領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，以加強(qiáng)預(yù)算管理。所以，機(jī)關(guān)必須在管理上加強(qiáng)對內(nèi)部控制的宣傳，以達(dá)到其目標(biāo)和要求。首先，要從機(jī)關(guān)內(nèi)部開始，讓所有人都了解預(yù)算管理和內(nèi)部控制，糾正他們的錯(cuò)誤觀念，使他們認(rèn)識到這兩個(gè)概念的不同，從而使他們在執(zhí)行預(yù)算和內(nèi)部控制時(shí)，能夠更加積極有效地配合，使其更加有效地進(jìn)行內(nèi)部控制。其次，機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對所有人的培訓(xùn)，特別是對預(yù)算、內(nèi)部控制等方面的培訓(xùn)工作，要深入了解現(xiàn)行的法律、法規(guī)和單位制度，提高自身的專業(yè)技術(shù)，同時(shí)要提高預(yù)算編制人員的交流和操作技巧，確保工作中的協(xié)調(diào)和協(xié)作更加順暢，提高工作的實(shí)效性，并能有效地防止工作中出現(xiàn)的差錯(cuò)。

（三）內(nèi)涵上的互補(bǔ)性

在行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制管理方面，存在內(nèi)涵上的協(xié)同性和不同性，主要體現(xiàn)在：行政單位為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)，就會制定相應(yīng)的內(nèi)控措施，具體包含單位的各類業(yè)務(wù)活動以及業(yè)務(wù)管理。而內(nèi)部控制具有整體性、統(tǒng)籌性的特點(diǎn)，對預(yù)算的管控是整體內(nèi)控的組成部分，在開展單位的管理目標(biāo)、實(shí)施全面預(yù)算管理中對預(yù)算編制、執(zhí)行考核、總結(jié)等環(huán)節(jié)中，均需要相應(yīng)的制度去提供有力的保證。通過建立健全的制度來優(yōu)化夯實(shí)全面預(yù)算的工作基礎(chǔ)，不能讓預(yù)算管理工作流于表面形式。一旦這樣，就會使預(yù)算管理的工作難以達(dá)到預(yù)期的要求，使管理水平大打折扣[4]。

（四）方法上的融合性

在預(yù)算環(huán)節(jié)開展內(nèi)控管控措施，能夠有力地加強(qiáng)整體的內(nèi)控效果。要做到這一點(diǎn)，相關(guān)事業(yè)單位就要按照上級的總體預(yù)算管控要求，在全面預(yù)算的編制過程中，制定相應(yīng)的管理措施和管理動作，強(qiáng)化相關(guān)預(yù)算執(zhí)行的部門職責(zé)，各個(gè)細(xì)節(jié)要明確管理責(zé)任人、管理動作和管理目標(biāo)?？梢酝ㄟ^搭建預(yù)算執(zhí)行申請機(jī)制來有效地開展流程治理，加強(qiáng)內(nèi)控，優(yōu)化執(zhí)行的措施和執(zhí)行的方式。通過建立執(zhí)行預(yù)算審批方式，將預(yù)算管理的歸口部門放到財(cái)務(wù)部或設(shè)置專門部門進(jìn)行管理，明確審核權(quán)限和責(zé)任人。同時(shí)，開展預(yù)算考核環(huán)節(jié)的內(nèi)部措施也要在原有的內(nèi)控管理原則之上優(yōu)化考評機(jī)制，完善工作流程，紀(jì)檢監(jiān)督管理人員要公正、公開地進(jìn)行績效考評工作。在預(yù)算管理方面，要借助內(nèi)控管理和相關(guān)制度的優(yōu)越性和制衡性，提高全面預(yù)算管理的科學(xué)性和可執(zhí)行性，對于全面預(yù)算的考核、執(zhí)行、編制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)考量，對于內(nèi)控的含義和操作方式有著更深刻的認(rèn)識，通過相應(yīng)的控制措施來實(shí)現(xiàn)更好的企業(yè)內(nèi)控管理，從而提高行政事業(yè)單位的工作效率[5]。

四、結(jié)束語

綜上所述，全面預(yù)算管理與事業(yè)單位的內(nèi)控工作二者相關(guān)系緊密，無論開展全面預(yù)算還是加強(qiáng)內(nèi)控，都要在制度層面上高效執(zhí)行，同時(shí)也離不開各個(gè)單位管理層的重視，離不開全體員工和各業(yè)務(wù)模塊人員的參與。將單位的整體組織通過“一盤棋”的思路統(tǒng)籌規(guī)劃，在管理過程中加強(qiáng)各部門的協(xié)同來提升管理效能，不斷地提高全面預(yù)算的科學(xué)性和內(nèi)控的準(zhǔn)確性，進(jìn)而提升內(nèi)部的制度執(zhí)行效率和工作效率。總而言之，全面預(yù)算管理也是加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要方式方法，是內(nèi)控的重要對象之一。但要加強(qiáng)內(nèi)部控制，就要認(rèn)識到此項(xiàng)工程的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，要不斷地完善管理，優(yōu)化實(shí)施細(xì)則和資產(chǎn)分配方法，結(jié)合企業(yè)現(xiàn)行的管理制度融會貫通，強(qiáng)化制度管理，改善內(nèi)控制度執(zhí)行不理想、效率低的現(xiàn)狀，發(fā)揮全面預(yù)算的約束力和管控力，實(shí)現(xiàn)二者相互促進(jìn)、共同提高的目的。